Asamblea Constituyente

En Colombia, la Asamblea Constituyente ha sido menos un procedimiento neutro que un dispositivo de refundación política: un mecanismo que las élites en crisis convocan para liquidar un orden agotado y fundar otro a su medida, casi siempre bajo la presión de una violencia que las desborda. Desde la Convención de Rionegro hasta la de 1991, cada gran asamblea colombiana ha respondido a una coalición dominante que necesitaba refundar el pacto —los liberales radicales tras la guerra de 1860, los regeneradores tras el agotamiento del federalismo, los partidos tradicionales junto a las guerrillas desmovilizadas y el movimiento estudiantil a comienzos de los noventa— y ha usado el voto popular como legitimación de una operación que las cúpulas ya habían decidido, o que se habían visto obligadas a abrir. Su historia oscila entre la reforma pactada por arriba y la promesa siempre incumplida de una soberanía por abajo.

Qué es una Asamblea Constituyente

Una Asamblea Constituyente es el cuerpo, elegido por voto popular o convocado por una autoridad de facto, que asume el poder de redactar una nueva Constitución o reemplazar la vigente sin someterse a los procedimientos ordinarios de reforma. Es, por definición, un acto de discontinuidad: no reforma dentro del orden existente, sino que produce uno nuevo. De ahí que su convocatoria haya sido en Colombia un asunto casi siempre litigioso, envuelto en decretos de excepción, fallos judiciales y disputas sobre quién tiene la potestad de refundar la República.

Su distinción respecto de una reforma parlamentaria es capital. Cuando el Congreso reforma la Carta, lo hace desde adentro y respetando sus propios límites; cuando una Constituyente actúa, se sitúa por encima de los poderes constituidos y puede reorganizarlos por completo. Esa capacidad de trascender el orden vigente explica por qué, en la historia colombiana, la vía constituyente ha aparecido siempre en momentos en que el sistema parecía incapaz de repararse: el bloqueo del Congreso, la parálisis del Ejecutivo, la deslegitimación de los partidos tradicionales.

Las constituciones fundacionales y el ciclo republicano

Los primeros textos constitucionales colombianos fueron obra de asambleas provinciales tras el Grito de Independencia: Cundinamarca, Tunja, Antioquia, Cartagena y Mariquita redactaron cada una su carta local entre 1811 y 1815, en un mosaico que reflejaba la fragmentación política del momento. Ninguna de esas cartas fundó una república: eran actos constituyentes de provincias que apenas empezaban a discutir si formarían un pacto común. Discutían fronteras, jurisdicciones, la relación con la Iglesia, el peso de las capitales provinciales frente a Santafé; cada carta era, en el fondo, una apuesta sobre la escala misma de la política.

La primera Constitución nacional propiamente dicha vino con el Congreso reunido en la Villa del Rosario de Cúcuta en 1821. Bajo la conducción política de Simón Bolívar y con Francisco de Paula Santander asumiendo la vicepresidencia, aquella asamblea proclamó la Constitución de la República de Colombia, un texto que consagraba una república centralista y que, en su artículo 156, reconocía la libertad de imprenta sin censura previa, con responsabilidad posterior conforme a las leyes. Cúcuta fijó una gramática que se repetiría durante el siglo: el constituyente como espacio donde una élite triunfante escribe las reglas del país que ha logrado unificar por las armas.

Ese ciclo se prolongó con la Convención de Ocaña de 1828 —fallida— y con las cartas sucesivas de la Nueva Granada, cada una traducción jurídica de una nueva correlación de fuerzas entre bolivarianos y santanderistas, centralistas y federalistas, curas y militares. Pero el momento verdaderamente refundacional del siglo XIX no llegó hasta que el general Tomás Cipriano de Mosquera y los liberales radicales, tras derrotar al gobierno conservador de Mariano Ospina Rodríguez en la guerra civil de 1860-1862, convocaron la Convención de Rionegro.

