Cabildo abierto

El cabildo abierto

El cabildo abierto es una figura de excepción del derecho castellano trasplantada a Indias: la convocatoria extraordinaria de los vecinos de una ciudad para deliberar en pleno cuando el asunto excedía las atribuciones del cabildo ordinario. Durante casi tres siglos fue un recurso raro, invocado ante peste, hambre, guerra o vacío de autoridad. Su hora llegó entre 1809 y 1810, cuando la crisis de la monarquía española lo convirtió en la envoltura jurídica bajo la cual los criollos del Virreinato de la Nueva Granada desmontaron el orden virreinal sin declararse todavía independientes. De aquel uso quedó el mito fundacional del 20 de julio; de la institución, un fósil constitucional que reapareció en 1991 como mecanismo de democracia participativa. Entender el cabildo abierto es rastrear cómo un instrumento del Antiguo Régimen fue reactivado para tramitar su propio final y luego reciclado, dos siglos después, como emblema.

Qué era, en rigor

Conviene empezar por el cabildo ordinario, del que el abierto era la variante extraordinaria. Instalado por los conquistadores tan pronto tomaban posesión de un territorio, el cabildo era el cuerpo colegiado que ejercía el gobierno local en villas y ciudades del Nuevo Mundo. La primera elección la hacía el gobernador o su teniente dentro de las formas jurídicas de fundación —trazado de calles, distribución de solares, designación de autoridades—; luego, cada año, el propio cabildo debía elegir a sus sucesores. Coexistieron varios sistemas de designación de regidores: nombramiento inicial por el gobernador, nombramiento de perpetuos por el monarca y elección anual endógena. El derecho aplicable era el indiano, cuya fuente principal era el castellano, enriquecido con disposiciones específicas para las Indias y con costumbres indígenas compatibles.

Las capitulaciones de conquista incluían cláusulas por las que el adelantado pedía al rey autoridad para nombrar regidores, jueces y notarios, y para otorgar repartimientos de tierras e indios; las concesiones así hechas tenían la misma validez que si las hubiera otorgado el propio monarca. Los alcaldes ordinarios presidían la primera instancia judicial; la segunda correspondía a las audiencias. El cabildo administraba lo cotidiano de la ciudad y, sobre todo, encarnaba una idea de república vecinal: una comunidad territorial de vecinos nobles con derecho a autogobernarse en lo local, bajo el paraguas de la Corona.

El cabildo abierto era otra cosa. No una reunión ampliada de rutina, sino un acto excepcional: cuando un asunto rebasaba lo ordinario —por su gravedad o por afectar al conjunto de los vecinos— el cabildo se abría a la asistencia de quienes quisieran entrar en la sala capitular. Era, en la práctica, la última reserva de legitimidad de la ciudad: la vecindad convocada en cuerpo para pronunciarse. En los tres siglos coloniales fue un recurso poco frecuente. Su relevancia histórica proviene menos de su uso rutinario que de un puñado de convocatorias entre 1809 y 1810 en las que, invocado como forma jurídica válida, sirvió para instalar juntas de gobierno y desconocer, en los hechos, al aparato virreinal.

Los orígenes: la vecindad noble como sujeto político

El cabildo indiano nunca fue una institución representativa popular en el sentido moderno. Lo definían dos rasgos concurrentes. El primero, su carácter exclusivista: desde los primeros nombramientos, los funcionarios locales fueron los encomenderos más importantes de cada jurisdicción, y la venalidad de los regimientos perpetuos —cargos comprados y transmitidos— consolidó pronto oligarquías municipales cerradas. El segundo, su enraizamiento en una noción de vecindad noble: el poder político en la sociedad colonial neogranadina era monopolio de las personas nobles, y las elecciones concejiles eran asunto reservado principalmente a los vecinos con esa condición en un pueblo o villa determinada. Fuera de ese ámbito local, la designación de cargos recaía en el gobernador o el virrey.

El sufragio dentro del cabildo fue, así, una práctica de privilegio y de comercio orientada a consolidar un señorío local sustentado en bases económicas y políticas sólidas. Los Libros de Cabildos aludían solo indirectamente a la numerosa población de españoles y mestizos pobres, mulatos, libertos, artesanos y jornaleros: aparecían como "el común", objeto de medidas sobre epidemias, abastos o disciplina social, jamás como sujeto de decisión.

