Ley 89 de 1890

El 25 de noviembre de 1890, el presidente encargado Carlos Holguín y el ministro de gobierno encargado Antonio Roldán sancionaron una ley de cinco páginas cuyo título bastaba para explicarla: por la cual se determina la manera cómo deben ser gobernados los salvajes que se reduzcan a la vida civilizada. Era un instrumento de la Regeneración, pieza tardía del engranaje que Rafael Núñez había armado con la Constitución de 1886 y el Concordato de 1887: entregaba a la Iglesia Católica la tarea de civilizar y evangelizar a las poblaciones indígenas del país, y trazaba una escala racial —salvajes, semisalvajes, civilizados— para administrar la tutela. Fue una norma pensada para dominar. Terminó siendo, un siglo después, el andamio jurídico que salvó a los resguardos del despojo y que las organizaciones indígenas convirtieron en palanca de recuperación territorial. Esa paradoja —una ley tutelar convertida en escudo— es lo que se cuenta aquí.

El marco: Regeneración, Concordato y la 'ultraintolerancia'

La Ley 89 no se entiende sin la arquitectura política que la produjo. Desde 1880, Rafael Núñez impulsó el proyecto de la Regeneración, y en su segundo período presidencial, iniciado en 1884, promovió la elaboración de una nueva Constitución, promulgada en 1886. El texto estableció un régimen centralista, unificó el territorio bajo un ejecutivo fuerte y anudó de manera indisoluble al Estado con la Iglesia Católica Romana. Aunque contenía fórmulas que en teoría limitaban el poder estatal, la práctica del régimen fue autoritaria: estados de sitio, clausura de periódicos, destierros y restricciones severas a las libertades de expresión, imprenta, pensamiento y movimiento. Alguna lectura historiográfica ha llamado a este retorno a pautas señoriales y control eclesiástico una etapa de ultraintolerancia.

El complemento del edificio fue el Concordato firmado con la Santa Sede en 1887. El acuerdo consagró al catolicismo como religión oficial de Colombia, dispuso indemnizaciones anuales a la Iglesia por los bienes desamortizados a mediados del siglo XIX bajo los gobiernos liberales, y entregó a la jerarquía eclesiástica el control y la dirección de la educación pública, cuyo contenido debía ajustarse a los preceptos y dogmas de la fe. La Regeneración concebía los asuntos sociales bajo una óptica cristiana: la salud y la enseñanza debían ser dirigidas por la Iglesia mediante la caridad. La Constitución de 1886 se mantuvo vigente, con reformas, hasta 1991, y bajo su sombra los gobiernos conservadores ejercieron la hegemonía política del país hasta 1930.

La Ley 89 de 1890 fue expedida en ese ambiente y con esa lógica. Refrendada por el Senado y sancionada tres años después del Concordato, articulaba jurídicamente la política de reducción de los indígenas al orden cristiano y civil. No fue causada directamente por el Concordato, pero pertenecía a la misma familia normativa: una legislación que traducía en artículos la visión evangelizadora de la Regeneración.

Un siglo de zigzag: los resguardos antes de 1890

Para medir lo que la ley hizo, hay que mirar lo que venía antes. El resguardo era una institución colonial fundada sobre la propiedad colectiva: los indios tenían derecho de usufructo sobre las parcelas que cultivaban, pero no podían venderlas. La Corona española, a lo largo de los siglos XVI y XVIII, concentró varios resguardos en uno solo, a menudo desplazándolos a tierras de menor calidad y alejadas de los centros poblados. El despojo comenzó bajo el imperio.

La república temprana no lo detuvo, aunque osciló. En 1810 la Junta Suprema de Santafé abolió el tributo indígena, medida ratificada por la Constitución de Cúcuta de 1821. Bolívar lo restableció transitoriamente en 1828 y fue derogado de manera definitiva en 1832. En 1820, un decreto del propio Libertador había ordenado reconstituir los resguardos coloniales y garantizar el acceso equitativo de cada familia indígena a una parcela, prohibiendo la disposición libre de las tierras comunales. Pero desde los años treinta la legislación republicana se volvió inconexa y contradictoria: coexistieron normas que restringían la venta de tierras de resguardo con leyes que ordenaban dividirlas equitativamente con miras a su privatización posterior. La ley de 1843 mantuvo esa lógica de división. Hacia mediados del siglo, la corriente liberal se impuso: la ley de 1850 autorizó a los gobiernos provinciales a repartir y enajenar los resguardos, con la intención declarada de crear un mercado de trabajo libre y ampliar la capacidad de consumo, objetivos que chocaban con los intereses de esclavistas y comunidades religiosas.

