Plebiscito

En el ordenamiento colombiano, el plebiscito es un mecanismo de participación mediante el cual el pueblo se pronuncia sobre una decisión política de trascendencia nacional formulada por quien ostenta el poder ejecutivo o convoca en su nombre. A diferencia del referendo —que somete a votación un texto normativo específico— o de la consulta popular —cuya pregunta versa sobre asuntos de interés general y admite una forma pasiva y otra activa, según sea el poder político o la ciudadanía quien la impulsa—, el plebiscito ha operado en Colombia como un dispositivo excepcional, invocado dos veces en circunstancias de reorganización institucional profunda: el 1.º de diciembre de 1957, para clausurar la dictadura militar y dar arranque al Frente Nacional, y el 2 de octubre de 2016, para refrendar el Acuerdo Final de terminación del conflicto con las FARC-EP. Entre uno y otro median casi seis décadas de silencio institucional, un vacío que revela la naturaleza del instrumento: no una herramienta rutinaria de democracia directa, sino un recurso de refundación política que las élites del país han empleado cuando el marco normativo vigente les resulta insuficiente para legitimar acuerdos negociados en la cúspide. Su historia colombiana es, por tanto, la de dos apuestas de gran calado —una exitosa, la otra fallida— y la de un debate persistente sobre el vínculo entre soberanía popular y control oligárquico.

La figura y su lugar en el sistema de participación

La palabra hereda su carga del vocabulario romano y reaparece en el constitucionalismo del siglo XX. Tras la Primera Guerra Mundial, en la oleada democratizadora de entreguerras, diversas Constituciones europeas disciplinaron formas de referendo y consulta popular; tras la Segunda Guerra Mundial, el impulso continuó con un tono más escéptico, atento a los usos plebiscitarios que los regímenes autoritarios habían hecho del recurso a las urnas para blindar decisiones ya tomadas. Esa doble genealogía —herramienta emancipadora o instrumento de aclamación— acompaña al plebiscito hasta hoy y explica por qué su convocatoria despierta siempre suspicacias sobre quién controla la pregunta y qué margen deja al disenso.

En el marco colombiano, la Constitución de 1991 organiza los mecanismos de participación en sus artículos 103 a 106 y remite a la Ley 134 de 1994 para su reglamentación. El catálogo comprende la iniciativa legislativa popular, la consulta popular, el referendo y la revocatoria del mandato. El plebiscito, aunque presente en la práctica constitucional desde 1957, no figura entre los instrumentos analizados con mayor frecuencia por los estudios sobre democracia directa, quizá porque su uso ha sido escasísimo y porque su naturaleza lo empuja al terreno de las decisiones ejecutivas más que al de las iniciativas ciudadanas.

Ese uso escaso no es anomalía del plebiscito sino patrón del conjunto. Hacia 2012, el balance de los mecanismos de participación directa era desalentador: las 132 iniciativas de revocatoria de mandato tramitadas en 110 municipios y dos departamentos fueron todas ineficaces, obstaculizadas por umbrales elevados, dificultades en la recolección de firmas, presiones sobre promotores y votantes, injerencia de administraciones locales y bajo interés ciudadano. La iniciativa normativa territorial prosperó una sola vez en siete intentos, en el municipio de Cerrito, Santander. Hasta 1999 se habían presentado cuatro iniciativas legislativas populares y solo prosperó la impulsada por la Fundación País Libre contra el secuestro; en el mismo lapso se realizaron once referendos y trece consultas populares, casi todos en municipios pequeños, con algunos intentos en ciudades como Santa Marta, Valledupar y Aguachica que no prosperaron o cuyo registro no se conservó en la Registraduría. En ese panorama de mecanismos infrautilizados y de eficacia baja, el plebiscito destaca por lo opuesto: cuando se ha convocado, ha movilizado a millones y ha decidido cursos institucionales enteros. Es una excepción que confirma la debilidad general del sistema participativo.

1957: el plebiscito como cierre de la dictadura

Los antecedentes del primer plebiscito colombiano están escritos en el idioma de la Violencia bipartidista, la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla y el agotamiento de un régimen que, tras haber sido bien recibido en 1953 por buena parte de los partidos, había derivado hacia el autoritarismo, la independencia respecto a las maquinarias tradicionales y la voluntad de prolongarse en el poder. Fue esa combinación —el carácter cada vez más autocrático del régimen, su distanciamiento de las élites bipartidistas y el propósito de poner término a una guerra fratricida— la que aceleró el reencuentro entre liberales y conservadores.