Rionegro, 1863: la utopía radical

La Convención abrió sesiones en febrero de 1863 en aquel pueblo antioqueño y proclamó la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia. Fue el gesto constituyente más audaz del siglo XIX colombiano: dividió el país en nueve estados soberanos, redujo drásticamente el poder del Ejecutivo nacional, fijó períodos presidenciales de dos años sin reelección inmediata y consagró un catálogo amplio de libertades individuales.

Rionegro abolió por completo la pena de muerte, gesto que le valió el elogio de Víctor Hugo desde París. Fue también la primera Carta colombiana que no comenzó con la invocación En nombre de Dios, en un contexto donde las relaciones entre la Iglesia y el Estado eran uno de los temas centrales del debate. Los radicales no solo escribían una Constitución: escribían el proyecto de una república laica, federal y libertaria, en abierta ruptura con el orden confesional heredado de la Colonia. Detrás del texto había una generación entera —Manuel Murillo Toro, Aquileo Parra, Salvador Camacho Roldán— convencida de que la libertad individual y la desamortización de bienes de manos muertas bastarían para modernizar al país por decreto.

El costo de esa audacia fue la debilidad estructural del Estado que fundó. Con un Ejecutivo maniatado, estados soberanos con sus propias milicias y períodos presidenciales tan cortos que apenas permitían gobernar, los Estados Unidos de Colombia quedaron a merced de las guerras civiles regionales y de las facciones armadas. La Constitución más liberal de América Latina en su época fue también la que menos duró en pie sin ser sacudida por el conflicto: entre 1863 y 1886, más de cuarenta insurrecciones locales pusieron a prueba un pacto que había confiado en la buena fe de sus firmantes.

La Regeneración y la Carta de 1886

Rafael Núñez llegó a la presidencia en 1880 con un programa explícito de retorno a la autoridad y fortalecimiento del gobierno central. Reelegido en 1884, se alió con el Partido Conservador y con Miguel Antonio Caro, el más lúcido pensador conservador de su generación y un defensor irrestricto de la Iglesia católica. La Regeneración se propuso, en palabras del propio Núñez, sustituir el federalismo agónico por un orden nacional capaz de gobernar. La consigna que resumía el programa —regeneración administrativa fundamental o catástrofe— hablaba menos de reforma que de rescate.

El 4 de agosto de 1886, el Consejo Nacional Constituyente —integrado por delegatarios designados por los estados, no elegidos por voto popular— sancionó la nueva Constitución. La firmaron representantes del Cauca, Cundinamarca, Antioquia, Bolívar y Boyacá, y su redactor intelectual fue Caro. La Carta de 1886 revirtió el modelo de Rionegro casi punto por punto: recentralizó el país, restauró el vínculo entre Iglesia y Estado, alargó los períodos presidenciales y devolvió al Ejecutivo los amplios poderes que los radicales le habían arrebatado.

La de 1886 no fue el fruto de una Asamblea elegida por el pueblo, sino de un cuerpo delegatario reunido bajo el ala del gobierno. Ahí reside una de las claves del constitucionalismo colombiano del siglo XIX: la refundación se hizo por arriba, sin apelar a la soberanía popular directa, y su legitimidad descansaba en la victoria política y militar del bando regenerador más que en un mandato de las urnas. Esa Carta rigió al país durante 105 años, atravesando la Guerra de los Mil Días, la pérdida de Panamá, la República Liberal, la Violencia y el Frente Nacional, adaptada a golpe de reformas parciales pero nunca sustituida.

El intento frustrado de Laureano Gómez y el bloqueo del Frente Nacional

A comienzos de los años cincuenta, en plena Violencia bipartidista, Laureano Gómez impulsó la sustitución de la Constitución de 1886 por un estatuto con rasgos corporativistas, en un período en que fue visible la influencia que ejerció sobre él la organización del Estado español. El Congreso de 1951 aprobó en primera legislatura el proyecto de acto legislativo que convocaba una Asamblea Nacional Constituyente. El 9 de diciembre de 1952, con Roberto Urdaneta Arbeláez encargado de la presidencia, la convocatoria recibió sanción tras su aprobación en segunda legislatura.

