La Constitución de 1991 y la paradoja del Estado constitucional sin Estado

¿Fue la Constitución de 1991 una promesa incumplida o funcionó exactamente como fue diseñada?

Entre 1990 y 2002, Colombia atravesó a la vez su experimento democratizador más ambicioso del siglo XX y la degradación más profunda de su conflicto armado interno. La Asamblea Nacional Constituyente instalada el 4 de febrero de 1991 en el salón Elíptico del Congreso —bajo una presidencia colegiada que reunía a Horacio Serpa Uribe por el liberalismo, Álvaro Gómez Hurtado por el Movimiento de Salvación Nacional y Antonio Navarro Wolff por la AD M-19— produjo una Carta que reconoció la acción de tutela, creó la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura, restringió los poderes presidenciales de emergencia que habían mantenido el estado de sitio vigente más del 80% del tiempo entre 1958 y 1990, y elevó al rango constitucional los derechos étnicos que darían origen a la Ley 70 de 1993.

Esa misma década produjo cifras que corren en sentido contrario. Entre 1997 y 2000 se registraron más de 250 masacres paramilitares con cerca de 1.700 muertos. El desplazamiento forzado entre 1996 y 2006 sumó cerca de cuatro millones de personas —aproximadamente el 6% de la población—. Las FARC lanzaron la ofensiva más devastadora de su historia contra las Fuerzas Armadas. Y la campaña presidencial de 1994 quedó capturada por dineros del Cartel de Cali.

De ahí la pregunta que ordena todo lo que sigue: ¿cómo pudo la expansión jurídica coexistir tres décadas con la expansión de la violencia? ¿Fue una falla de implementación o un rasgo constitutivo del pacto de 1991?

¿Qué se pone en juego al responder?

La hipótesis que este texto interroga tiene nombre: llamemos Estado constitucional sin Estado a una forma de gobierno que expande el reconocimiento jurídico de los derechos en las zonas donde el conflicto no llega, y delega o tolera la violencia en las zonas donde el conflicto se decide. No un Estado inconcluso al que le faltan piezas: un Estado que funciona con dos alas —una jurídica y visible, otra territorial y armada— arquitectónicamente compatibles entre sí porque cada una opera en su propio dominio sin exigirle nada a la otra. ¿Corresponde la Carta de 1991 a esa figura?

De la respuesta dependen dos maneras opuestas de leer el ciclo largo del constitucionalismo colombiano. Si la simultaneidad entre derechos reconocidos y derechos violados es un problema de implementación —un déficit de capacidad estatal, una brecha entre norma y realidad—, la salida es más Estado, más presencia territorial, más eficacia institucional para llenar el molde constitucional existente. Si, en cambio, esa simultaneidad es constitutiva, si el diseño mismo de 1991 permitió y en cierta medida habilitó la expansión paralela de la violencia al modernizar el lenguaje de los derechos sin tocar la propiedad rural, las relaciones civiles-militares ni los poderes regionales, entonces la Carta no es un edificio inconcluso: es un edificio con dos alas deliberadamente separadas.

¿Por qué no es una cuestión académica? En el momento mismo en que la Corte Constitucional consolidaba, con la Sentencia T-025 de 2004, la doctrina del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado —un aporte que la jurisprudencia internacional reconocería como propio del constitucionalismo colombiano—, los territorios colectivos del Curvaradó y el Jiguamiandó, titulados por el INCORA en desarrollo del artículo transitorio 55 de la Carta, estaban siendo sembrados de palma aceitera bajo la protección de estructuras paramilitares. El mismo Estado que titulaba, no protegía lo titulado. El mismo Estado que reconocía derechos étnicos, delegaba en las Convivir el trabajo contrainsurgente que la fuerza pública no podía ejecutar abiertamente. Entender esa dualidad es entender el país que dejó la década.

¿Cuáles son las respuestas en disputa?

Cuatro lecturas se disputan la explicación.

La primera, celebratoria con matices, sostiene que la Constitución de 1991 fue una ruptura genuina cuyos frutos —tutela, Corte Constitucional, descentralización, reconocimiento étnico— se desplegaron pese al conflicto y no por causa suyo. La violencia sería una externalidad heredada, alimentada por el narcotráfico, las guerrillas y factores ajenos al pacto constitucional, y la Carta habría sido justamente el instrumento que permitió sobrevivir institucionalmente al ciclo. Esta lectura enfatiza que la tutela convenció a los colombianos de que tenían derechos, que la Corte obligó a la burocracia sanitaria a atender a todos los ciudadanos y que la doctrina del estado de cosas inconstitucional convirtió al país en referente jurídico latinoamericano.