El acercamiento tuvo dos escenarios españoles. En julio de 1956, en Benidorm, Alberto Lleras Camargo y el ex presidente conservador Laureano Gómez, exiliado tras el golpe de 1953, firmaron el pacto que declaraba inaplazable una acción conjunta de los dos partidos históricos. Un año después, el 20 de julio de 1957, en Sitges, ambos suscribieron el pacto que dio forma al Frente Nacional: alternancia presidencial durante cuatro períodos, paridad milimétrica en las corporaciones legislativas, cargos ministeriales, administración pública y rama judicial, y —pieza clave— la convocatoria de un plebiscito nacional para rehacer las instituciones y ratificar las reformas constitucionales que darían soporte a la coalición.

La figura de Gómez arrastraba una controversia interna: una parte del conservatismo había respaldado el golpe de Rojas que lo derrocó, y esas divisiones tardarían en cerrarse. Aun así, el pacto avanzó. La Junta Militar que había reemplazado a Rojas en mayo de 1957 asumió la ejecución del acuerdo mediante el Decreto 0247 de 1957, por el cual se convocó al plebiscito para el 1.º de diciembre de ese año.

La base jurídica del decreto no tardó en ser cuestionada. El ciudadano Pedro Nel Rueda Uribe demandó su inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, alegando —entre otros motivos— que la convocatoria se había expedido al amparo del estado de sitio. La Procuraduría General conceptuó que la reforma era constitucional; la Corte, sin embargo, se declaró inhibida y evitó pronunciarse sobre el fondo. Aquella inhibición equivalió a un aval por omisión: dejó intacto el decreto y despejó el camino a las urnas. El expediente de una convocatoria fundada en el estado de sitio y sometida a control judicial resurgiría, con roles parcialmente invertidos, en 1991: al examinar la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la Corte —a diferencia de su antecesora de 1957— sí la declaró constitucional.

El 1.º de diciembre de 1957, sobre una población cedulada de 5.386.931 personas, votaron por el SÍ 4.169.294 y por el NO apenas 206.864. La participación alcanzó el 81,93 %, la más numerosa registrada hasta hoy en un ejercicio de este tipo en el país. Aquella jornada tuvo otro rasgo fundacional: fue la primera vez que las mujeres colombianas ejercieron efectivamente el derecho al voto, junto a los varones mayores de 21 años. El sufragio femenino había sido reconocido formalmente antes, pero fue el decreto de la Junta Militar el que lo hizo efectivo y el plebiscito el que le dio su primer escenario práctico.

El contenido normativo aprobado ese día combinó dispositivos institucionales de gran alcance. Siete de los catorce artículos versaron sobre la paridad bipartidista, que quedó cristalizada como principio rector del reparto del poder por dieciséis años. El artículo 13 estableció que las reformas constitucionales solo podrían hacerse en adelante por el Congreso, cerrando así una vía extraparlamentaria que el propio plebiscito acababa de utilizar. Se confirmó el derecho al voto femenino, se instauró la carrera administrativa, se legalizó popularmente el gobierno de la Junta Militar como puente hacia la restitución civil y —según distintas lecturas del texto— se destinó un porcentaje del presupuesto a la educación pública.

El resultado consolidó lo que las élites habían pactado en España, pero conviene mirar sus cifras con cuidado. La participación abrumadora y el 95 % de votos favorables son menos evidencia de una deliberación plural que del monopolio bipartidista que el propio acuerdo consagraba: no había una alternativa política organizada capaz de sostener el No, y el pueblo fue convocado a refrendar, no a decidir entre opciones. La misma arquitectura del Frente Nacional aseguraba que, durante dieciséis años, las curules, los ministerios, los cargos administrativos y las magistraturas se repartieran por mitades entre liberales y conservadores, dejando a los terceros partidos en una marginalidad rayana en la inexistencia. El plebiscito fue el acto fundacional de una democracia restringida: legitimó el retorno a las urnas y clausuró simultáneamente la posibilidad de que esas urnas expresaran algo distinto a lo pactado por las dos colectividades históricas.