El resultado, sobre el terreno, fue desigual. En las tierras planas y accesibles del interior, los resguardos se fragmentaron y muchos indígenas pasaron a la condición de peones o vendieron sus parcelas a bajo precio. En el suroccidente —Popayán, Pasto, alto Cauca—, las barreras cordilleranas, los cañones y los ríos brindaron una tregua geográfica, y la resistencia activa de comunidades como los paeces, aliadas del liberalismo regional, opuso protestas, dilaciones legales, negociación y resistencia pasiva a las órdenes de disolución. Fueron los únicos resguardos que sobrevivieron con relativa continuidad al doble embate colonial y republicano.

Cuando los conservadores llegaron al poder con la Regeneración, encontraron un mapa jurídico caótico y una política liberal que llevaba cuatro décadas empujando la extinción de los resguardos. La Ley 89 de 1890 revirtió esa orientación. No lo hizo por amor a los indígenas ni por convicción igualitaria: lo hizo porque el proyecto regenerador necesitaba unidades administrables donde ejercer la tutela eclesiástica, y los resguardos y los cabildos servían para eso.

Anatomía de la ley: tutela, clasificación, imprescriptibilidad

La Ley 89 organizaba su materia en torno a una idea central: los indígenas no eran ciudadanos plenos, sino sujetos de tutela que debían ser conducidos gradualmente hacia la civilización. Los clasificaba en tres categorías —salvajes, semisalvajes y civilizados— y prescribía regímenes distintos según el grado de asimilación supuesto. Para los salvajes, entregaba a las misiones católicas el gobierno directo, con autoridad sobre asuntos que en principio correspondían al Estado. Para los indígenas ya reducidos, reconocía las parcialidades y los resguardos como formas legítimas de propiedad y organización, y admitía a los cabildos como órganos de gobierno interno de las comunidades.

Ese reconocimiento, aparentemente subordinado al proyecto tutelar, contenía la disposición que, décadas después, transformaría la ley en instrumento de resistencia: la imprescriptibilidad de las tierras de resguardo. Al declararlas imprescriptibles, la ley las sustraía del mercado, impedía que fueran adquiridas por prescripción adquisitiva y anulaba, en teoría, cualquier negocio de compraventa que las tuviera por objeto. Los conservadores, al frenar la disolución que los liberales habían impulsado desde 1850, congelaron el estatus jurídico de los resguardos y les devolvieron un blindaje legal.

Las élites nacionales no estaban unidas al respecto. La Ley 89 fue producto de los conservadores en el poder, y su aprobación mostró que no existía consenso sobre el destino de la propiedad comunal indígena: donde los liberales veían un obstáculo al mercado, los conservadores veían una unidad manejable de evangelización. La ley es, entonces, a la vez un documento de la Regeneración —racista en su vocabulario, tutelar en su lógica, clerical en su ejecución— y un giro deliberado contra medio siglo de política liberal.

El brazo ejecutor: el Convenio de Misiones de 1902

La Ley 89 fue el marco general; su operacionalización llegó doce años después. En 1902, poco después de que cesaran los combates de la Guerra de los Mil Días, el presidente José Manuel Marroquín firmó con el Vaticano el Convenio de Misiones, un pacto que llevó al extremo la delegación de funciones estatales en la Iglesia. El convenio otorgó a las órdenes religiosas autoridad absoluta para gobernar, policiar y educar a los nativos en los territorios de misión —regiones enteras del Caquetá, el Putumayo, el Vaupés, la Guajira, la Sierra Nevada de Santa Marta y otros espacios de frontera—. Les cedió el control de las escuelas públicas ubicadas en esos territorios, incluida la educación de los ciudadanos colombianos no indígenas que allí vivieran. Les concedió cantidades ilimitadas de tierras baldías para promover la colonización y autorizó la formación de haciendas en dichos terrenos. Fijó un subsidio oficial de 75.000 pesos anuales y estableció rubros diferenciados por vicariato y prefectura apostólica.

La cláusula más elocuente del pacto establecía que ninguna persona inaceptable para los misioneros podría ocupar cargos de autoridad civil en los territorios de misión. En la práctica, esto subordinó la autoridad estatal a la eclesiástica: una queja del delegado apostólico bastaba para retirar a un funcionario. Así ocurrió en 1913 con el general Joaquín Escandón. El prefecto apostólico era, además, jefe superior de Policía de los pueblos que se iban reduciendo a la vida civilizada, con lo que la línea entre autoridad religiosa y orden público se borraba.

