Opinión pública

La opinión pública en Colombia

La opinión pública en Colombia no es un espejo de lo que piensa la sociedad: es una categoría con historia, con dueños sucesivos y con exclusiones. Nació a fines del siglo XVIII como invención letrada de un puñado de criollos ilustrados que se leían entre sí en Santafé; fue instrumento de facciones a lo largo del XIX, campo de batalla entre prensa partidista y Estado en el XX, y hoy es un artefacto mediado por encuestas, redes y algoritmos. Quien controló su definición y sus canales determinó, en cada época, quién contaba como "el público" y qué demandas merecían ser escuchadas. Lo que sigue reconstruye esa trayectoria: el momento en que unos pocos empezaron a hablar en nombre de todos, las veces en que los excluidos lograron forzar su entrada al espacio público, y las mediaciones —imprenta, partido, radio, sondeo— que en cada tramo redefinieron el concepto.

La invención letrada: del Papel Periódico a los Derechos del Hombre

La imprenta llegó tarde a Bogotá, cerca de doscientos años después de la fundación de la ciudad, traída por los jesuitas, que durante mucho tiempo solo publicaron novenas y textos devocionales. Cuando por fin apareció una prensa de verdadera vocación pública, el hecho tuvo la forma de un semanario dirigido por un cubano: el Papel Periódico de la ciudad de Santafé de Bogotá, fundado en 1791 por Manuel del Socorro Rodríguez y sostenido hasta 1797 a lo largo de 270 números.

Con él se instala en el virreinato una novedad conceptual antes que técnica: la idea de que existe un cuerpo de lectores —los "granadinos"— al que se puede informar simultáneamente sobre el comercio, los nombramientos coloniales, las noticias de España y Europa, y las novedades de la ciencia y las letras. Sus colaboradores eran lo más selecto de la ilustración neogranadina: José Celestino Mutis, Francisco Antonio Zea, Sinforoso Mutis, Francisco José de Caldas, Pedro Fermín de Vargas. Publicaron ensayos de botánica, física, medicina, filosofía y literatura, y promovieron sociedades de amigos del país que buscaban ampliar el espacio de lo público. Ese "público" era, sin equívoco, letrado, urbano, propietario y masculino —unas pocas decenas de familias distribuidas entre Santafé, Cartagena, Popayán y Mompox—, pero en el gesto mismo de dirigirse a él como comunidad estaba el embrión de una idea decisiva: la de un cuerpo político con voz propia, distinguible del monarca y de sus funcionarios.

El otro polo fundacional es Antonio Nariño. El 13 de diciembre de 1793, en su Imprenta Patriótica de Santa Fe, imprimió el folleto de los Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamados por la Asamblea Constituyente francesa. Las autoridades virreinales lo consideraron altamente sedicioso, alertaron a Quito, Caracas y otras ciudades, y el virrey comunicó el asunto a todos los gobernadores del virreinato. Nariño fue condenado a diez años de cárcel, extrañamiento perpetuo de América y confiscación de todos sus bienes, aunque la reclusión efectiva solo empezó en 1796, cuando ingresó a los calabozos de Cádiz. Al inventariar su biblioteca, las autoridades hallaron una colección clandestina extensa: clásicos griegos y latinos, historia, filosofía, teología, matemáticas, medicina, ciencias naturales, tratados de leyes y derecho, y escritos de los enciclopedistas franceses.

El episodio Nariño revela la lógica que gobernaría, durante décadas, la relación entre poder y opinión: los textos peligrosos no se debaten, se persiguen; el "público" al que se teme es exactamente el mismo que se pretende ilustrar. Con el Semanario del Nuevo Reino de Granada de Caldas (1808-1810), esa esfera pública letrada llegó a su umbral: había ya, entre las élites criollas de las distintas regiones, un sentimiento de comunidad compartida sostenido por la circulación de impresos. Cuando estalló la crisis de 1810, ese tejido delgado —lector, epistolar, tertuliano— fue el que dio forma a la primera generación de repúblicas.

