El multiculturalismo de la Constitución de 1991

El multiculturalismo de la Constitución de 1991

En julio de 1991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó una Carta que declaraba a Colombia nación pluriétnica y multicultural, reconocía la jurisdicción especial indígena, incorporaba la circunscripción étnica al Congreso y, en el último tramo de la negociación, incluía un Artículo Transitorio —el 55— que ordenaba al legislador titular colectivamente las tierras ribereñas del Pacífico ocupadas por comunidades negras. Dos años después, la Ley 70 desarrolló ese mandato con un régimen de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable. Ese paquete —Constitución, AT55, Ley 70, jurisdicción indígena, Convenio 169 de la OIT ratificado por la Ley 21— constituye el giro multicultural colombiano: el momento en que un Estado que había gobernado durante un siglo bajo la ficción del mestizaje homogéneo reconoció, en su norma fundamental, que la nación estaba hecha de pueblos distintos con derechos territoriales, jurisdiccionales y culturales propios.

¿Fue ese giro una conquista arrancada por décadas de movilización étnica organizada o una concesión simbólica funcional a la apertura neoliberal que se promulgaba en los mismos meses? Y la titulación colectiva, ¿no operó acaso como mapa para la contraofensiva paramilitar y extractiva que se desplegó sobre esos territorios a partir de 1996?

Qué se juega en la pregunta

Entre 1996 y 2005, las cuencas del Curvaradó, Jiguamiandó, Cacarica y Truandó —territorios titulados o en trámite de titulación bajo la Ley 70— fueron escenario de desplazamientos masivos, ejecuciones selectivas de líderes, siembra forzada de palma aceitera y expansión de la minería a gran escala. El comandante paramilitar Rodrigo Zapata Sierra, alias Ricardo, declaró ante la Fiscalía que desde 1997 estuvo comprando tierras en Curvaradó y Jiguamiandó a sabiendas de que estaban sometidas al trámite de adjudicación colectiva. En febrero de ese mismo año, operaciones coordinadas entre las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá y unidades del Ejército provocaron desplazamientos masivos en Riosucio, Carmen del Darién y Vigía del Fuerte. Cuando el INCORA formalizó los títulos de Curvaradó y Jiguamiandó en el año 2000 —cerca de 46.000 y 55.000 hectáreas respectivamente—, buena parte de la población ya estaba desplazada.

Responder si el multiculturalismo fue conquista o concesión determina cómo se lee la relación entre reconocimiento jurídico y despojo material en la Colombia contemporánea. Si fue conquista pura, el problema es la implementación deficiente de una arquitectura sana. Si fue concesión, el reconocimiento operó como mecanismo de legitimación de un orden que requería precisamente esa claridad jurídica sobre los territorios para penetrarlos con capital y armas. La respuesta define qué se hace con el marco vigente, qué se le exige al Estado, y si la salida está en profundizar el multiculturalismo o en desbordarlo hacia otra economía política del territorio.

Los términos del debate

La lectura como conquista descansa en un hecho difícil de refutar: el paquete multicultural fue precedido y hecho posible por décadas de movilización étnica organizada. El Consejo Regional Indígena del Cauca se fundó en febrero de 1971 en una asamblea celebrada en el resguardo de Toribío, con representantes de Tacueyó, San Francisco, Jambaló, Guambía, Totoró y Pitayó, en articulación con dirigentes campesinos del FRESAGRO. Durante los años setenta emergió el movimiento indígena nacional; en los ochenta surgieron en el Chocó las primeras organizaciones campesinas negras que viraron del reclamo agrario hacia la reivindicación étnica —notablemente la Asociación Campesina Integral del Atrato, en el medio Atrato, en respuesta a las concesiones madereras—. En las ciudades, el Círculo de Estudios Afrocolombianos Soweto y el colectivo Cimarrón, presentes en Pereira y Buenaventura, articularon un discurso de reafirmación étnica; en Buenaventura, la confluencia del CEPAC con núcleos de militancia de izquierda daría origen a lo que después se llamaría Proceso de Comunidades Negras. El AT55 y la Ley 70 no cayeron del cielo constituyente: fueron el resultado de una elaboración cultural y política que el Estado capitalizó tardíamente, no un regalo del reformismo liberal.

