Multiculturalismo constitucional

El multiculturalismo constitucional es el marco jurídico y político mediante el cual Colombia, con la Constitución de 1991, dejó de proclamarse una nación en tránsito hacia la homogeneidad mestiza y se reconoció como una república pluriétnica y multicultural, con derechos colectivos para pueblos indígenas y comunidades negras, raizales, palenqueras y rom. En su formulación concreta —artículos 7, 10, 70, 246, 286, 329 y 330, el artículo transitorio 55, la Ley 21 de 1991 que incorporó el Convenio 169 de la OIT y la Ley 70 de 1993— codificó por primera vez la jurisdicción especial indígena, la propiedad colectiva de los territorios étnicos, la consulta previa, una circunscripción senatorial especial y la protección constitucional de las lenguas y culturas no hispanocristianas. No fue una concesión benévola del Estado a sus minorías: fue un dispositivo negociado en el fragor de la Asamblea Nacional Constituyente, empujado por dos décadas de organización indígena y afrodescendiente, y a la vez limitado desde dentro por la arquitectura del constitucionalismo liberal. Treinta años después, sigue siendo el horizonte más amplio de derechos étnicos que ha conocido Colombia, y el marco que administra —sin resolverla— la contradicción entre el reconocimiento cultural y el despojo material de esas mismas comunidades.

Antes del pluralismo: resguardo, república y blanqueamiento

Para entender lo que la Constitución de 1991 rompió hay que retroceder hasta el siglo XVI. El resguardo indígena, creado por la Corona española en la segunda mitad de ese siglo, nació con un doble propósito: proteger a la población indígena del trato esclavista de los encomenderos y garantizar el pago de tributos a la Corona. La legislación de Indias reconocía, con toda su ambigüedad, que en el orden colonial coexistían grupos socialmente desiguales —indígenas, criollos, españoles— y estableció una protección especial para los indígenas en materia de propiedad, tributación y trabajo. Ese régimen protector convivió, sin embargo, con formas persistentes de despojo: varios resguardos fueron concentrados en uno solo, ubicado en tierras de menor calidad y alejadas de los centros poblados.

La independencia, lejos de mejorar esa situación, la empeoró jurídicamente. Los legisladores republicanos, inspirados en el igualitarismo racionalista, decidieron tratar a los indígenas como ciudadanos iguales ante la ley y, con ello, desmontar los resguardos por considerarlos rezagos coloniales. El resultado fue paradójico: la igualdad formal, aplicada a una sociedad de grupos con formaciones étnicas y culturales desiguales y altos niveles de analfabetismo, consagró la injusticia. La división y venta de las tierras de resguardo produjo una masa de campesinos desposeídos que se incorporaron como peones, aparceros y arrendatarios en las haciendas de los terratenientes.

En medio de esa devastación se sancionó, el 25 de noviembre de 1890, la Ley 89, firmada por el presidente encargado Carlos Holguín y el ministro de gobierno encargado Antonio Roldán. Su título es una pieza de museo del racismo decimonónico: se ocupaba de "la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada". Y sin embargo, esa misma ley, construida bajo concepciones abiertamente racistas, reconoció la existencia jurídica de los cabildos, protegió el carácter inalienable de las tierras de resguardo y creó las condiciones para que muchos de ellos —especialmente los del Cauca— sobrevivieran al asedio republicano. Comunidades como las de Jegua y Guazo, en la cuenca del San Jorge, la interpretaron de inmediato como instrumento para recuperar tierras invadidas por latifundistas. Un siglo después, la Ley 89 seguiría siendo herramienta jurídica de resistencia, y el proceso constituyente de 1991 se apoyaría, entre otras cosas, en la vigencia parcial que ella había mantenido.