La segunda, estructural-crítica, invierte la relación. La Carta modernizó el lenguaje del Estado sin alterar las relaciones de poder territoriales, y esa modernización desigual abrió nuevas oportunidades para la captura ilegal de rentas y la violencia. Reconoció derechos étnicos sobre tierras cuya defensa material no garantizó, descentralizó recursos hacia municipios que los grupos armados aprendieron rápidamente a disputar, y creó una circunscripción nacional para el Senado sin modificar el clientelismo regional que la sostenía. El momento más expansivo del constitucionalismo coincidió así con el más degradado del campo, no por accidente sino porque el pacto constituyente evitó justamente los puntos donde el poder rural se decidía: propiedad de la tierra, mando militar, autoridad regional.

La tercera, contingente, atribuye la simultaneidad a factores coyunturales antes que estructurales. El bombardeo a Casa Verde en diciembre de 1990, mientras se elegían constituyentes, endureció a las FARC y frustró la posibilidad de que la Carta operara como tratado de paz. La crisis de gobernabilidad del gobierno Samper tras el estallido del Proceso 8000 en junio de 1994 paralizó la acción estatal en el peor momento posible: cuando las FARC lanzaban su ofensiva contra las bases de Las Delicias, Patascoy, El Caguán y Mitú. La zona de distensión del Caguán, negociada por Andrés Pastrana, se pactó desde una posición de debilidad militar del Estado. Nada de esto, sostiene esta lectura, estaba escrito en la Constitución; todo pudo haber sido distinto con otras decisiones ejecutivas.

La cuarta, la agencia autónoma de los actores armados, insiste en que ni el diseño constitucional ni las contingencias explican lo esencial: fueron las FARC, convencidas desde 1994 de poder tomar el poder por las armas; las Autodefensas Unidas de Colombia bajo el mando de Carlos Castaño con un proyecto territorial propio; y el narcotráfico recompuesto tras la caída de Pablo Escobar el 2 de diciembre de 1993 y el desvertebramiento del Cartel de Cali entre 1994 y 1995, quienes instrumentalizaron los vacíos disponibles. La Carta habría sido un escenario, no una causa.

¿Qué pilares evitó tocar la Asamblea Constituyente?

El material histórico permite pesar estas lecturas contra los hechos. Y los hechos apuntan a que la Asamblea Constituyente evitó precisamente los tres pilares donde el poder rural armado se reproducía: el militar, el agrario y el regional.

En materia militar, la Constitución de 1991 no efectuó cambios sustanciales en las relaciones civiles-militares: solo se modificó uno de los artículos relevantes, y la estructura del gasto —con más del 70% destinado a salarios y beneficios— siguió orientada a la reproducción institucional antes que a una estrategia proactiva de combate. La misma fuerza pública que había sostenido cuatro décadas de estado de sitio permanente entró al nuevo régimen sin reforma doctrinaria, sin depuración, sin control civil efectivo. En 1997, un organismo de derechos humanos de Naciones Unidas manifestó su profunda preocupación por las pruebas de que grupos paramilitares recibían apoyo de miembros de las fuerzas armadas, y advirtió que el decreto que creaba las cooperativas de seguridad rural tendría el efecto de legalizar grupos armados civiles.

En materia agraria, el Pacto de Chicoral de 1972 había dejado intacta la concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales y desplazado a los campesinos hacia la colonización periférica o los barrios subnormales urbanos. La Ley 160 de 1994, invocando el precepto constitucional sobre el acceso progresivo a la propiedad agraria, intentó revertir esa concentración por vía de mercado subsidiado, y fracasó. La estructura dual latifundio-minifundio que había atravesado el siglo XX permaneció en pie. En regiones como la provincia de Medina en Cundinamarca, desde mediados de los noventa se produjeron cambios en la estructura de la propiedad mediante estrategias legales e ilegales articuladas con la presencia paramilitar: compras a precios ventajosos para los compradores, valorización posterior de los predios, y modalidades de legalización del despojo como las ventas sin escrituras.