La ANAC de 1953 nunca produjo la Carta corporativista con la que Gómez había soñado. El golpe de Gustavo Rojas Pinilla, el 13 de junio de aquel año, interrumpió el proyecto original y transformó por completo la función del cuerpo. En lugar de disolverla, el nuevo régimen la absorbió y la convirtió en su principal órgano de legitimación jurídica.

Rojas la utilizó para ratificar su propio nombramiento como presidente, primero para completar el período de Gómez y luego, en 1954, para extenderlo hasta 1958. Bajo el régimen militar, la ANAC reconoció el voto de las mujeres en 1954 y sirvió de escenario a la reorganización de las relaciones entre el Ejecutivo y una oposición bipartidista cada vez más incómoda con la deriva personalista del gobierno.

Lo que había nacido como instrumento del proyecto conservador terminó siendo, sucesivamente, herramienta de un régimen militar y, en su fase final, escenario de la conjura que lo derribó: en 1957, con Rojas ya debilitado, los partidos tradicionales reformaron la propia ANAC para convocar el Plebiscito y allanar el camino al Frente Nacional. Su disolución posterior clausuró el episodio con una lección incómoda: un cuerpo constituyente sin arraigo en el voto popular podía mudar de amo tantas veces como cambiara la coalición dominante.

La caída de Rojas en 1957 y el pacto entre Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez —el Frente Nacional— desplazaron cualquier proyecto de refundación por otra ruta: la alternancia pactada entre liberales y conservadores. El Plebiscito de 1957, que dio origen al Frente Nacional, blindó ese arreglo con una cláusula decisiva: la única forma de reformar la Constitución sería en adelante el Congreso de la República. El propósito, explícito, era evitar caudillismos que apelaran a la opinión de las masas. Lo que quedaba clausurado, en la práctica, era la vía constituyente. La reforma quedaba en manos de quienes se beneficiaban de las prácticas políticas que cualquier reforma profunda debería tocar.

Ese bloqueo produjo, durante tres décadas, un régimen paradójico. Entre 1958 y 1990, alguna forma de estado de sitio estuvo vigente en más del 80% del tiempo. La Constitución de 1886 concedía al Ejecutivo poderes de emergencia amplios y poco restringidos, y los presidentes liberales y conservadores del Frente Nacional los usaron con tal regularidad que la excepción se volvió norma. Colombia era, formalmente, una democracia constitucional; en la práctica, un país gobernado por decreto, donde el Congreso se limitaba a ratificar lo que el Ejecutivo ya había resuelto bajo el amparo del artículo 121.

Los años ochenta: la crisis que empujó hacia la Constituyente

La década de los ochenta consumó el divorcio entre una sociedad dinámica y violenta y una clase política fosilizada. La población había dejado de confiar en sus jueces y en sus policías. Tres frentes convergieron para empujar al país hacia una salida constituyente.

El primero fue el narcotráfico. Los carteles asesinaron a periodistas críticos como Guillermo Cano y Jorge Enrique Pulido. Hicieron explotar las sedes de El Espectador y Vanguardia y el edificio de la inteligencia estatal. Acumularon más de seiscientos atentados en diez años. En el período electoral de 1989-1990 cayeron tres candidatos presidenciales: Luis Carlos Galán en agosto de 1989, Bernardo Jaramillo Ossa y Carlos Pizarro Leongómez en 1990. Antes había sido asesinado Jaime Pardo Leal, candidato de la Unión Patriótica. El narcotráfico actuaba en alianza con sectores políticos y con estructuras paramilitares que la propia contrainsurgencia estatal había alimentado.

El segundo frente fue el de las guerrillas. El M-19 declaró un cese unilateral del fuego el 2 de abril de 1988 y se desmovilizó el 9 de marzo de 1990 mediante el Acuerdo de Corinto, entregando las armas con 900 combatientes. El EPL, el PRT y el Movimiento Armado Quintín Lame aceleraron sus negociaciones en 1990, convencidos de la futilidad de su proyecto militar. Las FARC y el ELN, en cambio, rechazaron los acuerdos. Las FARC ampliaban su presencia en nuevas zonas y veían crecer los ingresos derivados de la protección a los cultivos de coca; el ELN también estaba en expansión.

