Estado de excepción

El estado de excepción en Colombia

En Colombia, el estado de excepción no fue una herramienta reservada para catástrofes sino la forma habitual de gobernar. Concebido en la Constitución de 1886 como recurso extraordinario ante la guerra exterior o la conmoción interna, terminó convertido —a través del artículo 121 y sus reformas— en una llave que los presidentes accionaban ante casi cualquier turbulencia: una huelga estudiantil, una asonada campesina, un atentado urbano, un magnicidio. Entre 1958 y 1990, el país estuvo bajo alguna forma de estado de sitio más del 80% del tiempo. Su historia es la de una anomalía normalizada: la de una democracia que aprendió a funcionar en régimen de emergencia y que, incluso cuando en 1991 quiso corregirse, lo hizo mediante los mismos decretos excepcionales que buscaba superar.

Una arquitectura pensada para el ejecutivo

La Constitución de 1886, redactada bajo el impulso regenerador de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, fue la respuesta de los vencedores de la Guerra Civil de 1884-1885 a lo que consideraban el mal congénito del país: la inestabilidad federalista. Convocaron en Bogotá un Consejo de Delegatarios con tres representantes por cada Estado y forjaron un texto centralista que otorgó al presidente poderes legislativos provisionales y, en casos de guerra exterior o conmoción interna, los poderes derivados de las leyes y del derecho de gentes. Ese fue el estado de sitio: un dispositivo jurídico que permitía al ejecutivo suspender leyes, dictar decretos con fuerza legislativa y gobernar por fuera de los cauces ordinarios mientras durara la perturbación.

La cláusula tenía una lógica interna que Caro no ocultaba. Consciente de que la Constitución concentraba en el presidente una autoridad casi imposible de fiscalizar, sostuvo que ningún Congreso podría enjuiciarlo con eficacia y que cualquier conflicto entre ambos poderes terminaría con el cierre del legislativo. La responsabilidad presidencial quedaba formalmente reducida a tres supuestos —traición a la patria, violencia electoral, impedir la reunión del Congreso— cuya activación práctica era ilusoria. Por eso, con una franqueza que hoy sorprende, Caro consideró coherente declarar la "absoluta irresponsabilidad" del presidente. El estado de sitio no era una excepción dentro de un régimen equilibrado: era la coronación de un régimen ya inclinado.

En 1910, el acto legislativo número 3 introdujo ajustes que aspiraban a domesticar la figura sin desmontarla. El artículo 33 reformó el 121 sustituyendo la expresión "el presidente" por "el gobierno" como sujeto investido de poderes extraordinarios; precisó que el ejecutivo no podía derogar leyes por decreto, sino solo suspender las incompatibles con la emergencia; y estableció que los decretos dictados bajo estado de sitio perderían vigencia una vez restablecido el orden público. Fueron correcciones técnicas, no una reingeniería. La estructura profunda —un presidente que legisla por decreto cuando declara la emergencia y decide cuándo termina— se conservó intacta durante los ciento cinco años que rigió la Carta de 1886.

Del uso ocasional al hábito de gobierno

Durante las primeras décadas del siglo XX, la figura se activó con la irregularidad propia de una guerra o un motín. Fue tras 1949, en plena Violencia bipartidista, cuando comenzó a solaparse con el pulso ordinario del Estado: la función legislativa quedó usurpada por el ejecutivo, y las libertades públicas —prensa, reunión, tránsito— entraron en un régimen de restricción crónica. Alberto Lleras Camargo, al inaugurar el Frente Nacional en 1958, restituyó formalmente al Congreso su capacidad legislativa, pero el respiro fue breve: desde 1968, el propio Congreso empezó a entregarla voluntariamente al gobierno mediante facultades extraordinarias, quedando desprovisto especialmente de sus poderes presupuestales.

El Frente Nacional —el pacto que entre 1958 y 1974 repartió alternadamente la presidencia y la burocracia entre liberales y conservadores— hizo del estado de sitio una técnica de administración. Con la representación política reducida a dos partidos que respondían cada vez menos a las presiones sociales, la protesta popular no tuvo cauce institucional: se le respondía por decreto. El ejemplo canónico es el de mayo de 1965, cuando el gobierno declaró el estado de sitio para controlar una manifestación estudiantil en Medellín que protestaba contra la invasión estadounidense a Santo Domingo. La manifestación se disolvió pronto. El estado de sitio permaneció vigente tres años y medio.