La primera república y la palabra pública

Desde el inicio del proceso independentista, la "opinión pública" apareció en boca de los líderes patriotas con una doble cara. Por un lado, era una fuerza que —se decía en 1810 y 1811— pronto no podría contenerse; por otro, el pueblo real, el "pueblo bajo", era pensado por ciertos dirigentes como un instrumento manejable en favor de la causa. La contradicción no era retórica: reflejaba con exactitud la posición de una élite que necesitaba movilizar para vencer y a la vez temía lo que había movilizado.

En septiembre de 1811 se reunió en Santafé un congreso con representantes de las provincias liberadas del control realista, que acordó principios federalistas; Camilo Torres redactó una constitución para las Provincias Unidas de la Nueva Granada, inspirada en la estadounidense, terminada el 27 de noviembre de ese año. Cundinamarca, bajo la influencia de Nariño, no se adhirió. La disputa entre federalistas y centralistas no fue solo una discusión constitucional: fue la primera pelea, dentro de la República en gestación, sobre cuál era la opinión pública legítima y quién tenía derecho a hablar en nombre de ella.

Consolidada la independencia, la Constitución de Cúcuta de 1821 —primera carta fundamental de la República de Colombia— consagró en su artículo 156 la libertad de imprenta: se podía escribir, imprimir y publicar libremente, sin censura previa, con responsabilidad posterior por los abusos. La fórmula, heredada del liberalismo atlántico, quedaría por más de un siglo como el marco formal del debate público, sobreviviendo a golpes, guerras civiles y estados de sitio.

Bolívar y Santander: la opinión como problema de gobierno

Ningún actor de la primera mitad del siglo XIX pensó tan lúcidamente el problema de la opinión pública como Simón Bolívar. Reconoció explícitamente que sin el auxilio de la opinión la fuerza física tenía un efecto precario, y en los últimos años de la Gran Colombia intentó gestionarla activamente. Frente a una representación pública adversaria que contraponía "el aparato encantador de una libertad imaginaria" a su causa, buscó disipar las apariencias de tiranía y modular la percepción popular. Para los comicios provinciales de 1830 giró instrucciones a los prefectos departamentales para que los colegios electorales redactaran instrucciones escritas que expresaran "las voluntades públicas", y declaró bajo juramento querer oír y cumplir la voluntad de los pueblos.

El gesto era, a la vez, sincero y estratégico: reconocía que en la nueva política republicana no bastaba con el mando, hacía falta el consentimiento; pero también inauguraba una tradición —que llegaría hasta el siglo XXI— en la que el gobernante convoca a la opinión pública para legitimarse por encima de las instituciones representativas ordinarias.

Las elecciones de 1827 habían enfrentado ya dos modelos de gobierno opuestos encarnados en Bolívar y Santander, con una confrontación electoral que buscó movilizar la opinión sin ánimo de consenso y desembocó en crisis política. En 1832, con el fin de la Gran Colombia y el ascenso del liberalismo santanderista, se eliminaron los requisitos económicos para ser elector, ampliando la participación política. La construcción de la opinión colectiva en el proceso electoral republicano temprano puede leerse en tres hitos: 1825, el arranque de una participación colectiva ajustada a intereses generales; 1827, la confrontación entre modelos sin voluntad de consenso; 1832, la ampliación institucional del cuerpo electoral. En veinte años, el concepto había pasado de la tertulia ilustrada al mecanismo electoral.

La prensa como partido: el largo siglo XIX

Si el siglo XVIII inventó la opinión pública en Colombia y las primeras décadas del XIX la instalaron como categoría política, el resto de la centuria la ancló, sin retorno, en la prensa. La prensa fue el medio de comunicación por excelencia y el principal vehículo de formación política; los dos —periodismo y política— eran, en rigor, inconcebibles el uno sin el otro.

Los grandes protagonistas del siglo entendieron su oficio como una prolongación natural del debate público impreso. Antonio Nariño había fundado La Bagatela ya en 1811; a lo largo de las décadas siguientes, José María Samper dirigió El Tiempo (1855-1872), Miguel Antonio Caro El Tradicionista (1871-1872) —órgano del catolicismo militante y del proyecto conservador—, y Rafael Núñez La Luz (1881-1882), desde donde forjó la doctrina de la Regeneración. Julio Arboleda, José Eusebio Caro y otros hombres de partido consideraron el periodismo su principal vehículo de formación política. No eran periodistas que a veces hicieran política: eran políticos cuya arma primera era el periódico.