Los años del silencio y la Constitución de 1991

Durante casi seis décadas no volvió a celebrarse un plebiscito nacional en Colombia. La Constitución de 1991, redactada para ampliar los canales de participación y responder a una crisis de legitimidad heredada del propio Frente Nacional y de las guerras del narcotráfico, incorporó el plebiscito al sistema pero no lo convocó. Los intentos de otras figuras afines —como el referéndum planeado en 1989-1990 para refrendar reformas constitucionales que incluían una circunscripción nacional especial de paz para el período 1990-1994 y el voto obligatorio— tropezaron con obstáculos que impidieron su realización y precipitaron, por otras vías, la Asamblea Constituyente.

El paralelo entre 1957 y 1991 no es menor. En ambos casos se acudió a un decreto de estado de sitio como base jurídica para una reforma que excedía los cauces ordinarios; en ambos casos ese fundamento fue impugnado; en ambos casos hubo pronunciamiento de la Corte Suprema. El desenlace judicial, sin embargo, fue distinto: la inhibición de 1957 dejó pasar el plebiscito sin veredicto; la exequibilidad declarada en 1991 avaló expresamente la convocatoria a la Constituyente. Entre uno y otro momento, el país había aprendido a discutir el fundamento de sus refundaciones institucionales, pero seguía recurriendo a idénticos atajos jurídicos para producirlas.

2016: el plebiscito por la paz

El segundo plebiscito nacional nació del proceso de paz iniciado formalmente en La Habana en 2012 entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP, encabezadas por Rodrigo Londoño Timochenko. El equipo negociador del gobierno, con Humberto de la Calle a la cabeza, había avanzado durante cuatro años en una agenda de seis puntos: reforma rural integral, participación política, fin del conflicto, drogas ilícitas, víctimas y justicia transicional, y mecanismos de implementación. Cerrado el Acuerdo Final, quedaba la pregunta de cómo dotarlo de legitimidad frente a una sociedad polarizada y frente a la oposición estruendosa liderada por el ex presidente Álvaro Uribe Vélez y su partido, el Centro Democrático.

La refrendación por vía plebiscitaria no era jurídicamente obligatoria. El Acuerdo podía haberse incorporado por ley del Congreso, en el que el gobierno tenía mayorías. Santos, sin embargo, se comprometió políticamente con someterlo a las urnas, convencido de que el respaldo popular daría al pacto una fuerza que la aprobación legislativa no ofrecería y ayudaría a unir al país en la fase de implementación. La referencia comparativa que circulaba en el equipo era Irlanda del Norte: Jonathan Powell, negociador británico del Acuerdo de Viernes Santo, había sostenido que un referéndum final era necesario para dar legitimidad al proceso. Powell mismo señaló, no obstante, diferencias importantes con el caso colombiano: aquel acuerdo tenía treinta y cinco páginas, el país era pequeño y la alfabetización mayor, lo que había facilitado la campaña informativa. El Acuerdo Final colombiano, en cambio, superaba con creces esa extensión y ofrecía un texto técnicamente denso.

La Ley 1806, que reguló el plebiscito, fue aprobada por el Congreso en diciembre y sancionada por el presidente el 24 de agosto de 2016. Su artículo 2 fijó un umbral aprobatorio superior al 13 % del censo electoral, equivalente a 4.536.992 votos, además de la exigencia de que el SÍ superase al NO. La Corte Constitucional declaró exequible la ley estatutaria en julio de 2016, despejando el camino jurídico. Sobre un censo electoral cercano a 34,9 millones de ciudadanos y con una campaña que arrancó el 29 de agosto, se convocó a las urnas para el 2 de octubre. La pregunta rezaba: "¿Apoya usted el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera?", con opciones de sí y no.

Casi todas las encuestadoras anticiparon una victoria cómoda del SÍ. Ninguna acertó. El NO se impuso con el 50,21 % de los votos válidos frente al 49,78 % del SÍ, en una jornada marcada por lluvias en la costa Caribe y una abstención elevada. El resultado sorprendió por igual a partidarios y opositores del Acuerdo. En el Eje Cafetero, el rechazo fue superior al promedio nacional: 60,13 % en Quindío, 57,9 % en Caldas, 55,69 % en Risaralda. En departamentos golpeados por el conflicto —Chocó, la costa Caribe, buena parte del sur y oriente (Caquetá, Putumayo, Meta)— el SÍ ganó holgadamente, pero la aritmética global favoreció al NO.