El caso de los capuchinos en el Valle de Sibundoy, en el Putumayo, ilustra la magnitud del proceso. Establecidos como agentes del Estado, los frailes llegaron a ser los mayores terratenientes de la región. En 1911 el gobierno declaró territorio baldío el Valle, y la Ley 53 de 1913 reglamentó la tenencia: a cada colono mayor de veintiún años le correspondieron cincuenta hectáreas; a cada comunidad indígena, una globalidad equivalente a apenas dos hectáreas por indígena, y en las zonas menos aptas para la agricultura. Para mediados del siglo XX, los indígenas del Valle de Sibundoy detentaban solo el 22% de la propiedad de la tierra. La civilización que la Ley 89 anunciaba se ejecutaba, allí, como un mecanismo de expropiación.

En la Amazonía, desde finales del siglo XIX, grupos de misioneros católicos —capuchinos, montfortianos, javerianos— se instalaron con el respaldo del Concordato y la Ley 89, y organizaron internados, misiones y estaciones. Estos escenarios fueron el rostro concreto de la ley para miles de indígenas del piedemonte y la selva: no un texto jurídico distante, sino un fraile con autoridad de policía, una escuela donde no se hablaba la lengua propia, una hacienda que crecía sobre tierras que antes no tenían dueño.

Geografías desiguales: Cauca, Nariño, el San Jorge

La Ley 89 rigió para todo el país, pero su efecto fue desigual. Su historia se lee en tres geografías distintas.

En el Cauca, donde los resguardos habían sobrevivido a la política liberal gracias al aislamiento cordillerano y a la resistencia paez, la Ley 89 fue una consolidación. Los cabildos preexistentes obtuvieron reconocimiento estatal, y la imprescriptibilidad se convirtió en una defensa jurídica que la comunidad podía invocar. No detuvo del todo las presiones —los terrajes, los pleitos con hacendados, la usurpación gradual—, pero congeló el marco legal en un momento en que la comunidad tenía capacidad organizativa para usarlo. Los resguardos del Cauca, especialmente los nasa de Tierradentro y las montañas de Popayán, entraron al siglo XX con base territorial y con un texto de ley al que aferrarse.

En Nariño, la ley existía pero el despojo continuó por otras vías. El mecanismo fue declarar que los resguardos carecían de titulación formal, considerar las tierras como baldías y a los indígenas como simples ocupantes o colonos. Las leyes 104 de 1919 y 19 de 1927 —contrarias en su espíritu a la Ley 89— establecieron marcos para la disolución de los resguardos, y la Ley 55 de 1905 había habilitado la adjudicación de baldíos a terceros, dispositivo que legalizó el despojo. En el pueblo Quillacinga fueron acabados más de treinta cabildos entre las décadas de 1940 y 1950. Los resguardos del pueblo Pastos lograron mantenerse, pero el mapa se empobreció. Orlando Fals Borda documentó casos como el de Anganoy, resguardo extinguido en 1948 por insistencia del propio gobernador de indígenas, quien amenazó a los comuneros con la expropiación si no aceptaban la parcelación. El resultado fue una estructura agraria fragmentada en minifundios antieconómicos, con indígenas arrinconados en parcialidades diminutas o convertidos en peones.

En la Costa Caribe, en la región del San Jorge, comunidades vinculadas a los resguardos de Jegua y Guazo interpretaron la Ley 89 como reivindicación popular y la emplearon para reclamar tierras frente a los tragones —los latifundistas de Corozal y las sabanas—. La ley fue leída localmente como una herramienta contra los abusos, aunque su aplicación tropezó con obstáculos que no siempre pudieron ser vencidos.

La lección de esta geografía diferencial es que la Ley 89 no fue por sí sola el factor decisivo de supervivencia de los resguardos. Donde había cohesión comunitaria, títulos preservados, aislamiento geográfico y liderazgo, la ley operó como escudo. Donde faltaban esas condiciones, no impidió el despojo. Fue condición necesaria, no suficiente.