Ese entrelazamiento definiría por más de un siglo la estructura de la opinión pública colombiana. Cada facción tuvo su cabecera; cada cabecera fue un dispositivo de identidad partidista. El Espectador, fundado por Fidel Cano en Medellín el 22 de marzo de 1887 como tabloide bisemanal, se convirtió en trinchera liberal frente al catolicismo regenerador; fue cerrado en 1904 y reinició actividades en 1911. La prensa articuló debates económicos e ideológicos —la polémica sobre el librecambismo la libraron artesanos y liberales desde sus periódicos—, y en el siglo XX el patrón se prolongó sin ruptura: varios presidentes fueron antes directores, propietarios o redactores de periódicos. Eduardo Santos y Carlos Lleras Restrepo pasaron por El Tiempo; Alberto Lleras Camargo trabajó en El Tiempo, El Liberal y Semana; Laureano Gómez dirigió El Siglo; Enrique Olaya Herrera y Alfonso López Michelsen también combinaron la política y la prensa. Los grandes diarios de la primera mitad del siglo XX tuvieron un carácter marcadamente familiar y partidista: El Tiempo de la familia Santos, El Espectador de la familia Cano, ambos liberales.

Esta vocación tuvo un lado saludable: promovió la confrontación de ideas y sostuvo una esfera pública viva, con lectores politizados y un espesor argumentativo notable. Pero tuvo también un lado oscuro que se haría catastrófico a mediados del siglo XX: cuando las lealtades partidistas interfieren la imparcialidad informativa, sobre todo en épocas electorales, la prensa deja de ser mediadora del debate para convertirse en combustible del enfrentamiento. Los diarios liberales y conservadores contribuyeron al clima de violencia bipartidista con campañas editoriales que no eran solo reflejo del conflicto: eran factor activo en su escalada.

La Regeneración y el arte de restringir

La Constitución de 1886, coronación del proyecto regenerador de Núñez y Miguel Antonio Caro, redefinió por completo los términos de la vida pública. Suprimió del capítulo de derechos las libertades de expresión, pensamiento y movimiento, y mantuvo la libertad de prensa solo formalmente y "en tiempo de paz". Reconoció a los no católicos el derecho a no ser molestados por sus creencias —una concesión mínima en un texto que reafirmaba la centralidad de la religión—, y consagró un sistema centralista, religioso y autoritario, acogiendo abiertamente la idea de que "las repúblicas deben ser autoritarias". Rigió por más de cien años.

Su instrumento operativo fue el estado de sitio, mecanismo que permitía a los gobiernos ejercer poderes extraordinarios, hostigar a la oposición, cerrar periódicos y confinar o desterrar a los enemigos más visibles. La tradición del estado de excepción tiene un hito fundacional en la dictadura de Bolívar entre 1828 y 1830; la Regeneración lo institucionalizó como recurso ordinario, y de allí pasaría al presidencialismo del siglo XX. La intolerancia del régimen hacia sus críticos no era paranoia: reflejaba el reconocimiento de la fuerza potencial de la oposición, sobre todo frente a las heterodoxias fiscales del núñismo.

El Concordato de 1887 completó el dispositivo por otro flanco. Estableció que la educación e instrucción pública en universidades, colegios, escuelas y demás centros se organizaría y dirigiría en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. Durante la larga hegemonía conservadora se impusieron como textos escolares los manuales de los jesuitas José Félix de Restrepo, Faustino Segura y José María Ruano; se dice que este último prohibió la lectura de José Asunción Silva, Guillermo Valencia y Luis Carlos López. La opinión pública se restringía así en tres pisos simultáneos: la censura de prensa, el estado de sitio y la formación confesional de las nuevas generaciones.

El 9 de abril y la irrupción plebeya

El siglo XX colombiano vivió, en el segundo cuarto, un momento en que el guion se quebró. Durante la República Liberal (1930-1946) el monopolio sobre la opinión pública siguió siendo ejercido por liberales y conservadores: los movimientos alternativos —el UNIR del propio Gaitán en los años treinta, la APEN, la LAP— no lograron perdurar, salvo el partido comunista, que sobrevivió como fuerza minoritaria. Pero desde dentro del liberalismo, Jorge Eliécer Gaitán fue construyendo algo distinto.