Entre 1930 y 1950, las élites colombianas promovieron activamente una ideología del mestizaje que concebía la ciudadanía como homogénea o en vías de homogeneización mediante la incorporación cultural y biológica a la "civilización". Esa ideología osciló entre dos modelos: el mexicano, que celebraba el mestizaje como fundamento democrático de la nación, y el argentino, que lo entendía como transformación racial mediante la eliminación progresiva de la presencia negra e indígena. En Colombia predominó una versión del segundo: el mestizaje operó menos como celebración pluralista que como proyecto de blanqueamiento, asociando lo indígena y lo negro con el atraso y buscando su dilución. A ese proyecto lo acompañó un orden hispanocristiano que cultivó desprecio hacia las formas culturales no hispánicas y valoración por la casta de ascendencia familiar, obstaculizando cualquier desarrollo de tolerancia pluralista o de igualdad de estatus.

Manuel Quintín Lame y la larga acumulación indígena

La ruptura de 1991 no fue producto de una iluminación jurídica. Fue el sedimento de una lucha indígena de casi un siglo, cuyo primer gran nombre es Manuel Quintín Lame. Lame combatió principalmente en el Cauca y el Tolima —con presencia también en Huila y Nariño— por la recuperación y no disolución de los resguardos, su ampliación, el fortalecimiento de los cabildos y el autogobierno frente a la usurpación de los latifundistas. Su plataforma, formulada en escritos y prédicas, contenía ya los puntos que medio siglo después adoptaría el movimiento indígena moderno: recuperar y ampliar tierras de resguardo, fortalecer cabildos, no pagar terrajes, difundir las leyes sobre indígenas, defender historia, lengua y costumbres, y formar maestros indígenas. Según su propio relato, fue encarcelado cerca de setenta veces.

En 1924, junto con José Gonzalo Sánchez y Eutiquio Timonte, Lame formó el Supremo Consejo de Indias en el sur del Tolima, desde donde fundaron el pueblo de San José de Indias y buscaron reconstituir los resguardos de Natagaima, Velú, Yaguará y Coyaima. La lucha se radicalizó cuando entró en contacto con el Partido Socialista Revolucionario en 1926 y con el Partido Comunista en 1930: se multiplicaron las tomas de tierras y el rechazo a las obligaciones fiscales en las haciendas.

El indigenismo estatal, en cambio, ofreció muy poco. El Congreso Indigenista Interamericano de Pátzcuaro, en 1940, comprometió a Colombia a crear un Instituto Indigenista nacional. La institución se fundó y murió sin pena ni gloria poco después, sin resultados efectivos para la protección indígena.

La segunda gran acumulación llegó con el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), fundado el 24 de febrero de 1971. Su plataforma retomó punto por punto la de Lame y ha permanecido casi invariable desde entonces. En su gestación fue decisiva la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) en el Cauca, cuya secretaría de Asuntos Indígenas tuvo como primer titular a Trino Morales, guambiano, junto a Javier Calambá, también guambiano y fundador de organizaciones agrarias previas. Del CRIC saldría, en las dos décadas siguientes, la infraestructura organizativa, política y simbólica que llevaría a los pueblos indígenas colombianos a la Asamblea Constituyente de 1991 no como espectadores sino como delegados.

1991: la Constituyente como negociación

La Constitución de 1886 rigió más de un siglo. Proporcionó a Colombia un sistema político altamente centralizado que negaba la diversidad y sostuvo el andamiaje del proyecto homogeneizador. Su reemplazo se gestó en la confluencia de tres procesos: la iniciativa ciudadana de la Séptima Papeleta en las elecciones de 1990, las negociaciones de paz con varias guerrillas y la voluntad del gobierno de César Gaviria de canalizar por vía constituyente la reforma institucional del país. La Asamblea Nacional Constituyente fue convocada formalmente mediante dos decretos de Estado de Sitio —uno del gobierno de Virgilio Barco y otro del de Gaviria—, ambos avalados por la Corte Suprema de Justicia.

Los acuerdos de paz fueron decisivos para el pluralismo étnico que resultaría. El M-19 había firmado en marzo de 1990, durante el gobierno Barco, tras conversaciones iniciadas en enero de 1989 a raíz del secuestro y liberación de Álvaro Gómez Hurtado. La perspectiva de participar en la Constituyente aceleró en 1990 las negociaciones del EPL, el PRT y el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), que se desmovilizaron en 1991. El acuerdo con el MAQL se concretó en el campamento de Pueblo Nuevo, en mayo de 1991. Las FARC y el ELN rechazaron participar: la Constitución nacería, así, en simultánea con la continuación del conflicto armado, una tensión que marcaría todo su desarrollo posterior.