Esta arquitectura entró en tensión con la propia Corona en la segunda mitad del siglo XVI. Tanto el monarca como el Consejo de Indias tomaron conciencia de lo que se llamó la "feudalización de América": la formación de un poder criollo-encomendero que, atrincherado en los cabildos, coartaba la autoridad peninsular. La respuesta fue una burocratización lenta pero sostenida, orientada a restar poder a los conquistadores-encomenderos y a recuperar el dominio peninsular sobre las instancias locales. El cabildo quedó, desde entonces, en una posición ambivalente: bastión de las élites locales frente al centro, pero también objeto permanente de intervención regia mediante nombramientos y controles.

Un instrumento clave de ese control fueron los juicios de residencia, a los que se sometía a cada funcionario al término de su encargo. Podían convertirse en ocasiones en las que las instancias locales de poder canalizaban su indignación contra el saliente, señalado como chivo expiatorio. Los abusos no compartidos por dichas instancias creaban un clima de indignación moral propicio para revelar malos manejos, aunque no siempre existió unanimidad. Los cabildos, en suma, no eran instituciones democráticas ni pretendían serlo: eran corporaciones de élite atravesadas por la tensión permanente entre la autonomía vecinal y la autoridad del rey.

El siglo XVIII: las reformas borbónicas y el estrechamiento del margen criollo

La tensión estructural se agravó en el siglo XVIII con las reformas borbónicas. El nuevo estilo de gobierno rompió con la tradición española de libertades locales que la escolástica tardía —Suárez a la cabeza— había teorizado en clave pactista, y que se mantenía por encima del aparato burocrático del Estado como un fondo doctrinal. El despotismo ilustrado no solo alteró la fiscalidad y las prácticas administrativas: prohibió las obras de Suárez y la enseñanza del derecho natural, cortando la circulación pública de la doctrina que sostenía que la soberanía residía originariamente en el pueblo y era solo delegada al monarca.

Los efectos prácticos fueron múltiples. Los nuevos impuestos, la implantación de monopolios estatales sobre licor y tabaco y las limitaciones al comercio y a la industria fueron causas recurrentes de sublevaciones y motines locales. En 1781, la Revolución de los Comuneros en la provincia de El Socorro condensó ese malestar: los sublevados marcharon hacia Bogotá y llegaron hasta Zipaquirá, donde el arzobispo Antonio Caballero y Góngora negoció y firmó las Capitulaciones que prometían revertir las medidas fiscales más gravosas. Reforzada militarmente la capital, las capitulaciones fueron anuladas; los líderes que las habían rechazado, como José Antonio Galán, fueron arrestados y condenados a muerte. Los Comuneros no proclamaron la independencia, pero exigieron, entre otras cosas, que los neogranadinos nativos tuvieran preferencia sobre los españoles en los nombramientos oficiales: la vieja república vecinal reclamando su lugar frente a la nueva burocracia peninsular.

Al mismo tiempo, en el corazón virreinal, el Cabildo de Santafé de Bogotá se convertía en bastión del accionar político de los criollos más adinerados. El antagonismo escaló cuando el virrey designó funcionarios españoles como regidores para contrarrestar la influencia criolla en las decisiones locales y estableció en la capital un regimiento enviado desde Cartagena. La ciudad se militarizó; la persecución alcanzó a figuras con intenciones autonómicas. Antonio Nariño, tras traducir y circular la Declaración de los Derechos del Hombre, fue arrestado y condenado a diez años de cárcel, extrañamiento perpetuo de América y confiscación de bienes; comenzó su pena en 1796 en los calabozos de Cádiz y logró fugarse en 1797, buscando en Inglaterra y Francia apoyos para la independencia americana. La secuencia —reformas, motines, exclusión política de los criollos, persecución de disidentes— fue erosionando el vínculo pactista sin romperlo. Faltaba la ocasión.

La coyuntura de 1808: el vacío y la doctrina

La ocasión la abrió Napoleón. La invasión de España en 1808, la prisión de la familia real en Bayona y la abdicación forzada de Carlos IV y Fernando VII generaron un vacío de poder que se convirtió en el detonante inmediato de la crisis monárquica hispanoamericana. En la propia península, la resistencia se organizó mediante juntas provinciales; en América, entre 1809 y 1810, ese mismo lenguaje juntista fue apropiado con inflexiones propias.