En materia regional, la descentralización iniciada en 1986 con la elección popular de alcaldes y consolidada en 1991 transfirió recursos y competencias sin transferir capacidad estatal de arbitraje. Los nuevos espacios de participación fueron disputados violentamente por los actores armados. La Constitución creó una circunscripción nacional para el Senado de cien miembros más dos indígenas, e inhabilitó a los propios constituyentes para las elecciones del 9 de diciembre de 1991, pero no tocó las estructuras clientelares que producían los votos en los departamentos.

Sobre estas tres omisiones se desplegó todo lo demás.

¿Cómo se convirtió la omisión en habilitación? El caso Convivir

El caso más nítido de cómo esas omisiones se convirtieron en habilitaciones activas es el de las cooperativas de vigilancia rural. La secuencia normativa importa. El Decreto 356 del 11 de febrero de 1994, expedido bajo el gobierno de Gaviria, estableció los servicios especiales de vigilancia y seguridad privada como grupos de civiles armados en apoyo a las Fuerzas Militares. La Resolución 368 del 27 de abril de 1995 los unificó bajo el nombre de Convivir y permitió a los particulares asociados el porte de armas de uso privativo de las fuerzas armadas. Para mediados de la década existían más de 400 Convivir en el país, sin supervisión efectiva durante cerca de tres años de operación.

La delegación es lo que define la figura: el Estado transfirió el uso legítimo de armas de guerra a particulares organizados en cooperativas rurales, bajo un régimen de supervisión de facto inexistente. Y su captura es lo que la vuelve reveladora. Arnubio Triana, alias Botalón, comandante paramilitar de Puerto Boyacá, constituyó la Convivir Carare Opón en Cimitarra para superar el desprestigio social del paramilitarismo. En febrero de 1996, cuando Salvatore Mancuso ya había cometido más de diez masacres, su Convivir recibió una revista de inspección que la encontró "todo en regla". La figura contó con el respaldo político activo del gobernador de Antioquia Álvaro Uribe Vélez desde 1996.

La consecuencia fue lo que la jurisprudencia denominó violencia por delegación: los grupos paramilitares ejecutaban el trabajo contrainsurgente que la fuerza pública no podía realizar abiertamente por estar sometida al imperio de la ley. Aquí opera la primera contradicción sustantiva de la década: la misma Constitución que había restringido los poderes presidenciales de emergencia, que había puesto fin a la arbitrariedad del estado de sitio permanente, permitió por vía reglamentaria la constitución de un aparato armado paralelo cuya supervisión era, en la práctica, inexistente.

¿Cómo operaban las dos Colombias en simultáneo? Mapiripán y el Bajo Atrato

Entre el 15 y el 20 de julio de 1997, la masacre de Mapiripán —en el Meta, sobre el río Guaviare— marcó el cambio de estrategia paramilitar: del accionar expedicionario al emplazamiento y control territorial permanente. Le siguieron El Aro, La Granja, La Gabarra, El Salado, Chengue, El Naya. En todas fue evidente que los grupos tenían pleno acceso y tránsito por el territorio nacional sin toparse con la fuerza pública. El Estado colombiano reconoció ante instancias interamericanas su responsabilidad parcial en la formación de los paramilitares y en una masacre del Magdalena Medio cuyo objetivo era detener investigaciones judiciales.

La cronología es la que importa. Mientras esto ocurría, la Corte Constitucional extendía el uso de la tutela a la protección de intereses colectivos de comunidades indígenas —el caso Cristiania reconoció que la preservación de la integridad comunitaria era un interés constitucional protegido incluso sin violación de un derecho fundamental individual—, la Sala Plena consolidaba su doctrina sobre derechos sociales, y la jurisprudencia colombiana comenzaba a exportarse como referente internacional.

Dos Colombias operaban en paralelo, cada una con su propio ritmo institucional. En el Bajo Atrato, los territorios colectivos del Curvaradó y el Jiguamiandó, titulados con 46.048 y 54.973 hectáreas respectivamente en desarrollo del artículo transitorio 55, eran sembrados de palma aceitera bajo protección paramilitar; la Defensoría del Pueblo documentó la operación pocos años después. El mismo Estado titulaba y no protegía lo titulado. El mismo derecho que la Corte extendía a las comunidades étnicas se cobraba en el terreno con desplazamiento y despojo.

¿Y si todo hubiera sido contingente?