La campaña del NO había sido conducida con habilidad. Su argumento central no era oponerse a la paz sino a la impunidad: exigía penas retributivas de prisión para los miembros de las FARC y rechazaba su participación política. La convergencia de fuerzas fue amplia: el Centro Democrático, el sector pastranista del Partido Conservador —encabezado por el ex presidente Misael Pastrana Borrero y sus herederos políticos—, organizaciones gremiales como Fedegán y sectores religiosos movilizados en torno a preocupaciones sobre lo que denominaron "ideología de género" presente en el texto. Los motivos se mezclaron: convicciones ideológicas, cálculos electorales, agravios acumulados con el gobierno. El coordinador de la campaña del NO admitió después públicamente haber recurrido a medias verdades y noticias falsas para confundir a la opinión pública, en un episodio que quedaría inscrito como caso temprano de desinformación electoral masiva en el país.

El paralelo internacional más citado fue el Brexit, votado tres meses antes: una campaña ganadora sostenida en afirmaciones falsas —los famosos 350 millones de libras semanales que el Reino Unido supuestamente enviaba a la Unión Europea—, seguida de un arrepentimiento masivo bautizado como regret-xit y la renuncia del primer ministro David Cameron. Colombia parecía repetir el patrón: un ejecutivo que somete a plebiscito una decisión estratégica confiando en un respaldo cómodo, una oposición que ocupa el vacío pedagógico con narrativas simples y emocionalmente cargadas, y un electorado que castiga o expresa agravios ajenos a la pregunta formulada.

La ausencia de un liderazgo pedagógico con ascendencia social capaz de explicar el texto —una figura al modo de Nelson Mandela en la transición sudafricana— fue señalada como factor agravante. El Acuerdo era extenso, técnico y de difícil lectura para el ciudadano medio, y la pedagogía oficial no consiguió disputar en tiempo el terreno a las simplificaciones adversarias.

Después del NO: renegociación y unilateralidad

La derrota abrió una crisis inmediata. Las tropas de las FARC ya se dirigían a las zonas de concentración pactadas y no había alternativa realista de vuelta atrás. En las semanas siguientes, el gobierno convocó a los voceros del NO y recogió observaciones que llevaron a una renegociación acelerada con la guerrilla en La Habana. Los temas que ganaron mayor peso fueron los de justicia transicional, la participación política de exguerrilleros vinculados a delitos de lesa humanidad y ciertas limitaciones al punto de reforma rural integral. La presión del plebiscito perdido, con las FARC ya desplazándose a los campamentos, empujó a la guerrilla a ceder en puntos que había mantenido inamovibles; Santos sostendría después que ese apremio permitió mejorar el Acuerdo.

El 24 de noviembre de 2016, en el Teatro Colón de Bogotá, se firmó el nuevo texto. La refrendación ya no pasó por las urnas: se optó por la vía legislativa y el Congreso lo aprobó a finales de ese mes. La decisión evitó un segundo plebiscito, cuyo resultado nadie estaba en condiciones de predecir con seguridad, y activó la crítica de los sectores del NO que reclamaban una nueva consulta popular.

Sobre la valoración del episodio se abrieron dos lecturas que aún dialogan. Santos ha sostenido que el segundo Acuerdo fue mejor que el primero gracias a las concesiones arrancadas a las FARC bajo la presión del plebiscito perdido. Francisco Gutiérrez Sanín, en cambio, ha argumentado que el proceso derivó técnicamente en una desmovilización con marco normativo flexible y no en un acuerdo verdaderamente vinculante, dado que altos tomadores de decisiones del Estado se arrogaron desde temprano el derecho de modificar unilateralmente lo pactado, vaciando así el principio según el cual las FARC tenían derecho a vetar cualquier cambio a lo firmado. Para Gutiérrez Sanín, el primer episodio de esa unilateralidad estatal se remontaba incluso antes del plebiscito, al anuncio del propio Santos de que sometería lo acordado a votación popular. La lectura crítica no niega la desmovilización efectiva; sostiene que el marco jurídico resultante quedó a merced de mayorías cambiantes y voluntades ejecutivas.