La Asamblea se instaló el 4 de febrero de 1991 con una presidencia colegiada sin precedentes —Horacio Serpa por el Partido Liberal, Álvaro Gómez Hurtado por el Movimiento de Salvación Nacional y Antonio Navarro Wolff por la Alianza Democrática M-19— y trabajó hasta promulgar la nueva Constitución el 4 de julio de 1991. En sus curules estuvieron los primeros delegados indígenas de la historia constitucional colombiana: Lorenzo Muelas, del pueblo guambiano y del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia; Francisco Rojas Birry, del pueblo emberá y la ONIC; y, en representación del Quintín Lame desmovilizado, Alfonso Peña Chepe. No consiguieron todo lo que pedían —solicitaban cuatro senadores y ocho representantes en una circunscripción especial, y lograron dos escaños senatoriales—, pero fueron actores centrales en la escritura del capítulo étnico de la Carta.

Las comunidades negras entraron por otra puerta, más estrecha. El texto originalmente propuesto en la Asamblea las incluía bajo el ítem "derechos de los grupos étnicos", encuadre que introducía implícitamente su condición étnica como fundamento. Durante el debate, sectores de izquierda, conservadores y liberales se opusieron a un reconocimiento de derechos especiales para las comunidades afrocolombianas, con el argumento —recogido en el testimonio de Libia Grueso, del Proceso de Comunidades Negras (PCN)— de que tal inclusión podría generar conflicto interétnico en un país ya afectado por la guerra. El resultado fue el artículo transitorio 55, que ordenó al Congreso expedir en un plazo determinado una ley que reconociera el derecho de propiedad colectiva sobre las tierras baldías y rurales ribereñas ocupadas por comunidades negras de la Cuenca del Pacífico. El AT 55 aprobado atenuó el encuadre étnico del texto original y restringió geográficamente el reconocimiento: la cuenca del Pacífico quedó como referente central —aunque no exclusivo— del régimen que vendría.

La arquitectura de 1991

El artículo 7 reconoció y protegió la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. El artículo 10 declaró oficial el castellano pero también las lenguas y dialectos de los grupos étnicos en sus territorios. El artículo 70 estableció el deber del Estado de promover el acceso a la cultura en igualdad de oportunidades y reconoció la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. El artículo 246 consagró la jurisdicción especial indígena, que la doctrina jurisprudencial descompondría en cuatro elementos: autoridades judiciales propias, potestad de establecer normas y procedimientos propios, sujeción a la Constitución y a la ley, y competencia del legislador para coordinar dicha jurisdicción con el sistema judicial nacional.

Los artículos 286, 329 y 330 concibieron las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) para garantizar autonomía territorial y presupuestal a los pueblos indígenas. La Carta declaró inalienables, imprescriptibles e inembargables los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la nación. Y estableció una circunscripción especial indígena que asigna dos escaños senatoriales a las comunidades indígenas. Sobre este andamiaje, en 1991 mismo, Colombia ratificó el Convenio 169 de la OIT de 1989 sobre pueblos indígenas y tribales mediante la Ley 21 de 1991, incorporando al ordenamiento el derecho a la consulta previa como estándar internacional.

Los pueblos indígenas consiguieron mucho, pero no todo. Las demandas de propiedad del subsuelo y de una autonomía de tipo confederal fueron rechazadas. La reglamentación de las ETI quedó supeditada a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial; treinta años después, esa reglamentación seguía sin producirse, dejando en un limbo jurídico la promesa territorial más ambiciosa de la Carta. Los campesinos, por su parte, recibieron un reconocimiento notablemente más limitado como sujetos políticos, sin el tipo de derechos colectivos de base cultural que se otorgaron a indígenas y comunidades negras, una asimetría que añadiría tensiones a las disputas preexistentes sobre territorios y recursos entre sectores subalternos.