La lectura estructural no basta, sin embargo, para explicar la intensidad de la degradación. ¿Qué papel jugaron las contingencias?

El bombardeo a la sede del secretariado de las FARC en Casa Verde, en La Uribe, coincidió con las elecciones de constituyentes de diciembre de 1990. Analistas militares lo calificaron como un error estratégico que endureció la posición de esa guerrilla; políticos conservadores como un hecho que frustró la posibilidad de que la nueva Constitución se convirtiera en tratado de paz. Las FARC no participaron en la Asamblea. El EPL entró por la lista de la AD M-19; el Movimiento Armado Quintín Lame buscó representación. Pero la guerrilla más numerosa quedó fuera, y el proceso constituyente perdió su vocación de cierre integral del conflicto armado.

Pablo Escobar se entregó a las autoridades en torno al 4 de julio de 1991, el mismo día en que se promulgó la Constitución, aprovechando la prohibición de extradición que la Carta consagraba y la política de sometimiento a la justicia. Fue recluido en La Catedral, en Envigado, de donde se fugó el 21 de julio de 1992. Su muerte en diciembre de 1993 no cerró el ciclo del narcotráfico: el Cartel de Cali entregó seis millones de dólares a la campaña de Ernesto Samper en 1994, y el escándalo estalló en junio de ese año cuando Andrés Pastrana entregó al presidente saliente César Gaviria las grabaciones que comprometían a los hermanos Rodríguez Orejuela. El Proceso 8000 destapó vínculos del Cartel de Cali con aproximadamente cien políticos nacionales, incluyendo congresistas, los contralores David Turbay y Manuel Francisco Becerra y el procurador Orlando Vásquez, la mayoría del Partido Liberal. En junio de 1996, el Comité de Acusaciones de la Cámara absolvió a Samper.

La consecuencia fue un gobierno paralizado en el momento en que las FARC construían su mayor capacidad militar de la historia. Entre agosto de 1996 y noviembre de 1998, la guerrilla atacó Las Delicias, Patascoy, El Caguán y Mitú, y llegó a creer posible la toma del poder por las armas. Pastrana negoció desde 1998 la zona de distensión del Caguán en cinco municipios de los Llanos Orientales; las FARC negociaban desde una posición de fuerza militar. El ELN había suspendido sus conversaciones en junio de 1995 condicionándolas al esclarecimiento del asesinato de dos de sus dirigentes, supuestamente perpetrado por efectivos de la XX Brigada del Ejército.

Estas contingencias son reales y pesan. Pero no operaron en el vacío: se articularon con las omisiones estructurales del pacto de 1991. La crisis Samper no habría producido el mismo vacío si la Constitución hubiera reformado la fuerza pública; la ofensiva de las FARC no habría encontrado el mismo espacio para las Convivir si el diseño constitucional hubiera controlado la delegación de la violencia; el crecimiento paramilitar no habría hallado la misma base económica si la Ley 160 de 1994 hubiera transformado efectivamente la propiedad rural.

¿Falla de implementación o rasgo constitutivo?

La respuesta más sólida frente a los hechos es la siguiente. La Constitución de 1991 creó las condiciones estructurales para esa coexistencia al dejar intactas las relaciones civiles-militares, la estructura agraria y los poderes regionales, pero esa arquitectura dual no fue un proyecto deliberado ni operó en el vacío. Se articuló con contingencias políticas —el bombardeo a Casa Verde, la crisis Samper, el fracaso de los diálogos con el ELN y las FARC, el crecimiento guerrillero de finales de los noventa— que aceleraron la delegación estatal de la violencia y convirtieron las omisiones constitucionales en habilitaciones activas del despojo.

La Carta no fue, entonces, una promesa incumplida por implementación deficiente. Fue estructuralmente exitosa en sus propios términos: modernizó el lenguaje del Estado, universalizó la retórica de los derechos, creó una arquitectura judicial que llevaría a la Corte Constitucional a declarar en la Sentencia T-025 de 2004 el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. Una declaración que no habría sido necesaria si el Estado hubiera protegido a los desplazados, y que fue posible precisamente porque no lo hizo. Ese éxito jurídico y ese fracaso territorial no son contradictorios: pertenecen al mismo diseño. Una Constitución que reconoce el derecho colectivo de las comunidades negras en la Ley 70 de 1993, que titula las hectáreas del Curvaradó y el Jiguamiandó, y que simultáneamente permite el despliegue de Convivir en esos mismos territorios y la siembra de palma aceitera de la mano de la violencia paramilitar, no está fallando: está funcionando como fue diseñada, con un ala jurídica y un ala territorial que se ignoran mutuamente.