Manuel Quintín Lame: el primer uso emancipador

La historia de la Ley 89 como herramienta de resistencia empezó temprano. Manuel Quintín Lame Chantre, indígena nasa nacido en 1880 en el Cauca, autodidacta y erudito, comenzó hacia 1915 una campaña que combinaba el litigio con la acción de hecho. Su base fue Tolima y Huila, aunque su influencia se extendió al Cauca. Lame usó los marcos legales vigentes —entre ellos la Ley 89— para exigir el reconocimiento de resguardos, oponerse a la disolución impuesta por hacendados y reclamar el autogobierno indígena. El programa que enunció —recuperar tierras de resguardos, ampliar resguardos, fortalecer cabildos, no pagar terrajes, dar a conocer las leyes sobre indígenas y exigir su aplicación, defender historia, lengua y costumbres, formar maestros indígenas— prefiguró casi punto por punto lo que medio siglo después haría el movimiento indígena caucano.

El precio fue alto. Lame afirmó haber sido encarcelado cerca de setenta veces por su defensa de los resguardos. Los latifundistas y las autoridades locales lo persiguieron con la misma tenacidad con la que él litigaba. Su figura estableció un principio: que las normas del Estado, incluso las escritas para tutelar, podían ser leídas al revés, y que la ley del dominador podía convertirse en gramática de la emancipación. Lame es reconocido como precursor de las luchas jurídicas indígenas en Colombia, y su relación con la Ley 89 es el primer capítulo de una operación de resignificación que no ha terminado.

El CRIC y la reinvención jurídica desde el Cauca

El segundo capítulo se abrió en 1971, con la fundación del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), en el contexto de las luchas por la tierra de comienzos de los años setenta y con base principalmente en los pueblos nasa. El CRIC institucionalizó un largo pasado de resistencia territorial y cultural, y adoptó como uno de sus ejes el estudio y difusión de la Ley 89 de 1890.

El descubrimiento fue decisivo. El CRIC leyó la ley con cuidado y encontró que declaraba la imprescriptibilidad de las tierras de resguardo, lo que significaba, en la interpretación de la organización, que esas tierras no podían ponerse en el mercado y que los contratos de compraventa sobre ellas eran nulos. Con ese argumento, movilizó a los cabildos para que buscaran los títulos coloniales y republicanos de sus parcialidades, reconstruyeran con ayuda de los ancianos la historia de sus resguardos, y con esos documentos exigieran la restitución de tierras arrebatadas. La Ley 89, redactada en la Regeneración para gobernar a los salvajes, se convirtió en la palanca legal de las recuperaciones de tierras que sacudieron al Cauca desde los años setenta.

La operación exigía una decisión política y ética. La ley contenía un vocabulario racista: clasificaba, tutelaba, presumía la inferioridad. El CRIC decidió, a pesar de esos aspectos y de la visión peyorativa hacia los indígenas, reconocerla y utilizarla. Fue una lectura pragmática: la norma existía, estaba vigente, había resistido intentos de derogación, y era la única que garantizaba la imprescriptibilidad. Rechazarla en nombre de su origen habría equivalido a desarmarse.

El programa del CRIC —recuperar tierras, ampliar resguardos, fortalecer cabildos, no pagar terrajes, difundir las leyes, defender la cultura, formar maestros propios— retomó los puntos que Quintín Lame había enunciado décadas atrás. La continuidad no era casual: era la evidencia de un continuo de resistencia jurídica que atravesaba el siglo, y que hacía de la Ley 89 un texto vivo, en circulación, resignificado por cada generación que lo activaba.

Vigencia larga: 1890-1991

La Ley 89 sobrevivió todo el siglo XX. Convivió con normas que la contradecían —la Ley 55 de 1905, las leyes 104 de 1919 y 19 de 1927— y con prácticas administrativas que la ignoraban. Un documento de 1965 llegó a citarla como Ley 89 de 1900, error que evidencia la imprecisión con que muchas veces fue recibida en la administración pública. Pero cuando las comunidades la invocaban ante los jueces, y sobre todo cuando lo hacían con títulos coloniales en la mano y con la organización política suficiente para sostener el pleito, la ley funcionaba.

Su carácter contradictorio explica su longevidad. Era una ley suficientemente clerical y tutelar como para no molestar a los conservadores; suficientemente reconocedora de los resguardos como para no ser derogada por los liberales, que la usaron para gobernar —así fuera de manera intermitente— la relación con los pueblos indígenas. La República liberal (1930-1946) no la desmontó; el Frente Nacional (1958-1974) tampoco. Sobrevivió al Bogotazo, a la Violencia, a las reformas agrarias fallidas de 1936 y 1961, al surgimiento de las guerrillas. Fue el sedimento jurídico sobre el cual, cuando el movimiento indígena emergió como actor político nacional en los años setenta y ochenta, se pudo construir una arquitectura de derechos.