La Ley 70 y la etnización de las comunidades negras

El desarrollo del artículo transitorio 55 tomó dos años y culminó en la Ley 70 de 1993, hito en la historia jurídica de las comunidades afrocolombianas. La ley reconoció el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios ocupados ancestralmente por las comunidades negras de las riberas del Pacífico y estableció mecanismos para la protección de su identidad étnica y cultural. Su gestación había sido larga: la Asociación Campesina Integral del Atrato (ACIA) fue el proceso organizativo pionero, cuyo trabajo de años en el medio Atrato chocoano sirvió de piloto y cuya experiencia irradió a todo el Pacífico. El PCN, articulado en torno al nuevo paradigma de alteridad cultural, identidad étnica y territorio, acompañó la concertación de la ley y su implementación.

La Ley 70 fue reglamentada de manera parcial. El Decreto 1745 de 1995 desarrolló los procedimientos para la titulación colectiva, estableciendo que las comunidades debían constituir un consejo comunitario como autoridad administrativa para solicitar el reconocimiento territorial. Otros capítulos —los referidos a desarrollo económico, protección ambiental, mecanismos de participación, formación étnica— quedaron sin reglamentación completa. Una década después de la Constitución, las comunidades negras accedían a cerca de 2.600.000 hectáreas reconocidas como territorios colectivos, cifra considerable cuya efectividad práctica pronto sería puesta a prueba por otras fuerzas.

La titulación colectiva trajo consigo una transformación organizativa. Desde 1993 surgieron numerosas nuevas organizaciones en torno a la reivindicación del territorio colectivo. Y trajo también una redefinición identitaria: las comunidades negras no fueron incluidas automáticamente en el modelo multicultural de 1991; a diferencia de los pueblos indígenas —considerados sujetos ideales de esas políticas por su historia jurídica de resguardos, lengua y cabildo—, las comunidades afrocolombianas debieron demostrar su aptitud para los derechos étnicos mediante estrategias discursivas y materiales que las presentaran como grupo étnicamente diferenciado. Esa asimetría, inscrita en la propia estructura del reconocimiento, sería una de las herencias más complejas de la Ley 70.

La Corte Constitucional: la tutela y el pluralismo en acción

Si la Constitución de 1991 escribió el multiculturalismo, la Corte Constitucional lo hizo funcionar. Junto con la acción de tutela, la Corte fue la innovación institucional más importante de la nueva Carta: la primera como guardiana de la supremacía normativa, la segunda como instrumento expedito de protección de derechos. Y desde muy temprano, la Corte comprendió que el reconocimiento étnico constitucional exigía una jurisprudencia activa que llenara los vacíos del texto y contuviera la resistencia administrativa y política a los nuevos derechos.

En sus primeros años, magistrados como Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y, más adelante, Carlos Gaviria Díaz, dieron forma a una doctrina del pluralismo jurídico que extendió el alcance del artículo 7 más allá de su literalidad. La Corte llevó la tutela —concebida para proteger derechos individuales— al terreno de los derechos de comunidades indígenas. En el llamado caso Cristiania detuvo la construcción de una carretera al reconocer que la preservación de la integridad comunitaria es un interés constitucional protegido, incluso cuando no se viola un derecho fundamental individual: una de las áreas más innovadoras de su actividad. Antropólogas como Esther Sánchez Botero —cuyo peritaje cultural nutrió varios de los fallos sobre jurisdicción indígena— contribuyeron a construir un puente entre el derecho estatal y los sistemas normativos propios.

La Corte precisó también el alcance de la consulta previa. Estableció que cuando se trata de grandes proyectos de inversión o explotación de recursos naturales en territorios indígenas o tribales no basta con consultar: debe obtenerse el consentimiento libre, informado y previo de las comunidades según sus costumbres. Cuando no se trata de grandes proyectos y no se logra el consentimiento, la decisión estatal debe ser motivada, objetiva y razonable, y contemplar medidas de protección de la diversidad cultural.