Los datos condensan la deriva. En más del 80% del tiempo del período 1958-1990, alguna forma de estado de sitio estuvo activa en Colombia. Los gobiernos lo declaraban ante cualquier perturbación del orden interno, hostigaban a la oposición, cerraban periódicos, confinaban o desterraban a enemigos visibles. La ausencia de control político y jurídico sobre la declaratoria y su manejo desvirtuó el sentido mismo de las normas constitucionales: lo que había sido concebido como paréntesis se convirtió en régimen ordinario. La militarización del gobierno civil, el desplazamiento del Congreso, la judicialización castrense de conductas civiles: todos los rasgos de una emergencia crónica quedaron incorporados al hábito institucional.

El Estatuto de Seguridad y la doctrina de la sospecha

La expresión más conocida de esa deriva fue el Decreto Legislativo 1923 de septiembre de 1978, el Estatuto de Seguridad, expedido por el presidente Julio César Turbay Ayala al amparo del decreto de estado de sitio 2131 de 1976. Alfonso López Michelsen, su antecesor liberal, había rechazado un proyecto similar cuando los militares se lo propusieron. Turbay, en cambio, lo impuso al asumir el gobierno, en estrecha alianza con su ministro de Defensa, el general Luis Carlos Camacho Leyva, con quien actuaba "como uno solo".

El Estatuto fue la traducción colombiana de la Doctrina de Seguridad Nacional: buscaba modelar la sociedad según sus principios y legitimar operaciones militares contra la población. Amplió la competencia de la jurisdicción penal militar para juzgar civiles, extendió las facultades para detener sin orden judicial, estableció mecanismos de censura e intervención sobre emisoras y medios de comunicación, y en la práctica institucionalizó la tortura como método. Miles de personas fueron detenidas por razones políticas: 16.000 durante toda su vigencia, más de 5.000 torturadas solo en Bogotá, con reconocimiento parcial del Ministerio de Defensa. Bajo su influjo se produjeron las primeras masacres regionales documentadas contra población campesina, entre ellas las de La Reforma, La Vereda y Puerto Chorizo, en Vistahermosa, con 32 personas asesinadas.

Las secuelas del Estatuto reformatearon el mapa político. Las denuncias de desapariciones y abusos erosionaron la credibilidad del Partido Liberal, que llegó dividido en dos facciones a las elecciones de 1982. Y, más allá de la coyuntura electoral, dejó instalada una intuición peligrosa: que era posible gobernar el conflicto social —guerrillas, sindicatos, movimiento estudiantil— desde un régimen de excepción permanente y con la justicia castrense como pieza central. Cuando pocos años después estalló el desafío del narcotráfico, ese aparato estaba listo para ser reactivado.

El detonante de 1984: Lara Bonilla y el decreto 1038

El 30 de abril de 1984, dos jóvenes en motocicleta interceptaron el vehículo del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en el norte de Bogotá. Uno de ellos disparó una pistola automática. Lara —quien había liderado la ofensiva pública contra el poder emergente de los capos del Cartel de Medellín, entre ellos Pablo Escobar y Carlos Lehder— murió en el atentado. Era el primer ministro en ejercicio asesinado en la historia de Colombia. El crimen llevaba la firma inequívoca del cartel y fue atribuido a sicarios de Escobar.

La respuesta del presidente Belisario Betancur fue inmediata. El Decreto 1038 de 1984 declaró el estado de sitio en todo el territorio nacional, y el mandatario anunció que aprovecharía plenamente el tratado de extradición con Estados Unidos, vigente desde marzo de 1982 y que hasta entonces —pese a solicitudes estadounidenses formuladas desde abril de 1983— su gobierno se había mostrado reticente a aplicar. El anuncio produjo un temor genuino entre los capos del Cartel de Medellín: la extradición era, para ellos, el único castigo con capacidad real de disuasión, y desde ese momento organizarían buena parte de su guerra terrorista alrededor de impedirla.

Lo definitorio de la etapa que ahora comenzaba es que el estado de sitio decretado en abril de 1984 no se levantó. Permaneció vigente, sin ruptura verificable, hasta el 4 de julio de 1991, día en que entró en vigor la nueva Constitución. Siete años consecutivos bajo emergencia. En ese lapso gobernaron el propio Betancur, Virgilio Barco (1986-1990) y César Gaviria (posesionado en agosto de 1990), y el país vivió el asesinato de cuatro candidatos presidenciales, la toma del Palacio de Justicia por el M-19 en noviembre de 1985, el exterminio sistemático de la Unión Patriótica, el auge del paramilitarismo en Urabá y el Magdalena Medio, el atentado contra el vuelo de Avianca, la voladura del edificio del DAS y una escalada de narcoterrorismo urbano sin precedentes en América Latina. Cada una de esas convulsiones justificó, ante la opinión pública y ante la Corte Suprema de Justicia, la prolongación de la excepción.