El tercer frente fue el fracaso de la reforma constitucional por vía ordinaria. En enero de 1988, el presidente Virgilio Barco propuso una consulta popular para derogar el artículo 13 del Plebiscito de 1957, que impedía reformar a fondo la Carta. Los intentos posteriores de su gobierno naufragaron entre decisiones judiciales y la actitud de un Congreso que intentaba introducir en las cláusulas de reforma disposiciones sobre la prohibición de la extradición, sabotaje que hundió el trámite. La vía parlamentaria estaba cerrada precisamente porque los actores llamados a abrirla eran los que menos deseaban hacerlo.

La Séptima Papeleta y la convocatoria por decreto

Fue el movimiento estudiantil el que rompió el bloqueo. Una marcha del silencio en Bogotá, tras el asesinato de Galán, movilizó a más de 15.000 jóvenes de universidades públicas y privadas. De allí surgieron dos colectivos —Todavía Podemos Salvar a Colombia y el Movimiento Estudiantil por la Constituyente— que impulsaron la iniciativa conocida como Séptima Papeleta: una votación adicional, ciudadana e informal, incluida en las elecciones legislativas de marzo de 1990 —en las que se elegía Senado, Cámara, asambleas departamentales, concejos municipales, alcaldes y consultas de los partidos— para apoyar la convocatoria a una Asamblea Constituyente. De ahí el nombre: una séptima papeleta sumada a las seis oficiales, que los ciudadanos debían depositar por su cuenta porque la organización electoral no la reconocía. Los dos grupos estudiantiles se distinguieron en composición y actividades, y sobre todo en su postura frente a participar directamente en la Asamblea; cuando esa participación se concretó meses después en las elecciones para constituyentes de diciembre de 1990, su presencia electoral fue marginal: apenas el 2,5% de la votación por listas para elegir a los 70 delegatarios.

La Séptima Papeleta no tenía valor jurídico, pero produjo un hecho político incontestable: la ciudadanía había pedido lo que el Congreso no había querido dar. El presidente Barco, primero, y César Gaviria, después, se apoyaron en esa señal para emitir decretos de estado de sitio que convocaron formalmente la Asamblea. Gaviria utilizó las facultades del artículo 121 de la Constitución de 1886 y el Decreto 1038 de 1984 —que había declarado turbado el orden público seis años antes— como base jurídica. Los dos decretos fueron avalados por la Corte Suprema de Justicia, que ejercía entonces el control constitucional.

Aquí se instala una de las paradojas más agudas del constitucionalismo colombiano, señalada por Alfonso Gómez Méndez: la Constitución que vendría a frenar los abusos del estado de sitio nació precisamente a través de decretos de estado de sitio. El expresidente Alfonso López Michelsen criticó el fallo judicial que habilitó el proceso y expresó reservas sobre el movimiento estudiantil que lo había presionado.

La Asamblea de 1991

La Asamblea Nacional Constituyente se instaló el 4 de febrero de 1991 en el salón Elíptico del Congreso, con 70 miembros elegidos por voto directo: fue el primer cuerpo constituyente en la historia de Colombia elegido de esa forma. Sus tres copresidentes encarnaban la coalición imposible que la había convocado: Álvaro Gómez Hurtado, hijo de Laureano y líder del Movimiento de Salvación Nacional, de estirpe conservadora; Antonio Navarro Wolff, exguerrillero del M-19; y Horacio Serpa Uribe, de filiación liberal. Que Navarro compartiera la presidencia con Álvaro Gómez —quien años atrás había sido secuestrado precisamente por el M-19— era, en sí mismo, una declaración sobre la naturaleza refundacional del momento.

La Asamblea integró al Partido Liberal, al Movimiento de Salvación Nacional, al M-19 desmovilizado, a representantes de minorías indígenas y afrodescendientes, y a delegados de la izquierda civil. La perspectiva de participar en ese cuerpo había funcionado como incentivo decisivo de desmovilización: el EPL, el PRT y el Quintín Lame aceleraron sus negociaciones y entregaron las armas en 1991 con el propósito explícito de participar en la formulación de la nueva Carta. Las FARC y el ELN, que rechazaban el desarme como condición previa, quedaron por fuera.