La clave doctrinal fue la reasunción de soberanía. La formulación —desaparecido o cautivo el monarca, la soberanía que este ejercía a nombre del pueblo retorna a su legítimo depositario— tenía raíces en la tradición jurídica española que reconocía libertades municipales y limitaba el poder del rey. Juan José Castelli la enunció con claridad en el cabildo del 25 de mayo de 1810 en Buenos Aires, declarando que España había caducado en su poder sobre América. Pero en Santafé la doctrina llevaba tiempo circulando: el 1 de septiembre de 1809, Ignacio de Herrera y Vergara escribió que "el pueblo es la fuente de la autoridad absoluta" y que el rey estaba encargado de ejercerla para hacer felices a sus dominios. Los cabildos, antes de 1810, ya formulaban programas de gobierno que incluían este principio.

La paradoja de la primera fase juntista es esencial para entender el cabildo abierto del 20 de julio. Los movimientos americanos no buscaban en 1810 la independencia sino que declaraban lealtad a Fernando VII: la emancipación comenzó, en rigor, como un movimiento de respaldo a la Corona contra el usurpador francés. En Mompox y en el resto del Nuevo Reino, la opinión pública se dividió en tres corrientes: los partidarios de los franceses, los seguidores de la Junta Suprema peninsular que proclamó a Fernando VII y los criollos democráticos que, influidos por las revoluciones francesa y norteamericana, abrigaban secretamente designios de independencia absoluta. El cabildo abierto sería el escenario donde estas corrientes se cruzaron sin nombrarse del todo.

La trayectoria: 1810, el año de los cabildos abiertos

El año se organizó en una cadena de convocatorias. En Cartagena de Indias, el cabildo actuó contra las autoridades coloniales el 22 de mayo y el 14 de junio de 1810; en esta última fecha depuso y expulsó al gobernador Montes, en una conjura minuciosamente planificada por José María García de Toledo y Miguel Díaz Granados. El 3 de julio se creó en Cali una Junta Suprema de Gobierno; el 4, el cabildo de Pamplona destituyó al gobernador; el 10, se instaló la Junta de Gobierno de El Socorro. El 20 de julio le tocó a Santafé, capital del virreinato, y su acta asumió la dirección del movimiento en el país. Siguieron Tunja el 25, Neiva el 27, Girón el 30 y Mompox el 6 de agosto. Entre las juntas de mayor influjo se contaron las de Santafé, Cartagena, El Socorro, Pamplona y Cali.

El caso santafereño concentra la lógica del mecanismo. Un cronista contemporáneo lo dice sin rodeos: el plan de la revolución fue concebido y conocido por un grupo reducido de criollos; la masa del pueblo no lo conocía de antemano y actuó movida por instigaciones y resentimientos acumulados contra los españoles. El detonante fue un incidente menor, deliberadamente provocado, en la tienda del chapetón José González Llorente. La concentración creció durante el día. El pueblo comenzó a clamar por cabildo abierto y junta, a exigir la prisión de otros sujetos y a proferir baldones contra los españoles. González Llorente fue encarcelado, pero la medida no bastó para calmar la agitación. José María Carbonell, uno de los principales agitadores, mantuvo el fervor popular con sus discursos hasta bien entrada la tarde.

El virrey Antonio José Amar y Borbón se negó inicialmente a convocar el cabildo abierto, único organismo que podía dar carácter constitucional a las peticiones del pueblo. Su indecisión se debió, en parte, a que no podía confiar plenamente en un ejército comandado por oficiales criollos, y a que no había logrado el apoyo firme de sus adherentes. No ordenó el uso de la fuerza militar para dispersar a los manifestantes.

El cabildo abierto se reunió hacia las seis o más de la noche del 20 de julio en la sala capitular. Como podía entrar todo el que quisiera, el edificio se llenó de gente. Desde un balcón sobre la plaza mayor, José Acevedo y Gómez arengó a la multitud canalizando el descontento hacia demandas políticas específicas: primero pidió que se pronunciasen a favor de la constitución de una junta y luego que aprobasen la lista de los delegados del pueblo que servirían en ella. La junta quedó constituida con participación popular; el pueblo confirió a Amar el cargo de presidente, en un gesto que preservaba la ficción de continuidad monárquica.