Justicia excepcional: del tribunal militar al orden público

El corazón del estado de sitio de 1984-1991 no fue solo la posibilidad presidencial de legislar por decreto, sino la reconfiguración de la administración de justicia. Los delitos asociados al narcotráfico, al terrorismo y a la subversión fueron sustraídos progresivamente de la jurisdicción ordinaria y atribuidos a la Jurisdicción Penal Militar, estructuralmente ubicada dentro del poder ejecutivo. Civiles empezaron a ser juzgados en Consejos Verbales de Guerra, un mecanismo pensado en origen para el foro castrense interno.

La deriva era antigua —desde 1949, los delitos cometidos por miembros del ejército y juzgados por la justicia militar quedaban casi siempre impunes, alimentando en la población campesina la convicción de que ejército y policía obraban con arbitrariedad y brutalidad garantizadas—, pero se intensificó bajo el Decreto 1038. Amnistía Internacional había recomendado en 1980 al Estado colombiano levantar el estado de sitio, derogar el Estatuto de Seguridad y devolver a la justicia ordinaria los procesos contra civiles. La recomendación fue desatendida durante casi una década.

El primer punto de quiebre llegó en 1987, cuando la Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles las facultades exorbitantes de juzgamiento contra civiles que ejercían las Fuerzas Armadas, convertidas en un cuerpo judicial paralelo a la justicia ordinaria. Fue la primera de dos decisiones hito que empezaron a restringir la justicia penal militar. El gobierno de Virgilio Barco reaccionó rápido: en 1988 creó la Jurisdicción de Orden Público mediante los Decretos 474 (el llamado Estatuto Antiterrorista) y 2490, con competencia sobre delitos de terrorismo, sedición, rebelión y conexos, absorbiendo los procesos contra civiles que antes tramitaban los tribunales militares. La justicia dejó de ser castrense, pero siguió siendo de excepción: procedimiento penal especial con reducción sustancial de términos, requisitos menos rigurosos para llamar a juicio y un régimen de libertad drástico para el procesado. La caracterizarían como eficientista y antigarantista. Barco utilizó también el estado de sitio como instrumento ágil para expedir decretos contra el narcotráfico y el paramilitarismo, en un dispositivo que ganó eficacia operativa a costa de garantías procesales.

Durante estos años, el estado de sitio se convirtió en un artefacto híbrido: se usó simultáneamente como mecanismo de control social urbano frente al descontento económico y político, y como aparato de guerra contra la subversión y el narcotráfico. La militarización del sistema penal —con abusos masivos contra los derechos humanos atribuidos a miembros de las fuerzas armadas y de seguridad— fue el resultado combinado de esas dos misiones que la figura terminó cumpliendo al mismo tiempo.

La paradoja del narcotráfico: pretexto y amenaza

Sería injusto —y falso— presentar el estado de sitio de 1984-1991 como pura ficción legitimadora. La amenaza del narcotráfico fue real y descomunal. La confluencia del narcoterrorismo del Cartel de Medellín, del auge paramilitar y de la ofensiva guerrillera generó una crisis institucional sin parangón: la extradición se convirtió en el eje de una guerra que asesinó magistrados, ministros, candidatos, periodistas y policías por centenares. Los sicarios de Escobar y de Lehder actuaban con una capacidad de fuego y una impunidad territorial que desbordaban cualquier sistema policial-judicial de configuración ordinaria.

La reacción de la Fuerza Pública produjo, sin embargo, una torsión menos visible pero igual de decisiva. Junto a los sectores del Estado que combatían frontalmente a los narcotraficantes, otros se aliaron con ellos bajo la justificación de la lucha contrainsurgente. La amenaza de extradición llevó a los capos a pagar protección a comandantes del Ejército y la Policía, tejiendo un sistema de complicidades en el que narcos, paramilitares y sectores de la Fuerza Pública compartían objetivos e infraestructura. Los grupos paramilitares surgieron, en parte, como mecanismo de defensa de narcotraficantes contra la guerrilla, y sectores de la Fuerza Pública encontraron en los carteles el financiamiento y la logística que el Estado no proveía. Policías y soldados llegaron a operar como recurso de violencia al servicio de intereses privados.