Gaitán no era exactamente un líder de izquierda independiente: representaba el ala izquierdista del Partido Liberal. Su fuerza, sin embargo, venía de otra parte. Con una estructura de base muy potente y una elocuencia capaz de movilizar multitudes, el gaitanismo estaba quebrando el esquema liberal-conservador tradicional al incorporar al espacio público a sectores populares excluidos: artesanos, pequeños comerciantes, obreros urbanos, campesinos. Por primera vez desde la Independencia, el "público" al que apelaba un dirigente de primera línea desbordaba a las élites letradas. La universalización del sufragio masculino para mayores de veintiún años —eliminando los requisitos de alfabetización y renta— coincidió con el ascenso liberal, sobre todo en las ciudades, y volvió esa apelación aún más peligrosa para el orden establecido.

El 9 de abril de 1948, Gaitán fue asesinado en el centro de Bogotá. La reacción fue inmediata y desmesurada. Las masas populares vivieron el crimen como la destrucción de su esperanza de acceder al poder político; el centro de la capital ardió. El sistema de tranvías quedó gravemente dañado, iglesias y archivos eclesiásticos fueron incendiados, negocios asociados al conservatismo fueron saqueados. La violencia se extendió más allá de Bogotá: hubo conmoción en Manizales, Cartago quedó bajo ocupación militar, Buenaventura fue saqueada, Puerto Tejada sufrió graves disturbios.

El Bogotazo cambió la lógica del espacio público colombiano. Por un lado, mostró que existía una opinión pública plebeya que las élites no habían visto o habían decidido no ver, y que era capaz de ocupar la ciudad. Por otro, el terror que esa irrupción produjo en las clases dirigentes selló el destino de la vía populista: entre los grandes líderes populistas latinoamericanos de la época —Cárdenas, Perón, Vargas, Haya de la Torre—, Gaitán fue el único asesinado, y su muerte bloqueó estructuralmente esa alternativa en Colombia.

Tras el 9 de abril, el espacio público se convirtió en terreno peligroso. Ese mismo año, el periodista Enrique Santos Montejo, "Calibán", advirtió desde El Tiempo que las campañas de prensa que sostenían que los conservadores eran asesinos o los liberales bandoleros eran causa directa de la violencia, y propuso "descargar de explosivos las palabras". La advertencia llegaba tarde. La violencia bipartidista dejaría más de doscientas mil muertes a lo largo de las dos décadas siguientes, y transformaría por completo el sistema político. El presidente conservador Mariano Ospina Pérez recurrió crecientemente al ejército para establecer el control, y el país entró en un ciclo en que la palabra pública y la bala se retroalimentaban.

Rojas Pinilla, el Frente Nacional y la clausura del espacio

El gobierno de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1958) llevó al extremo la vieja combinación de estado de sitio y control de prensa. Se ejerció represión y censura sobre El Tiempo, El Espectador y El Siglo —los tres grandes diarios, liberales los dos primeros, conservador el tercero—, y en su mensaje de año nuevo de 1955 Rojas declaró que el estado de sitio no sería levantado mientras él estuviera en el poder y que no habría elecciones, todo en nombre de la paz. El Partido Liberal, que inicialmente había mirado con simpatía al régimen, se distanció sobre todo tras la aprobación de la reelección de Rojas por cuatro años, la matanza de estudiantes y el deterioro general de las libertades.

La caída de Rojas en 1957 y el pacto del Frente Nacional entre liberales y conservadores restauraron formalmente la libertad de prensa, pero al costo de una profunda restricción del pluralismo real. Durante el Frente Nacional, el Estado inhibió las expresiones del conflicto social y excluyó de la política a las clases subordinadas, consolidando el dominio de las élites bipartidistas. Entre 1958 y 1990, Colombia estuvo bajo alguna forma de estado de sitio más del ochenta por ciento del tiempo. La opinión pública que sobrevivía era, otra vez, la de los grandes diarios y las dos colectividades tradicionales; la que quedaba fuera se refugió en el sindicalismo, la universidad y, en algunos casos, en la guerrilla.