En el Auto 004 de 2009, dictado en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 sobre el desplazamiento forzado, la Corte reconoció una vulneración particular de los derechos de 34 pueblos indígenas desplazados y ordenó al Estado diseñar planes específicos de protección para cada uno de ellos, con pleno respeto al derecho a la consulta previa. La figura del estado de cosas inconstitucional —desarrollo jurisprudencial mediante el cual la Corte enfrentó situaciones graves y estructurales de violación de derechos— se convertiría en uno de los aportes más citados del constitucionalismo colombiano al debate internacional sobre protección de derechos humanos. En 2006, el Barómetro de las Américas registró a la Corte Constitucional entre las instituciones con mayor confianza ciudadana del país, un dato singular en un continente donde la desconfianza en la justicia es la norma.

La expansión de los derechos constitucionales, en Colombia, dependió más de la jurisprudencia que del legislador. En un país sin Estado de bienestar plenamente configurado, la tutela y las acciones constitucionales se convirtieron en el mecanismo por el cual los ciudadanos hicieron efectivos derechos que, de otro modo, habrían quedado en letra. El multiculturalismo constitucional debe a la Corte buena parte de su realidad, y también los contornos precisos de sus limitaciones.

Reconocimiento y despojo: la contradicción estructural

La Constitución de 1991 introdujo, en el mismo movimiento, el reconocimiento multicultural y la apertura económica de corte neoliberal. Esa simultaneidad —celebrada por unos como modernización integral, denunciada por otros como incoherencia fundacional— explica buena parte de lo que vendría. Autores como Boaventura de Sousa Santos describirían el fenómeno colombiano en términos que resuenan con Charles Taylor y Will Kymlicka sobre políticas del reconocimiento, pero con una advertencia particular: en Colombia, el multiculturalismo se codificó como técnica de gestión de la diferencia, compatible con la delegación a las comunidades étnicas periféricas de responsabilidades de las que el Estado ya se estaba desprendiendo.

En la Sierra Nevada de Santa Marta, en el Cauca, en el archipiélago de San Andrés y Providencia, en el Chocó, en la Amazonía colombiana, en las selvas y ríos del Pacífico, el reconocimiento jurídico de los territorios colectivos se topó con una realidad brutal. Los territorios indígenas y afrocolombianos concentraban recursos codiciados: oro, platino, petróleo, madera, tierras aptas para palma africana. Y coincidieron geográficamente con corredores estratégicos del conflicto armado.

Grupos armados ilegales —paramilitares y guerrillas— y grandes empresarios desplazaron mediante amenazas y terror a miles de miembros de comunidades indígenas y afrocolombianas de sus territorios colectivos, con el objetivo de apropiarse de tierras para proyectos agroindustriales, extractivos y cultivos ilícitos. En algunos casos, la implantación de megaproyectos —en particular de palma africana— se realizó incluso con recursos del Plan Colombia, como ocurrió en los territorios de los Consejos Comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó, en el Bajo Atrato chocoano, en una modalidad de despojo que combinó violencia paramilitar y financiación estatal indirecta.

La concepción colonial de los territorios étnicos como "baldíos" disponibles para la explotación no desapareció con la Constitución. Se expresó de nuevas maneras. En 2011, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó la inexistencia de comunidades afrodescendientes en la zona de influencia del proyecto "Campo Mirto", en el Bloque Maranta del Putumayo, pese a la presencia documentada de población afrodescendiente, mediante el expediente de equiparar "comunidad" únicamente con Consejo Comunitario legalmente constituido. Donde no había papel, no había derecho. El mecanismo administrativo eludió la consulta previa habilitando el proyecto extractivo.