El estado de sitio proporcionó el marco jurídico dentro del cual esa doble dinámica se procesó. Sirvió para expedir decretos que restringieron derechos, ampliaron detenciones y permitieron operaciones militares de gran escala, pero también dejó zonas grises donde la frontera entre lo legal y lo ilegal se desvaneció. Ese fue, quizás, el efecto de largo plazo más grave: la excepción prolongada no solo restringió libertades, sino que erosionó la distinción básica entre acción estatal y acción criminal, precisamente en el terreno donde el Estado enfrentaba a criminales.

1991: una constitución convocada bajo estado de sitio

Cuando Barco convocó, y Gaviria consolidó, la Asamblea Nacional Constituyente, lo hicieron mediante decretos de estado de sitio. Ambos fueron avalados por la Corte Suprema de Justicia. La paradoja fue nítida: el mecanismo que se pretendía reformar era el instrumento con que se convocaba la reforma. Y, sin embargo, la Constitución de 1991 sí introdujo una arquitectura de contención genuina.

En lugar del estado de sitio único de 1886, la nueva Carta creó tres figuras diferenciadas —guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica—, cada una con presupuestos, plazos y controles propios. Estableció fuertes restricciones al uso de decretos legislativos y creó la Corte Constitucional, cuyo control sobre la declaratoria y sobre los decretos de excepción sería, desde el principio, mucho más exigente que el meramente formal que había ejercido la Corte Suprema. Bajo el régimen anterior, esa Corte se limitaba a verificar la existencia de la facultad presidencial; en el nuevo, se examinaría la razonabilidad y proporcionalidad de la medida y la conexidad de cada decreto con los hechos que justificaron la declaratoria.

La Ley 137 de 1994 codificó, de conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, un catálogo de derechos intangibles durante los estados de excepción: derecho a la vida e integridad personal, prohibición de desaparición forzada y tortura, reconocimiento de la personalidad jurídica, prohibición de esclavitud y trata, prohibición de destierro y confiscación, libertad de conciencia y religión. Ninguno podía suspenderse ni siquiera en emergencia. Era, sobre el papel, la reversión completa de un siglo de práctica.

La mutación del excepcionalismo: los decretos Gaviria

Pero la Constitución no bastó. Antes incluso de que empezara a operar plenamente, el gobierno de Gaviria hizo pasar buena parte de la legislación de emergencia al derecho ordinario mediante decretos expedidos por la Comisión Legislativa Especial —el llamado congresito—, cuerpo transitorio previsto para el tránsito institucional.

El Decreto 2266 de 1991 adoptó como legislación permanente los delitos contenidos en el Estatuto Antiterrorista. El Decreto 2271 reprodujo gran parte de las disposiciones del Estatuto para la Defensa de la Justicia. Y el Decreto 2700 —el nuevo Código de Procedimiento Penal— incorporó los componentes procedimentales de la justicia de excepción dentro del proceso ordinario. Los juzgados regionales heredaron los delitos de la jurisdicción de orden público: estupefacientes, delitos políticos, legislación antiterrorista. La justicia sin rostro, con jueces anónimos y términos acortados, quedó institucionalizada.

Fue la operación más silenciosa y más consecuente de todo el ciclo. Lo que durante siete años había requerido, para su vigencia, la ficción periódica de una emergencia, quedó incorporado sin condición a la legislación permanente. La excepción no terminó: se disolvió en la norma. Y siguió actuando desde allí, con menor visibilidad y sin necesidad de justificación coyuntural.

El régimen de conmoción interior tampoco tardó en activarse. En enero de 1993, Gaviria expidió el Decreto 264 bajo esa figura, otorgando beneficios a quienes colaboraran con la justicia para desarticular organizaciones criminales, justificado en el agravamiento del orden público por atentados terroristas. Antes, en 1992, los decretos 1155 y 1793 —también bajo estado de sitio— habían dado cobertura jurídica a operaciones militares como la Toma de Casa Verde, la sede histórica del secretariado de las FARC. El excepcionalismo, aunque acotado por la nueva Constitución, seguía cumpliendo funciones estructurales de blindaje operativo.

Un pulso permanente: Corte Constitucional y ejecutivo

El período 1993-2001, que abarcó los gobiernos de Gaviria, Ernesto Samper y Andrés Pastrana, fue el más tenso en la relación entre la Corte Constitucional y el ejecutivo, con los estados de excepción como uno de sus ejes centrales. El tribunal, dirigido en distintos momentos por magistrados que desarrollaron doctrina específica sobre el tema, empezó a devolver decretos de conmoción por falta de conexidad, por desproporción o por vulnerar derechos intangibles. Fue una función que ninguna alta corte colombiana había ejercido con esa intensidad.