1991: la reinvención constitucional

Hacia fines de los años ochenta, la combinación de narcotráfico, guerrillas, violencia paramilitar y agotamiento del Frente Nacional produjo una crisis de legitimidad tan grave que hizo posible lo que parecía imposible: convocar una asamblea constituyente por fuera de los procedimientos previstos. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue convocada por el presidente César Gaviria en ejercicio de facultades del estado de sitio —el artículo 121 de la Constitución de 1886—, en una paradoja fundacional: la nueva Constitución nació del mismo instrumento de excepción que se proponía limitar. Fue convocada, además, siguiendo las oleadas de una opinión pública agobiada por la violencia y la corrupción, en un movimiento que había cristalizado en la iniciativa estudiantil de la séptima papeleta.

La composición de la Asamblea fue plural. Incluyó al Partido Liberal, fuerzas conservadoras, movimientos surgidos de guerrillas desmovilizadas —el M-19 sobre todo— y representantes indígenas. La Constitución de 1991 amplió la competencia política al eliminar restricciones heredadas del Frente Nacional, introdujo mecanismos de participación ciudadana directa —tutela, iniciativa popular, acciones populares—, restringió los poderes presidenciales en estados de excepción y creó la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía constitucional.

De todas esas innovaciones, la Corte Constitucional y la acción de tutela fueron las más importantes en materia de acceso a la justicia y protección de derechos fundamentales. La Corte adoptó decisiones de alto impacto sobre la vida política, económica y social durante los años noventa y las siguientes décadas, y se consolidó como una de las instituciones de mayor confianza ciudadana. Al revisar la ley estatutaria de partidos políticos —cincuenta y cuatro artículos que regularon propaganda, sondeos de opinión, acceso a medios y derechos especiales de la oposición—, declaró inconstitucionales varios artículos restrictivos y garantizó el acceso a la televisión para partidos minoritarios, abriendo estructuralmente el campo de la comunicación política.

El efecto sobre la opinión pública fue ambivalente. Por un lado, el ciudadano común accedió, mediante la tutela, a un mecanismo directo para hacer valer sus derechos; por otro, la descentralización política y administrativa profundizada por la nueva Constitución fue aprovechada por organizaciones criminales —narcotraficantes en particular— para capturar instituciones locales y competir electoralmente. El poder de los grandes electores departamentales y nacionales se desplazó hacia operadores locales con mayor liquidez, y los proyectos criminales en expansión encontraron en esa fragmentación un terreno propicio. La misma reforma que había democratizado el espacio público lo hizo también más vulnerable.

Encuestas, "Estado de opinión" y voto de opinión

En el nuevo siglo, la opinión pública colombiana entró en una fase de tecnificación acelerada. Las encuestas de aprobación presidencial se volvieron el termómetro cotidiano de la política. Durante el primer mandato de Álvaro Uribe (2002-2006), la aprobación se mantuvo por encima del setenta por ciento; a mediados del segundo (2006-2010) se ubicó entre los ochenta medios y los noventa bajos, lo que llevó a analistas a afirmar que Uribe tenía el mayor nivel de apoyo de cualquier presidente en las Américas. Esas cifras coexistieron con múltiples factores que en otros países latinoamericanos habrían sido considerados un clima inhóspito, generando una paradoja entre los indicadores de opinión y el contexto político.

La medición tenía, sin embargo, sus propios sesgos estructurales. Las encuestas telefónicas por líneas fijas excluían a quienes no tenían teléfono y sobrerrepresentaban los estratos altos, cinco y seis, distorsionando el peso real de los sectores populares en la muestra. El caso de la consulta interna del Polo Democrático entre María Emma Mejía y Samuel Moreno se citó como ejemplo de error monumental atribuible, al menos parcialmente, a ese sesgo de cobertura. La opinión pública tecnificada reproducía, con nuevas herramientas, la vieja asimetría del siglo XVIII: quienes tenían acceso a los medios de mediación eran los que "contaban".