La lectura como concesión, en cambio, subraya la sincronía con la apertura económica. El gobierno de César Gaviria adoptó el neoliberalismo a comienzos de los noventa, privatizó empresas estatales, redujo aranceles e impulsó la competitividad. La Constitución consagró la autonomía del banco central, habilitó la participación privada en servicios públicos y sociales, y estableció la posibilidad de enajenar empresas monopolísticas del Estado. En 2005, treinta y dos de las cien empresas más grandes de Colombia estaban en manos extranjeras, frente a cincuenta y cuatro en manos privadas nacionales y apenas catorce estatales; siete años antes había veinte estatales. La reforma constitucional operó, además, como instrumento de cooptación política: Gaviria nombró en su gabinete a representantes del M-19, del Partido Conservador y de la facción liberal opositora a su agenda económica, para reducir resistencias. La convocatoria misma de la Asamblea se hizo por decretos de Estado de Sitio —uno bajo Barco, otro bajo Gaviria— avalados por la Corte Suprema, en un procedimiento jurídicamente controvertido. Y las relaciones civiles-militares no se tocaron: solo se modificó uno de los artículos pertinentes de la Constitución de 1886. Desde esta lectura, el multiculturalismo fue moneda simbólica: se pagó en derechos étnicos lo que se cobraba en apertura de mercados y en intangibilidad del poder armado.

Hay una tercera posición, menos escuchada pero relevante: la que ve en el multiculturalismo una captura clientelar. Al introducir titularidades colectivas —consejos comunitarios— en territorios donde el Estado no tenía presencia administrativa efectiva, la Ley 70 habría creado nuevas estructuras de intermediación política susceptibles de ser cooptadas por facciones locales, actores armados y operadores del gasto público, transformando las reivindicaciones étnicas en redes de gestión de recursos. Y una cuarta lectura señala que la propia categoría legal —"comunidades negras que habitan los ríos de la Cuenca del Pacífico"— reprodujo, al fijar la etnicidad al territorio, el mismo dispositivo racial decimonónico que decía superar, produciendo visibilidad jurídica y a la vez invisibilidad demográfica: durante el censo de 2005, organizaciones no gubernamentales tuvieron que impulsar activamente la autoidentificación afrocolombiana para que las cifras siquiera se aproximaran a la realidad.

El pulso constituyente

El contenido efectivo del paquete multicultural revela algo que ninguna de las dos lecturas puras alcanza a explicar: el reconocimiento fue jurídicamente sustantivo, pero se detuvo justo antes de tocar la estructura del poder.

Los delegados indígenas —Lorenzo Muelas por los guambianos, Francisco Rojas Birry por las organizaciones amazónicas y del Chocó, Alfonso Peña Chepe por el Movimiento Armado Quintín Lame desmovilizado— llegaron a la Asamblea con demandas amplias: declarar plurinacional al Estado, atribuir la propiedad del subsuelo a las comunidades indígenas, ampliar la circunscripción especial a cuatro senadores y ocho representantes. Ninguna prosperó. Lo aprobado fue considerable —jurisdicción especial con autoridades y procedimientos propios, resguardos como propiedad colectiva bajo el artículo 63, ratificación del Convenio 169—, pero se detuvo en la frontera del subsuelo, es decir, del recurso extractivo. La jurisdicción indígena quedó, además, sujeta a una futura ley de coordinación con el sistema judicial nacional que la Corte Constitucional tuvo que suplir por vía jurisprudencial.

En el caso afrocolombiano, la evidencia de que hubo pulso —y no dádiva— es aún más clara. Los afrocolombianos no fueron considerados sujetos automáticos del modelo multicultural: constituyentes y funcionarios de tendencias diversas —conservadores, liberales, izquierdistas— se opusieron al reconocimiento de derechos especiales argumentando que generarían conflicto interétnico en un país ya en guerra, y muchos preferían políticas de integración racial sobre políticas de diferencia. El AT55 se coló al final del proceso, restringido en su alcance a los ribereños del Pacífico, dejando fuera a la población afro urbana y a la diseminada en el resto del país. La Ley 70 tuvo que ser arrancada al Congreso en un plazo de dos años, y su reglamentación quedó incompleta: más de veinte años después de expedida, el Estado no había reglamentado la totalidad de la ley, especialmente en materia de derechos culturales, educativos y de participación política más allá de la titulación de tierras.

Esa asimetría —reconocimiento territorial-simbólico robusto, articulación redistributiva y jurisdiccional débil— dibuja ya la mitad de la respuesta.

El despojo simultáneo

Los mismos años en que se titulaban colectivamente los ríos del Pacífico fueron los años del asalto paramilitar-extractivo sobre esos ríos. Y la coincidencia no fue casual.