La Constitución fue proclamada el 4 de julio de 1991. Su contenido rediseñó el orden institucional. Creó la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura. Estableció la acción de tutela como mecanismo ágil de protección de derechos fundamentales —que se convertiría, con el tiempo, en la herramienta constitucional más usada por los ciudadanos colombianos—. Consolidó la descentralización política y administrativa iniciada en 1986 con la elección popular de alcaldes. Definió un catálogo amplio de derechos civiles, económicos y sociales, y dotó a los ciudadanos de acciones populares para reclamarlos ante los jueces. Estableció una circunscripción nacional para la elección de senadores, medida que debilitó a los partidos tradicionales y facilitó la representación de nuevos grupos políticos.

Sobre todo, restringió los poderes presidenciales de emergencia. Después de tres décadas en que el estado de sitio había sido la norma antes que la excepción, los constituyentes impusieron límites temporales, materiales y de control judicial al uso de los poderes de excepción. La misma figura que había convocado la Asamblea quedaba, por decisión de esta, sometida a bridas más estrictas.

Las sombras de la Asamblea

Ningún relato honesto de 1991 puede omitir su zona oscura. La discusión sobre la extradición no llegó tarde ni por sorpresa a la Asamblea: acompañó todo su recorrido. Desde las primeras semanas de sesiones, en febrero y marzo, la comisión encargada de derechos y garantías incorporó la propuesta de prohibir la extradición de nacionales, y a lo largo de abril y mayo el debate se desplegó en dos planos simultáneos que resultan hoy difíciles de separar. Uno era el argumento soberanista, con genealogía propia: la extradición de nacionales había sido rechazada en distintos momentos del constitucionalismo latinoamericano como una cesión intolerable de jurisdicción, y varios constituyentes —liberales tradicionales, exguerrilleros del M-19, delegados regionales— la defendían desde esa convicción, agravada por el argumento pragmático de que la extradición había sido combustible del narcoterrorismo y que prohibirla podía apagar la guerra en las ciudades. El otro plano, oculto pero eficaz, era la operación de soborno organizada por los llamados Extraditables bajo la dirección de Pablo Escobar, que canalizó dinero hacia varios delegatarios a través de intermediarios y buscó garantizar el resultado con antelación al voto.

El 19 de junio de 1991 la Asamblea aprobó el artículo 35, que prohibía la extradición de colombianos por nacimiento, con 51 votos a favor, 13 en contra y 5 abstenciones. Al día siguiente, Pablo Escobar se entregó a las autoridades y fue recluido en una prisión especialmente construida para él en lo alto de una montaña de Envigado, cerca de Medellín. Sería, sin embargo, simplificador atribuir el resultado únicamente al soborno: varios constituyentes que rechazaron el dinero votaron también a favor, convencidos por argumentos de soberanía nacional o por el cálculo de que prohibir la extradición podía desactivar el narcoterrorismo. La paradoja permanece: la Asamblea que se convocó, entre otras razones, para responder a la violencia del narcotráfico, terminó aprobando la reforma que ese narcotráfico exigía.

Esa contradicción se inscribe en una más amplia. Un sector del Estado combatía a los narcotraficantes mientras otro sector era su aliado bajo la justificación de la lucha contrainsurgente; a la vez, un sector de los narcos combatía al Estado para forzar un cambio en la política de extradición. La propia posibilidad de extraditar nacionales había orillado a los capos a pagar protección a autoridades civiles y militares, consolidando el sistema de complicidades entre mandos del Ejército y la Policía y las estructuras narcoparamilitares. La Constituyente no inventó esa maraña, pero tampoco la desanudó: en un punto neurálgico, la ratificó.