Los efectos fueron mixtos. Por un lado, se logró impedir que la conmoción interior se convirtiera en el nuevo artículo 121: los presidentes debían justificar más y podían legislar menos, y las declaratorias arbitrarias empezaron a ser bloqueadas judicialmente. Por otro, la parte del excepcionalismo que ya había pasado a derecho permanente en 1991 quedó a salvo de ese control, porque no requería declaratoria alguna para funcionar. El techo bajó, pero el suelo se elevó.

Con el tiempo, la conmoción interior fue perdiendo la centralidad que el estado de sitio había tenido. Las emergencias sociales y económicas empezaron a ganar protagonismo, y la figura de excepción se especializó, se fragmentó, se volvió menos apta como forma general de gobierno. Pablo Escobar, recluido en La Catedral, en Envigado, bajo custodia del Ejército —una custodia que sería recordada como una de las farsas más caras de la historia colombiana—, había visto anunciar la disolución de Los Extraditables el mismo 4 de julio de 1991 en que entró en vigor la nueva Constitución. Su fuga, su muerte en 1993 y la fragmentación posterior del narcotráfico modificaron el paisaje que había legitimado la excepción permanente.

La red institucional y personal

La historia del estado de excepción colombiano se cruza con nombres que no son intercambiables. Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro dieron la forma jurídica original, con una franqueza autoritaria que sus sucesores no volvieron a exhibir. Carlos Restrepo Piedrahíta y otros constitucionalistas documentaron la deriva y contribuyeron a los debates que precedieron a la reforma de 1991. Alberto Lleras Camargo intentó devolver el legislativo al Congreso, sin resultados duraderos. López Michelsen resistió el Estatuto de Seguridad. Turbay Ayala lo impuso, con Camacho Leyva como pieza inseparable. Belisario Betancur firmó el Decreto 1038 tras el asesinato de Lara Bonilla —el mismo Betancur que hasta abril de 1984 se había mostrado renuente a aplicar el tratado de extradición con Washington—. Virgilio Barco creó la Jurisdicción de Orden Público. César Gaviria consumó la mutación al convertir la excepción en norma permanente. Jaime Castro, jurista y político, participó en distintos momentos del debate constitucional y administrativo sobre la figura.

Los lugares también pesan. Bogotá, donde se declara y se juzga; Medellín, donde el estado de sitio se decretó por una manifestación estudiantil en 1965 y donde nació el cartel cuya guerra reactivó la excepción veinte años después; el Palacio de Justicia, escenario en 1985 del episodio que probó los límites del régimen de emergencia; Urabá y el Magdalena Medio, laboratorios de la simbiosis paramilitar-narcotráfico bajo la cobertura de decretos de sitio; la frontera con Panamá, corredor de exportación y refugio; Cali, sede del cartel que aprovechó la guerra contra Medellín para consolidar su propio poder.

Herencia y disputa

El balance del estado de excepción colombiano es, forzosamente, ambiguo. La figura del artículo 121 permitió a los gobiernos enfrentar guerras internas, olas terroristas y amenazas criminales de escala inédita en el continente, y algunas de esas respuestas fueron eficaces en el corto plazo. Pero su uso rutinario —más del 80% del tiempo entre 1958 y 1990— desnaturalizó el régimen constitucional, atrofió al Congreso, militarizó la justicia, institucionalizó la tortura bajo el Estatuto de Seguridad y erosionó la frontera entre la acción estatal legítima y la criminalidad protegida por el Estado.

La Constitución de 1991 fue una corrección seria y, en varios frentes, exitosa. Restringió la declaratoria, creó controles judiciales exigentes, blindó un núcleo de derechos intangibles y desincentivó el uso frívolo de la emergencia. Pero también, en el mismo movimiento, normalizó buena parte del contenido de la excepción al pasarla al derecho ordinario mediante los decretos Gaviria de 1991 y el nuevo Código de Procedimiento Penal. Lo que se ganó en control formal se perdió, en parte, por incorporación material.

El estado de excepción colombiano es, en última instancia, el testigo más elocuente de una tensión fundacional: un país que se pensó a sí mismo como república presidencialista fuerte —para conjurar el fantasma del federalismo desordenado— y que terminó pagando el precio de esa fortaleza en forma de emergencia perpetua. Su historia no permite conclusiones triunfales ni condenas rotundas. Permite entender por qué en Colombia la palabra "excepción" perdió, durante décadas, el significado que tiene en cualquier diccionario jurídico. Y por qué, incluso después de 1991, sigue siendo prudente mirar con cuidado los momentos en que un gobierno anuncia que la situación exige medidas fuera de lo común. En ese país, lo fuera de lo común ha sido demasiadas veces la regla.