En el Bajo Atrato, los desplazamientos masivos comenzaron en 1996 y 1997, justo cuando avanzaban los primeros trámites de adjudicación colectiva. En algunos casos, el INCORA debió hacer adjudicaciones globales porque no podía hacer presencia en las zonas. La lideresa Ricardina Perea fue asesinada en 1996 en el río Truandó —el homicidio se atribuye a las FARC—, y desde ese año comenzaron restricciones a la circulación de alimentos en la cuenca del Cacarica. En febrero de 1997, las ACCU y unidades del Ejército coordinaron operaciones que provocaron el desplazamiento masivo de comunidades afrodescendientes en Riosucio, Carmen del Darién y Vigía del Fuerte. Los cultivos de palma aceitera se expandieron en el Bajo y Medio Atrato de la mano de esa violencia paramilitar, invadiendo territorios colectivos. La Defensoría del Pueblo, en la Resolución Defensorial de junio de 2005, documentó la violación de derechos humanos por siembra de palma africana en Jiguamiandó y Curvaradó.

En el Pacífico sur, el patrón es el mismo con otros actores. El Bloque Calima de las AUC, con presencia en Tuluá bajo el mando de Antonio Londoño, alias Rafa Putumayo, perpetró la masacre del río Naya entre el 10 y el 13 de abril de 2001 contra población indígena y afrocolombiana, en el marco del control de un corredor hacia el Pacífico y zonas con cultivos de coca. En el norte del Cauca, según el testimonio de una lideresa afrodescendiente ante la Comisión de la Verdad, las zonas de fuerte presencia paramilitar a comienzos de los 2000 coinciden espacialmente con las áreas donde después se desarrolló minería ilegal con retroexcavadora protegida por grupos armados. Los pueblos Embera y Wounaan del Bajo Atrato sufrieron un desplazamiento forzado silencioso: familias que abandonaron sus tierras o las vendieron a bajo precio, parentelas desarticuladas, adultos mayores muertos en tierras panameñas.

El despojo no fue una externalidad. El testimonio de Ricardo es explícito: los paramilitares sabían, desde 1997, que las cuencas del Curvaradó y Jiguamiandó estaban sometidas a trámite de adjudicación colectiva, y actuaron precisamente sobre esa información. El modelo ensayado en Urabá, el sur de Córdoba y el Magdalena Medio en la primera mitad de los noventa se expandió hacia el resto del Caribe —Montes de María, corredor minero del Cesar— y hacia el Pacífico en la segunda mitad de la década. Hay, además, una correspondencia geográfica observable entre la expansión de los cultivos de palma en los años siguientes y los desplazamientos forzados en regiones como Urabá, el Magdalena Medio y el Meta.

La titulación colectiva terminó facilitando el extractivismo. Las comunidades invirtieron tiempo, recursos y trabajo propio en la formalización territorial; ese trabajo produjo mapas, censos, deslindes y actas que después sirvieron a los actores que penetraron esos mismos territorios. La consulta previa, consagrada como derecho por la Ley 70 y por el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, se convirtió en la práctica en un trámite subcontratado: empresas privadas y agencias del Estado contrataban antropólogos para llenar formularios, hacer visitas rituales y persuadir a las comunidades de que no podían detener el progreso. El resultado fueron hidroeléctricas que no dan electricidad a las comunidades que inundan, minería a gran escala y concesiones madereras aprobadas con firma indígena o afro adjunta.

La implementación estatal del reconocimiento fue paralelamente deficiente. En 2012, más de la mitad de las tierras adjudicadas recientemente al pueblo nasa y a otras comunidades indígenas seguía a nombre del Fondo Nacional Agrario, sin estatus jurídico de resguardo, es decir, fuera de la protección constitucional. De las 15.663 hectáreas pactadas como reparación al pueblo nasa por la masacre del Nilo de 1991, se habían adquirido 13.906 hectáreas en dieciséis predios; ninguna había sido legalizada como resguardo. La protección más fuerte del multiculturalismo colombiano —la propiedad colectiva inalienable, imprescriptible e inembargable— quedaba congelada en el trámite.

Conquista y trampa

El multiculturalismo de 1991 fue una conquista real y a la vez una trampa estructural. Lo fue porque su arquitectura reconoció con solidez el plano simbólico-territorial mientras dejaba intactos los dispositivos que hacen efectiva la protección de un derecho: la fuerza estatal armada, la redistribución material del ingreso y la subordinación del capital extractivo al interés público. Esa asimetría fue la condición misma de posibilidad del pacto.