Poco más de un año antes, el gobierno y la prensa habían puesto en la picota a la Cámara de Representantes por haber intentado introducir la extradición en un referendo. Cuando la Constituyente hizo algo similar, el escrutinio fue notablemente más benévolo, protegido por la aureola refundacional del momento.

Coalición de élites y presión desde abajo

Es tentador leer 1991 como la primera constituyente auténticamente popular de la historia colombiana. La imagen tiene fundamento —el voto directo, la Séptima Papeleta, la inclusión de exguerrilleros e indígenas— pero conviene sostenerla con matices. El proceso fue convocado por decreto presidencial, negociado entre las cúpulas de los partidos tradicionales, el M-19 desmovilizado y el gobierno de Gaviria; su marco jurídico se construyó sobre el estado de sitio; y su composición numérica final estuvo dominada por los partidos que ya existían.

Al mismo tiempo, sería injusto reducirla a una operación de élites. La copresidencia de Navarro, la circunscripción indígena, la restricción de los poderes presidenciales de emergencia, la tutela como derecho de todos —estas piezas difícilmente habrían salido de una reforma pactada solo por las cúpulas liberal y conservadora en el Congreso—. La presión estudiantil, la desmovilización guerrillera como condición negociada y la crisis de legitimidad que desbordó a los partidos tradicionales forzaron a las élites a abrir un proceso que no controlaban del todo.

La lectura más honesta es dual: la Constituyente de 1991 fue un dispositivo de refundación activado por una coalición de élites en crisis, cuyo resultado quedó determinado por la amplitud y heterogeneidad de la coalición que lograron —o se vieron obligadas a— construir. Fue más inclusiva que cualquier reforma parlamentaria habría permitido, y también más contaminada de lo que la narrativa refundacional admite.

La constituyente como trampa de paz selectiva

Hay una lectura adicional que ilumina por qué el conflicto armado no terminó en 1991. La Asamblea funcionó como incentivo de desmovilización para unos grupos y como umbral inalcanzable para otros. Al M-19, al EPL, al PRT y al Quintín Lame se les ofreció amnistía, circunscripción electoral especial, ministerios y un lugar en la mesa constituyente. A las FARC y al ELN se les exigió el desarme sin el mismo marco de garantías. Desde la perspectiva fariana, el trato dado al M-19 fue cualitativamente superior al marco jurídico que se les ofrecía, que suponía penas de cárcel. Ese contraste alimentó su rechazo a desmovilizarse.

El gobierno lanzó un ataque militar masivo contra Casa Verde, en La Uribe, cuartel general de las FARC, en un momento que coincidió con el proceso constituyente. El Ejército ocupó la zona, pero los dirigentes de las FARC lograron escapar y lo interpretaron como una nueva prueba de la perfidia estatal, elemento que se sumó al relato con el que justificaron continuar la lucha armada. En regiones como el Magdalena, los territorios que habían ocupado el M-19, el EPL, el PRT y el Quintín Lame fueron ocupados por las FARC y el ELN tras la desmovilización de aquellos. La paz selectiva de 1991 no cerró el conflicto: reorganizó a sus actores.

El asesinato de Carlos Pizarro, ya candidato presidencial después de la desmovilización, no descarriló el proceso —el M-19 lo mantuvo—, pero recordó que el pacto constituyente convivía con estructuras de violencia que la Carta no bastaba para desmontar.

Los ecos posteriores

La Constitución de 1991 ha acumulado cerca de cuarenta reformas desde su promulgación. La transformación más profunda de su contenido, sin embargo, no ha provenido de esas modificaciones explícitas. Ha venido de la labor interpretativa de la Corte Constitucional. Esa Corte —creación de la propia Carta— convirtió la tutela en una herramienta cotidiana y desarrolló jurisprudencialmente derechos que el texto apenas esbozaba. Ante la ausencia de un Estado de bienestar capaz de garantizar administrativamente la salud, la educación o la seguridad social, los ciudadanos han terminado reclamándolos ante los jueces vía tutela. La consecuencia es una arquitectura de poder singular. La Carta de 1991 desplazó el centro de gravedad. Antes estaba en el Ejecutivo, que legislaba por decreto bajo el 121. Ahora está en una Corte Constitucional que legisla por sentencia. El país cambió de amo institucional sin cambiar del todo la costumbre de ser gobernado desde una sola oficina.