Sobre ese sustrato apareció, en el discurso del Centro Democrático, el concepto de "Estado de opinión". Voces críticas —la de Humberto de la Calle entre ellas— señalaron que su función real era pasar por encima de la institucionalidad representativa clásica, lo que se manifestaba en ataques a las cortes cuando estas tomaban decisiones contrarias a los intereses del gobierno. El "Estado de opinión" no reflejaría la voluntad del pueblo sino la del gobernante poderoso: el líder populista no escucha al pueblo, construye lo que el pueblo "debe querer" en función de su propio proyecto. Es una lógica de retroversión —el gobernante fabrica los anhelos que luego dice recoger—, y sus mecanismos privilegian las formas directas de consulta por encima del voto representativo.

El plebiscito por la paz del 2 de octubre de 2016 sobre los Acuerdos de La Habana ofreció el caso paradigmático. Analistas señalaron que allí el voto de opinión pesaría más que el voto clientelista, dado que no había favores ni lealtades partidistas que intercambiar. El resultado —victoria estrecha del No— desmintió las encuestas y reveló hasta qué punto la campaña había operado por vías nuevas: el coordinador de la campaña por el No reconoció el uso de medias verdades y noticias falsas para confundir a la opinión pública. La distinción entre voto de opinión racional y voto clientelista, presentada como fortaleza del ejercicio democrático, no había impedido su manipulación por medios distintos a los tradicionales.

Los medios frente al conflicto

En paralelo, el papel de los grandes medios en la cobertura del conflicto armado se volvió objeto de escrutinio. La opinión pública, en democracia, actúa como escrutinio cotidiano que condiciona el avance, desgaste o cambio de las políticas gubernamentales, y en un país con conflicto interno esa función se vuelve central: el Estado depende de un apoyo externo circunstancial y está expuesto a críticas nacionales e internacionales cuando los resultados tardan, mientras que las FARC, al financiarse con negocios ilegales, parecían menos condicionadas por esa presión —una asimetría que, si el conflicto se prolongaba, podía favorecer a la insurgencia.

El periodista Javier Darío Restrepo señaló que la cobertura mediática del conflicto tiende a provocar pasividad y resignación en las audiencias, presentando la violencia de un modo que inhibe la movilización ciudadana. La selectividad de la representación quedó ilustrada por dos episodios contemporáneos: la marcha del 4 de febrero de 2008 contra las FARC recibió cobertura internacional masiva; una manifestación de unas setecientas personas desplazadas por fuerzas estatales y paramilitares, reunidas en el puente entre Flandes y Girardot, pasó prácticamente sin cobertura. Los medios no son un espejo neutral del país; escogen, sistemáticamente, qué públicos hacen visibles.

Balance de una categoría

La historia de la opinión pública en Colombia es, vista de lejos, la de un ensanchamiento gradual e incompleto del cuerpo de los que cuentan. Empezó con unas decenas de criollos ilustrados leyéndose el Papel Periódico; se ensanchó al conjunto de los ciudadanos varones alfabetizados en el siglo XIX; incorporó al pueblo urbano en 1948 con el gaitanismo, aunque al costo de un asesinato y una violencia de dos décadas; se abrió constitucionalmente en 1991, aunque los mismos mecanismos que la abrieron sirvieron a proyectos criminales para colonizar el sistema; y en el siglo XXI se mide por sondeo, se disputa en redes y se manipula con noticias falsas.

En cada tramo, el concepto sirvió a las élites dominantes para legitimarse: Bolívar lo invocaba para gobernar, la Regeneración lo restringía en nombre del orden, los partidos tradicionales lo monopolizaron por más de un siglo, el "Estado de opinión" contemporáneo lo esgrime contra las instituciones representativas. Y sin embargo, cada tanto, algo se rompió: Nariño imprimió los Derechos del Hombre y la biblioteca clandestina fue inventariada; el pueblo bogotano incendió el centro el 9 de abril; los estudiantes lograron una constituyente que nadie preveía; los ciudadanos rechazaron un acuerdo de paz que las encuestas daban por aprobado. La opinión pública nunca fue lo que las élites decían que era, ni lo que los sondeos medían, ni lo que los medios amplificaban: fue también, siempre, lo que se filtraba entre los sesgos del dispositivo. Su historia futura dependerá de si Colombia consigue por fin construir un espacio en el que los que hoy siguen fuera —los desplazados del puente entre Flandes y Girardot, los que no tienen teléfono, los que nunca escribieron en un periódico— dejen de ser objetos de encuesta y se conviertan en ciudadanos con voz.