Sin la movilización étnica previa —CRIC desde 1971, ACIA en el medio Atrato, Cimarrón y Soweto en las ciudades, el núcleo bonaverense del futuro PCN, la desmovilización del Quintín Lame— el paquete no habría existido. La oposición transversal de constituyentes conservadores, liberales e izquierdistas al reconocimiento afrocolombiano prueba que el Estado no lo entregó espontáneamente: fue arrancado. Cualquier lectura que reduzca el 91 a maniobra de cooptación gaviriana ignora la agencia de organizaciones étnicas que llevaban veinte años elaborando lenguaje, territorio y demanda jurídica.

Ese reconocimiento fue insertado, sin embargo, en una arquitectura constitucional que simultáneamente consagraba la apertura económica, dejaba las relaciones civiles-militares prácticamente intactas y postergaba a leyes futuras la coordinación entre jurisdicciones. La Constitución blindó al Banco de la República, habilitó la privatización, permitió la enajenación de monopolios estatales y no modificó la estructura del poder militar. En ese marco, los derechos étnicos operaron con toda su fuerza en el papel y con toda su fragilidad en el terreno: propiedad inalienable sobre tierras que nadie podía defender armadamente contra las ACCU, jurisdicción propia sobre territorios que el Estado concesionaba a multinacionales, consulta previa reducida a formulario. Multiculturalismo y neoliberalismo no se opusieron: se complementaron funcionalmente. El capital necesitaba precisamente la claridad jurídica del territorio —quién es titular, con quién se negocia, qué firma vale— y el multiculturalismo se la proveyó.

El despojo no fue reacción imprevista de actores privados desviados. Fue un proceso deliberado que actuó con conocimiento anticipado del marco multicultural y con la aquiescencia, en algunos casos la coordinación operativa, de agentes estatales. El testimonio de Ricardo sobre el conocimiento previo de los trámites de adjudicación, las operaciones conjuntas ACCU-Ejército en el Bajo Atrato en 1997, la resolución defensorial de 2005 sobre la palma en Curvaradó y Jiguamiandó, la masacre del Naya, la coincidencia espacial entre paramilitarismo y minería ilegal en el norte del Cauca: la contraofensiva armada operó como dispositivo de neutralización del sujeto étnico que la Constitución acababa de reconocer. Para muchos líderes afrocolombianos, esa violencia tuvo la intención explícita de revertir los logros de 1991 y de la Ley 70.

La pregunta correcta no es "conquista o concesión" sino cómo el mismo dispositivo produjo ambas cosas a la vez y en función de qué asimetría. Produjo emancipación allí donde las organizaciones étnicas tenían capacidad de hacerlo valer con fuerza organizativa —la Corte Constitucional, la acción de tutela, las Comunidades de Paz, las Zonas Humanitarias, la Declaración de Bojayá de 1999— y produjo despojo allí donde esa fuerza organizativa no bastaba para contener al capital y a los ejércitos privados que se movieron precisamente sobre los mapas que la titulación colectiva había producido. Reconocimiento sin estatalidad ni redistribución no es conquista completa: es una plataforma sobre la que se libra, en condiciones desiguales, la disputa efectiva por el territorio.

Esto no invalida al 91. Lo relativiza. La Ley 89 de 1890, expedida bajo concepciones abiertamente racistas, sirvió durante un siglo como herramienta jurídica de resistencia indígena; del mismo modo, la Ley 70 y el paquete constitucional siguen siendo, hoy, el andamio sobre el que las comunidades litigan, se organizan y resisten. La Corte Constitucional se consolidó como una de las instituciones más fuertes del país, y su Auto 004 de 2009 —que ordenó Planes de Salvaguarda para treinta y cuatro pueblos indígenas en riesgo de exterminio físico y cultural— pertenece a la arquitectura del 91. Pero pensar el 91 como conquista sin más es olvidar que la conquista fue simultáneamente el mapa con que se ejecutó la contraofensiva. Y pensar el marco como plataforma frágil obliga a una decisión política que no admite prórroga: exigir del Estado la protección efectiva de lo ya reconocido, profundizar el marco hacia formas más sustantivas de autonomía territorial y jurisdiccional, o desbordarlo hacia una economía política del territorio que no dependa de la titulación bajo régimen de propiedad. La implementación desigual del capítulo étnico del Acuerdo de La Habana de 2016, veinticinco años después del 91, sugiere que el problema no se resuelve con más multiculturalismo del mismo tipo. En los ríos que la Constitución nombró se sigue litigando, con muertos y con resguardos, qué tipo distinto es ese.