1991 y el nuevo horizonte

La Constitución de 1991 cambió las coordenadas. Fue el primer texto constitucional colombiano que reconoció explícitamente la existencia de los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos, y consagró figuras como los territorios indígenas, la jurisdicción especial, la propiedad colectiva y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación. El movimiento indígena participó en la Asamblea Nacional Constituyente y su presencia dejó huella en varios artículos del nuevo texto.

Ese mismo año, mediante la Ley 21 de 1991, Colombia ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre derechos de los pueblos indígenas y tribales. El conjunto formado por la Constitución y la Ley 21 constituyó uno de los marcos más amplios del continente para garantizar los derechos indígenas. El movimiento, que en los años ochenta parecía dirigirse hacia la confrontación abierta con el Estado, derivó hacia una mayor capacidad de negociación institucional.

La Ley 89 no fue derogada. Al contrario, sus disposiciones sobre resguardos y cabildos se articularon con el nuevo marco constitucional, y siguió siendo invocada para defender derechos esenciales. Su vigencia parcial se mantuvo como capa histórica dentro de una arquitectura jurídica más amplia. El proceso de fortalecimiento identitario indígena que comenzó en los años setenta se consolidó tras 1991, y quedó reflejado en las cifras censales: la población que se autorreconoce como indígena pasó del 1,6% al 3,4% del total nacional entre dos censos consecutivos.

En 1996, la Corte Constitucional dio el paso simbólico decisivo: mediante la sentencia C-139, declaró inexequibles los artículos de la Ley 89 que hacían referencia a los indígenas como salvajes o que suponían su condición de menores de edad tutelados. El desmonte fue parcial: la Corte respetó las disposiciones sobre resguardos y cabildos, precisamente aquellas que las comunidades habían resignificado como herramientas de defensa. Lo que se retiró fue el vocabulario colonial y la lógica tutelar; lo que se conservó fue el andamio administrativo. La ley quedó depurada de sus adjetivos ofensivos y activa en sus efectos protectores.

Balance: la paradoja de una ley

La Ley 89 de 1890 es un objeto histórico incómodo. Nació en el corazón de la Regeneración, escrita bajo la fórmula de la civilización cristiana, sancionada para gobernar salvajes, operacionalizada por un Convenio de Misiones que entregó territorios enteros al gobierno eclesiástico y convirtió a los capuchinos del Valle de Sibundoy en latifundistas. En el Putumayo, la Amazonía y la Guajira, la ley y sus normas asociadas fueron vectores de despojo, no de protección. La reducción de los indígenas del Sibundoy al 22% de la tierra hacia mediados del siglo XX es la fotografía más nítida de esa dimensión.

Pero la misma ley, al reconocer los resguardos como propiedad colectiva imprescriptible y a los cabildos como órganos de gobierno interno, dejó abierta una puerta. La abrió Quintín Lame desde 1915, con encarcelamientos y pleitos. La abrió el CRIC desde 1971, con recuperaciones de tierras y estudios de títulos coloniales. La abrieron cientos de cabildos que, en el Cauca, en Tolima, en la Costa Caribe, invocaron el texto ante los jueces. La ley redactada por Antonio Roldán y sancionada por Carlos Holguín se convirtió, sin haberlo previsto sus autores, en la norma que salvó a los resguardos del siglo XX y los relanzó en el XXI.

La supervivencia diferencial —los resguardos del Cauca sí, los de Nariño no, en gran medida— muestra que el texto por sí solo no bastaba. Era necesaria una base territorial, una organización comunitaria, un liderazgo, un archivo de títulos. Donde esas condiciones existían, la ley funcionó como escudo. Donde no, no impidió el despojo. Esa asimetría no invalida la ley: revela que las normas jurídicas son eficaces cuando hay actores capaces de movilizarlas, y que el derecho de los dominados se construye, en parte, con las palabras del dominador leídas al revés.

La Regeneración quiso, con la Ley 89, gobernar a los indígenas conduciéndolos, bajo tutela eclesiástica, hacia una vida civilizada que era, en el fondo, una forma administrada de sujeción. Un siglo después, los indígenas usaron esa misma ley para gobernarse a sí mismos. En el largo pleito entre la letra de la norma y la voluntad de sus destinatarios, ganaron —al menos en este punto— los destinatarios.