El acta, redactada por Acevedo y Gómez y firmada al amanecer del 21 de julio, estableció que toda autoridad quedaba provisionalmente depositada en la Junta Suprema de Gobierno del Reino hasta que se formulara una constitución; reconoció a Fernando VII como rey legítimo, proyectó un sistema federal con representación de las provincias y protestó contra cualquier cesión de los derechos esenciales de la soberanía del pueblo a otro individuo que no fuera el monarca cautivo. Pocos días después, el 26 de julio, la Junta declaró formalmente que no reconocía al Consejo Supremo de Regencia, estableciendo que ninguna corporación o individuo peninsular tendría autoridad sobre esas tierras salvo Fernando VII. En términos jurídicos, la operación fue impecable: dentro de la lógica del derecho indiano, un cabildo abierto había reasumido, en nombre del pueblo, la soberanía que la ausencia del rey había dejado vacante.

La red: los actores y las tensiones internas

Alrededor de la escena santafereña se despliega un elenco que define el momento. José Acevedo y Gómez, "el Tribuno del Pueblo", puso la palabra y la pluma: redactó el acta y ordenó la escena. José Miguel Pey de Andrade encarnó la continuidad institucional del cabildo criollo. Camilo Torres Tenorio, que en 1809 había redactado el Memorial de agravios de los americanos, aportó el arsenal doctrinal. Antonio Villavicencio llegó como comisionado regio en un momento decisivo y contribuyó a precipitar los hechos. Joaquín Camacho, Francisco José de Caldas y Jorge Tadeo Lozano representaron a la élite ilustrada que había cultivado el saber científico y político en las décadas previas. Antonio Nariño, símbolo mismo de la persecución borbónica, reingresaría al primer plano después. Del lado del régimen, Amar y Borbón encabezó una administración incapaz de decidirse entre reprimir y ceder; Juan Sámano regresaría más tarde, después de 1816, para presidir la reconquista y el escarmiento.

Hay una tensión que este elenco no agota y que el propio material obliga a mirar de frente. El plan era de una minoría; la multitud actuó por resentimientos acumulados y no por lecturas ilustradas. Y sin embargo, esa multitud exigió el cabildo abierto y la junta antes de que los conspiradores los convocaran formalmente: no fue la élite quien enseñó al pueblo esas palabras, sino que ambos venían nombrando, cada uno a su manera, la misma insuficiencia. La conspiración necesitaba la presión desde abajo para que el virrey cediera; la multitud necesitaba la forma jurídica que la élite dominaba para que su clamor tuviera efectos constitucionales. Ni la lectura que reduce el 20 de julio a un motín popular ni la que lo pinta como una operación fría de gabinete se sostienen. Fue las dos cosas trenzadas, con una jerarquía asimétrica: los criollos escribieron el guion, pero solo pudieron representarlo porque la calle proporcionó la energía.

Esa asimetría reaparece con más crudeza en la cuestión del sufragio. En Cartagena, en diciembre de 1810, para formar la Junta Provincial se invitó a participar a todos los vecinos libres, otorgando el voto a mestizos y castas, con excepción de esclavos y de quienes no supieran leer ni escribir, siempre que tuvieran casa poblada o fueran padres de familia con ingreso independiente y sin servidumbre asalariada. Fue una apertura notable, sin equivalente inmediato en otras provincias. Pero en la misma ciudad, negros y mulatos libres encontraron en figuras como Gabriel Piñeres un discurso que reclamaba una igualdad ciudadana real, y ese discurso fue combatido de inmediato por las élites criollas moderadas. Piñeres fue acusado por dirigentes cartageneros y, más tarde, por el historiador José Manuel Restrepo, de ser un demagogo peligroso por predicar la igualdad a negros y mulatos. García de Toledo y otros aceptaban la igualdad en el papel, pero se oponían a que se tradujera en la eliminación de jerarquías sociales reales.

La cuestión de fondo era vieja y nueva a la vez: si la soberanía popular reasumida debía ser representada por los cabildos —esto es, por las corporaciones vecinales de tradición colonial— o por diputados elegidos directamente por los vecinos mediante voto popular. Ese debate atravesó el primer año de independencia y no encontró respuesta unívoca. La dimensión local y restrictiva del voto colonial, ceñida a los vecinos nobles conforme a las Leyes de Indias, fue una de las características más difíciles de transformar. La elección de diputado a las Cortes de Cádiz en 1809 ya había representado una extensión de ese sufragio más allá de su ámbito tradicional, pero la vieja forma —la república vecinal de notables— pesó mucho más que la nueva.