En el Pacífico, la llegada del paramilitarismo durante los procesos de titulación colectiva generó asesinatos de líderes comunitarios y presión sistemática sobre los territorios recién reconocidos. En la Orinoquía, la Amazonía y las zonas selváticas del Pacífico, la colonización y la expansión agroindustrial, maderera y minera tuvieron efectos demográficos y culturales devastadores sobre comunidades que nunca antes habían enfrentado masivamente la presencia mestiza y blanca, en una dinámica que revivió historias comparables a las de la conquista española. Los paramilitares arremetieron contra las organizaciones sociales y políticas del pueblo sáliba, persiguiendo a sus líderes y asesinando comuneros, con daño grave al tejido organizativo y al ejercicio de derechos colectivos.

Casi cinco años después del Auto 004 de 2009, la violencia contra los pueblos indígenas continuaba y la implementación de los planes ordenados por la Corte había sido insuficiente. La brecha entre la Constitución escrita y la Constitución vivida se hizo evidente: el reconocimiento jurídico no se tradujo en protección efectiva.

Herencia disputada

Del multiculturalismo constitucional colombiano puede decirse, con igual verdad, que fue una conquista y una contención. Conquista, porque los pueblos indígenas y las comunidades negras arrancaron derechos colectivos inéditos —jurisdicción propia, propiedad colectiva, consulta previa, representación política— mediante décadas de movilización, no por gracia estatal. La línea que va de Quintín Lame al CRIC, y de la ACIA a los delegados de la Constituyente, es una línea de agencia política que produjo el capítulo étnico de la Carta. Sin ella, el proceso constituyente habría producido un texto pluralista retórico sin sustancia colectiva.

Contención, porque el reconocimiento fue codificado en términos que preservaron la soberanía liberal del Estado sobre el subsuelo y el ordenamiento territorial, y luego fue erosionado en la práctica por la convergencia del modelo extractivo, el conflicto armado y la delegación neoliberal de responsabilidades a comunidades sobre las cuales el Estado ya no invertía. El giro multicultural no rompió del todo con el proyecto de mestizaje y blanqueamiento: sustituyó la homogeneización racial por la gestión diferencial de poblaciones periféricas, produciendo mayor ambigüedad sobre la marcación de la diferencia sin desmantelar las jerarquías coloniales previas. La distinta suerte de indígenas y afrodescendientes en la arquitectura constitucional —los primeros como sujetos ideales, los segundos obligados a demostrar su etnicidad— es una cicatriz de esa continuidad.

La implementación del multiculturalismo también reconfiguró los marcadores de diferencia cultural. Aumentó el valor político y simbólico de la identidad indígena, generó competencia entre grupos subalternos por el reconocimiento étnico y detonó procesos de re-indigenización que se expresaron en un aumento notable de la población que se reconoció como indígena en el censo de 2005. La identidad, que en el proyecto mestizo debía diluirse, se volvió activo político y económico dentro del nuevo régimen.

Y, sin embargo, es indispensable no diluir el balance en simetría. La Constitución de 1991 sigue siendo el marco jurídico más amplio de derechos étnicos que ha conocido la historia colombiana. Su jurisprudencia sobre consulta previa, jurisdicción indígena y estado de cosas inconstitucional es referencia continental. Los territorios colectivos titulados —con todas sus fragilidades— son la base material más sólida que las comunidades afrocolombianas e indígenas han tenido para resistir el despojo. La circunscripción especial abrió un espacio de representación política. La acción de tutela puso en manos de las comunidades una herramienta de defensa cotidiana.

Lo que quedó pendiente —la reglamentación de las Entidades Territoriales Indígenas, el desarrollo completo de la Ley 70, la protección efectiva de los territorios frente al conflicto y la economía extractiva, el reconocimiento equivalente del campesinado— define la agenda inconclusa del pluralismo colombiano. El multiculturalismo constitucional no cerró la disputa por la nación: la reformuló en términos jurídicos, la elevó al rango de norma superior y la entregó a la política del presente. Que la Constitución de 1991 sea a la vez horizonte y límite, promesa y contención, no es un defecto de origen: es la marca de haberse escrito, en 1991, dentro de un país donde la guerra continuaba y la apertura económica comenzaba, y donde los pueblos que arrancaron su reconocimiento sabían muy bien que ganar el texto no era lo mismo que ganar el territorio.