Ingrid Betancourt, en diálogo posterior con Santos, expresó que el plebiscito había sido un error político porque permitió que descontentos ajenos a la paz determinaran el resultado, aunque reconoció el propósito de dotar al proceso de legitimidad democrática frente a la oposición de la extrema derecha. Un interlocutor cercano al ex presidente lo formuló con más crudeza: convocar el plebiscito fue un error, pues el Acuerdo podría haberse ratificado por el Congreso desde el principio. Santos, por su parte, ha reconocido haberse embarcado en la refrendación convencido de que daría más fuerza al Acuerdo, sin haber contemplado seriamente el escenario de perder.

Un dispositivo de refundación y sus límites

Vistos en conjunto, los dos plebiscitos colombianos comparten más de lo que sus resultados opuestos sugieren. En ambos casos el instrumento fue diseñado y convocado desde la cúspide del poder: la Junta Militar y los jefes bipartidistas en 1957, el ejecutivo santista en 2016. En ambos, la pregunta refrendaba un acuerdo previamente cerrado entre cúpulas —el Pacto de Sitges, el Acuerdo Final de La Habana—, no un debate abierto entre alternativas. En ambos, la base jurídica fue objeto de disputa —el estado de sitio en 1957, la ley estatutaria en 2016— y en ambos hubo control constitucional, con desenlaces distintos: la inhibición de la Corte Suprema en el primer caso, la declaración de exequibilidad de la Corte Constitucional en el segundo. En ambos, además, el plebiscito operó como recurso de legitimación democrática de decisiones que las élites convocantes consideraban indispensables para reorganizar el pacto político básico.

La diferencia de resultados revela, sin embargo, algo más profundo sobre la naturaleza del instrumento. En 1957, el blindaje del dispositivo fue casi total: umbral bajo, ausencia de oposición organizada tras la caída de Rojas, inhibición judicial que evitó cuestionamientos, sufragio femenino recién estrenado que ampliaba masivamente la base votante bajo condiciones controladas. El resultado fue el previsto y quizá no podía ser otro. En 2016, en cambio, la apuesta por la legitimidad popular abrió el proceso a variables que sus convocantes no supieron o no pudieron manejar: la desinformación coordinada, la irrupción de agravios religiosos y culturales ajenos al núcleo del Acuerdo, la ausencia de un liderazgo pedagógico y la conformación de una coalición de veto que reunió a fuerzas dispares bajo una consigna común. El plebiscito, invocado como recurso de refundación, mostró su cara imprevisible: cuando la soberanía popular se convoca en serio, puede rechazar el proyecto de quienes la convocan.

Esa contingencia deja al plebiscito colombiano en un lugar incómodo dentro del sistema de participación. No es un mecanismo rutinario ni una expresión regular de democracia directa; su empleo ha sido dos veces excepcional y ambas veces vinculado a momentos de reorganización institucional profunda. Tampoco es un instrumento dócil de aclamación, como demostró 2016. Es, más bien, un dispositivo de alto riesgo que las élites políticas colombianas han sabido convocar en encrucijadas críticas y que, cuando lo han hecho, ha revelado tanto la capacidad del pueblo para clausurar dictaduras como su disposición a castigar acuerdos que percibe como impuestos, insuficientemente explicados o cargados de concesiones intolerables.

La historia del plebiscito en Colombia queda así trenzada con la historia mayor de sus refundaciones: el fin de la Violencia y la salida de la dictadura militar, el intento de cerrar el conflicto armado más largo de América Latina. En ambos umbrales el país miró al recurso extraordinario de las urnas para dar legitimidad a decisiones ya tomadas, y en ambos aprendió —de distinta manera— que la soberanía popular convocada de emergencia no es un recurso neutral: tiene reglas, tiene actores, tiene azares. Con el 81,93 % de participación que ratificó el Frente Nacional y con el 50,21 % que rechazó el Acuerdo de La Habana, Colombia acumuló dos lecciones simétricas sobre lo que significa, en la práctica, entregar al voto directo la decisión sobre el pacto político que sostiene al Estado.