La cuestión de una nueva Asamblea Constituyente ha reaparecido varias veces en las dos décadas siguientes, y casi siempre asociada al problema de la reelección presidencial. Los seguidores de Álvaro Uribe Vélez discutieron al menos tres variantes de un Plan B ante la posibilidad de que la Corte Constitucional bloqueara el plebiscito reeleccionista. El 26 de febrero de 2010, la Corte falló 7 a 2 en contra de esa segunda reelección. La figura constituyente aparecía allí no como refundación sino como coartada: la vía para saltar por encima del control judicial cuando este cerraba el paso a una ambición política concreta.

Juan Manuel Santos presentó en 2014 una reforma constitucional —aprobada en 2015— que eliminó la reelección presidencial y la blindó: solo podría reintroducirse mediante referendo de iniciativa popular o Asamblea Constituyente, no por el Congreso. Santos argumentó luego que la Corte había salvado a Colombia del contagio regional del caudillismo.

Las FARC-EP plantearon en las negociaciones de La Habana, al menos hasta julio de 2014, la convocatoria de una Asamblea Constituyente para sellar los acuerdos de paz. La propuesta fue calificada por algunos sectores como riesgo para el proceso, aunque otras voces defendieron que apelar a la figura constituyente era invocar un mecanismo que había sido pieza decisiva en anteriores procesos de paz colombianos y en negociaciones de otros continentes. El acuerdo final, firmado en 2016, no pasó por una nueva Asamblea. Que la guerrilla más antigua del continente pidiera una Constituyente veinticinco años después de haberla desdeñado —cuando el M-19 sí la usó como plataforma de retorno a la vida civil— es, en cierto modo, una confesión tardía de que en 1991 se habían quedado en el lado equivocado del umbral.

Durante el gobierno de Gustavo Petro, la posibilidad de convocar una Asamblea reapareció en el discurso presidencial como respuesta a los bloqueos legislativos y judiciales a su programa de reformas. El planteamiento reactivó de inmediato la vieja discusión sobre si la figura constituyente es un instrumento legítimo de renovación o un recurso al que apelan gobernantes atrapados por las reglas que ellos mismos juraron cumplir.

Balance

Tres momentos y tres coaliciones. Rionegro fue la victoria de los radicales sobre el orden confesional heredado, y produjo una Constitución que casi mató al Estado que la escribió. La Regeneración fue la revancha centralista y católica de un liberalismo desengañado que se alió con el conservatismo, y produjo una Carta escrita por delegados designados que sobrevivió 105 años sin haber pasado nunca por las urnas. La de 1991 fue la respuesta a una crisis que ninguna cúpula podía resolver sola, y produjo el primer texto constitucional colombiano elegido por voto directo, con exguerrilleros e indígenas en la mesa.

De los tres, solo el último sigue en pie. Y sigue en pie no porque haya cerrado la disputa por el pacto, sino porque ha logrado albergarla dentro de sí: cuarenta reformas encima, una Corte Constitucional que reescribe su alcance sentencia a sentencia, un conflicto armado que se prolongó veinticinco años más y una izquierda que llegó al poder por las urnas y ahora invoca la misma figura que refundó al país en el que ganó.

En Colombia, cuando alguien piensa en convocar una nueva Asamblea Constituyente, no está pensando en un mecanismo jurídico. Está admitiendo que la Carta vigente ya no le alcanza, o que quienes gobiernan bajo ella no encuentran cómo hacerlo dentro de sus reglas. Cada convocatoria ha necesitado una coalición capaz de imponerse por las armas, por los votos o por la crisis; y cada Constitución resultante ha reflejado la correlación de fuerzas del momento en que fue escrita. La historia colombiana de las Constituyentes no es la historia de un ideal jurídico. Es la historia de quién, en cada crisis, tuvo la fuerza suficiente para escribir las reglas que los demás tendrían que obedecer.