El cierre del ciclo: Reconquista y olvido

El experimento juntista tuvo un final abrupto. Cuando Fernando VII regresó a España en 1814 tras la derrota de Napoleón, la mayoría de sus súbditos en Nueva Granada volvió al orden absolutista, dejando a revolucionarios como Simón Bolívar en una posición insostenible. La expedición pacificadora de Pablo Morillo, la Reconquista de 1816 y el régimen del terror bajo Juan Sámano barrieron con el personal político de la Primera República: Camilo Torres, Francisco José de Caldas, Jorge Tadeo Lozano, Joaquín Camacho y Antonio Villavicencio, entre muchos otros, fueron ejecutados. Con ellos desapareció, físicamente, la generación que había manejado el cabildo abierto como herramienta constitucional.

Después de 1819 y de la consolidación de la República, el cabildo abierto no volvió a ocupar el centro. El nuevo Estado se construyó sobre otras formas: congresos, asambleas constituyentes, elecciones —restringidas primero, ampliadas después— de diputados y presidentes. La institución vecinal quedó como recuerdo, evocada en el ritual del 20 de julio pero no practicada. La República heredó del período colonial la dificultad de trascender la dimensión local del sufragio, pero la resolvió por el camino de la representación nacional, no por el de la ampliación de los cabildos.

La huella: la ficción fundacional y el retorno de 1991

Del cabildo abierto del 20 de julio quedó, sobre todo, un mito fundacional. La escena —el florero, la arenga en el balcón, el pueblo llenando la sala capitular, el acta escrita antes del amanecer— fue codificada muy pronto como el momento cero de la nacionalidad. El relato escolar la simplificó hasta hacerla irreconocible: borró la lealtad inicial a Fernando VII, borró la estrecha franja de conspiradores, borró la incomodidad de la élite frente a las demandas de igualdad real. Quedó una postal cívica.

La institución misma reapareció, dos siglos después, en la Constitución Política de 1991, incorporada al catálogo de mecanismos formales de participación ciudadana del sistema de democracia participativa. La lista quedó fijada: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato y la participación de las organizaciones no gubernamentales en la gestión pública. La Ley 134 de 1994 los reglamentó. La Constitución de 1991 consolidó, además, el proceso de descentralización política y administrativa iniciado en 1986 con la reforma que permitió la elección popular de alcaldes.

El uso real, sin embargo, ha sido escaso. Hasta 1999, los mecanismos de la Ley 134 habían tenido aplicación limitada: cuatro iniciativas populares legislativas —de las cuales solo prosperó la de la Fundación País Libre contra el secuestro—, once referendos, trece consultas populares concentradas mayormente en pequeños municipios y cinco casos de revocatoria del mandato. El cabildo abierto ha tenido usos localizados: comunidades campesinas del Macizo colombiano, en el Cauca, lo han empleado como herramienta para incidir en decisiones del Concejo Municipal, por ejemplo en la aprobación de proyectos de electrificación, lo que evidencia su vigencia como cauce de participación directa. Pero está lejos de haberse convertido en una práctica cívica extendida.

La discrepancia entre el peso simbólico del cabildo abierto y su modestia como práctica dice algo sobre la manera en que Colombia recuerda su historia. La institución del Antiguo Régimen —restrictiva, vecinal, pensada para los notables— fue reactivada en un momento excepcional por una élite que necesitaba una forma jurídica válida para desmontar el aparato virreinal, y funcionó porque una multitud le proporcionó la energía. Ese momento se convirtió en fundacional. Cuando la Constitución de 1991 quiso ampliar los canales de la democracia, tomó del repertorio histórico el nombre del cabildo abierto y lo instaló entre los mecanismos participativos, con la vocación de invocar aquella escena originaria. Pero un mecanismo constitucional no vive de nombres: vive de uso. Y el uso real ha sido pequeño.

Queda, entonces, una figura doble. Como institución del derecho castellano-indiano, el cabildo abierto fue un recurso de excepción de las repúblicas vecinales de notables, no un dispositivo democrático. Como mecanismo activado entre 1809 y 1810, fue la envoltura jurídica bajo la cual los criollos neogranadinos tramitaron la crisis de la monarquía, canalizando el descontento popular hacia objetivos políticos previamente trazados —sin que ese descontento fuera mera materia dócil, pues empujó y forzó decisiones—. Como cláusula constitucional de 1991, es una promesa cuyo cumplimiento depende menos del texto que de la vida ciudadana que quiera darle. El cabildo abierto pesa en la historia de Colombia menos por lo que ha sido que por lo que se ha querido que signifique.