El concepto de Estado constitucional sin Estado captura esa arquitectura. No se trata de que las capacidades estatales hayan sido insuficientes para llenar el molde constitucional; se trata de que el molde fue diseñado para operar sin exigir esas capacidades donde el conflicto ardía. La tutela protege al ciudadano que puede acudir a un juez, no al campesino desplazado de El Salado —donde el efecto más palpable fue la desaparición del pueblo y sus veredas, no solo en su dimensión física sino como disolución de tramas sociales— mientras el desplazamiento ocurre. La Corte evalúa la política pública de atención al desplazado, no impide el desplazamiento. La Defensoría documenta violaciones, no las previene. El aparato de derechos humanos opera aguas abajo del despojo, no aguas arriba.

¿Significa esto que la Constitución fue un dispositivo cínico de legitimación diseñado por élites para camuflar el despojo? La respuesta corta es no, y la respuesta larga obliga a distinguir intención de resultado. Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolff, Horacio Serpa y Manuel José Cepeda no conspiraron para producir esta arquitectura dual. Pero una coalición constituyente heterogénea, urbana en su gravitación e ideológicamente diversa pudo acordar el reconocimiento de derechos precisamente porque no acordó tocar los pilares donde el conflicto se decidía. Esa evasión no fue traición: fue el precio del acuerdo. Y ese precio se cobró en Mapiripán, en El Aro, en La Gabarra, en El Salado, en Chengue, en los territorios colectivos del Bajo Atrato, en las masacres de finales de los noventa, en los casi cuatro millones de desplazados.

¿Qué preguntas quedan abiertas?

¿Cuánto pesó la agencia autónoma de los actores armados? Las AUC formalizadas bajo Carlos Castaño desde 1997 tuvieron proyecto territorial propio, ambiciones económicas propias y capacidad de articular élites regionales que precedían al orden constitucional del 91. Las FARC crecieron desde 1994 por dinámicas internas que no dependían de la Carta. El narcotráfico recompuesto tras la caída de los grandes carteles operó con lógicas de acumulación que atravesaron regímenes políticos distintos. Cuánto de la degradación se explica por la arquitectura constitucional dual y cuánto por la autonomía de esos actores es materia de discusión abierta.

¿Reparó la Corte Constitucional las omisiones del pacto? La T-025 de 2004, las decisiones sobre estados de excepción, la extensión de la tutela a intereses colectivos, la Sentencia T-268 de 2003 que reconoció el desplazamiento intraurbano tras el episodio del barrio El Salado en Medellín en 2002: ¿hasta qué punto la propia Corte reparó, en la práctica, las omisiones del pacto constituyente? Si la respuesta es que las reparó parcialmente, la lectura estructural pierde algo de fuerza; si la respuesta es que las administró sin cerrarlas, la lectura se refuerza. El hecho de que el estado de cosas inconstitucional en desplazamiento siga vigente dos décadas después de declarado inclina la balanza hacia la segunda opción.

¿Habría sido posible otra Constitución? ¿Una que sí tocara la propiedad rural, la fuerza pública y los poderes regionales? La composición de la Asamblea, la coyuntura del bombardeo a Casa Verde, la ausencia de las FARC, la presencia decisiva del liberalismo y del MSN, y la lógica misma de un pacto que buscaba estabilizar antes que refundar, sugieren que no. Pero afirmarlo con certeza excede lo que sabemos.

Queda, sin embargo, el hecho central. Entre 1990 y 2002, Colombia produjo simultáneamente uno de los constitucionalismos más progresistas de América Latina y una de las degradaciones más profundas de su conflicto armado. Esa simultaneidad no fue accidente ni contradicción. Fue el modo específico en que un pacto constituyente resolvió su propia imposibilidad. Modernizó el lenguaje sin tocar la sustancia. Expandió los derechos donde el conflicto no llegaba. Delegó la violencia donde el conflicto se decidía. Esa es la arquitectura. Y esa es la pregunta que cualquier reforma futura tendrá que responder antes de repetirla con otro vocabulario.