Soberanía indígena

Soberanía indígena nombra, en la historia de Colombia, la capacidad efectiva de las comunidades originarias para gobernarse, administrar su territorio y negociar los términos de su sujeción a poderes mayores. No es una categoría inventada por el constitucionalismo del siglo XX ni una lectura retrospectiva de la Constituyente de 1991: es un hecho jurídico y político con historia larga, que atraviesa el orden colonial mediante el resguardo, el cabildo y el cacicazgo, se tensa hasta el desgarro durante la crisis juntista de 1808-1816 —cuando los criollos invocaron la soberanía del pueblo sin incluir en ese pueblo a los indios—, sobrevive maltrecha al proyecto republicano de igualdad formal que disolvió sus protecciones, y reaparece, transformada en herramienta de resistencia jurídica, en la Ley 89 de 1890 y en la ratificación del Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 de 1991. Entender esta continuidad discontinua es entender por qué la nación colombiana, a diferencia de la mexicana o la peruana, se pensó a sí misma como ruptura hispánica y no como recuperación de un vínculo originario, y por qué esa omisión fundacional siguió gravitando dos siglos después.

El pactismo prehispánico y su reencuadre colonial

Antes de que los españoles impusieran categorías europeas de poder, las sociedades indígenas del territorio que hoy es Colombia se organizaban en clanes —familias extensas con parentesco patriarcal o matriarcal— que se agrupaban en tribus, y estas, cuando alcanzaban la complejidad suficiente, en confederaciones. El caso mejor documentado es el muisca, en las tierras altas de Cundinamarca y Boyacá, encabezado por dos grandes autoridades, el Zipa y el Zaque, y articulado como una red de cacicazgos vinculados por lazos de parentesco: los caciques de Bogotá y Chía eran parientes, lo mismo que los de Suba y Tuna, los de Tunja y Ramiriquí, los de Guatavita y Teusacá, los de Duitama y Tobasía. Esa arquitectura de alianzas era, en la práctica, un pactismo: la autoridad de un cacique grande no equivalía a soberanía territorial total, sino a un reconocimiento gradado que podía ir del vasallaje pleno al tributo simbólico. Un declarante en un pleito colonial entre Boyacá y Tibaquirá lo dijo con precisión antes de que existiera esa palabra: a Sativaquirá le llevaban venados y mantas como a "cacique grande", pero "no porque le fueran sujetos". La distinción entre reconocer y estar sujeto es, exactamente, la materia prima de la que se hace la soberanía.

Los muiscas no llegaron a dominar todo el altiplano, y en ningún caso construyeron una estructura comparable a la azteca o a la inca. En el bajo Cauca y el Sinú, los españoles encontraron a comienzos del siglo XVI tres cacicazgos —Fincenú, Pancenú y Cenúfana— de cultura aparentemente homogénea entre sí. En la vertiente amazónica y en el sur, sociedades como los pijaos operaban sin jefaturas centralizadas: tenían muchos caciques, y esa dispersión resultó ser, paradójicamente, su forma más eficaz de resistencia. Las tribus con liderazgo unificado, más "legibles" para el conquistador, resultaron más fáciles de someter; las descentralizadas, como los pijaos —cazadores y recolectores migradores—, no podían ser derrotadas de una sola vez porque no había una cabeza que cortar.

La Conquista tampoco arrasó esas estructuras. Las reencuadró. Las encomiendas de la sabana de Bogotá se organizaron sobre el mapa político prehispánico: lo que se encomendaba era un clan o una tribu, y el cacique quedaba como su representante y como responsable de pagar el tributo por el grupo. Caciques y capitanes recibieron tierras, privilegios y a veces encomiendas propias a cambio de asumir tareas organizativas al servicio de la Corona. En términos rigurosos, la soberanía cacical prehispánica no fue destruida en el siglo XVI: fue reconvertida en administración indígena subordinada al derecho indiano. El clan como núcleo social fue reemplazado por el municipio como unidad administrativa; el cacique, por el corregidor de indios; el territorio comunal, por el resguardo. Bajo cada una de esas sustituciones, sin embargo, quedaron capas activas de la organización previa, que la República encontraría todavía funcionando tres siglos después.

Encomienda, resguardo, mita: el marco jurídico como campo de batalla

Los siglos XVI y XVII definieron los tres dispositivos que gobernaron la vida indígena bajo el orden colonial, y esos mismos dispositivos serían, más tarde, el objeto sobre el que se litigaría la soberanía. La encomienda entregaba al encomendero el control sobre la fuerza laboral de un grupo indígena; el tributo lo pagaba el grupo colectivamente y el cacique era su cara jurídica. Las Leyes Nuevas de 1542 intentaron limitar el goce a dos generaciones y humanizar el trato, pero su aplicación fue suspendida en la Nueva Granada tras la guerra civil que estalló en el Perú al intentar imponerlas. La institución sobrevivió, deformada por el abuso —los encomenderos exigían en la práctica mucho más de lo tasado—, hasta que los decretos de 1701 y 1720 ordenaron su reversión a la Corona y la abolieron formalmente en 1720.

Su relevo fue peor. El corregidor de indios, sustituto fiscal del encomendero, cobraba tan poco de la Corona que compensó su salario multiplicando la extracción sobre las comunidades. El remedio resultó, para los pueblos indígenas, más pesado que la enfermedad.

Entre 1595 y 1642 se consolidó la institución clave: el resguardo, tierra de propiedad colectiva asignada a las comunidades. En principio inalienable, protegido por la Corona, el resguardo fue el marco material sobre el que se apoyó todo lo demás. Coincidió con la racionalización del tributo y con la ruptura del monopolio laboral de los encomenderos: la lógica fiscal buscaba integrar a los indígenas a la producción sin depender de un intermediario privado. Pero el visitador Verdugo y Oquendo lo dijo con la brutalidad del funcionario: solo el pago del tributo había originado el usufructo transitorio de esas tierras. Es decir, la propiedad indígena no era plena; era una concesión sujeta a contraprestación fiscal. Esta cláusula, tácita o expresa, sería la puerta jurídica por donde el latifundio entraría, dos siglos después, a demoler los resguardos.

La mita, entretanto, funcionaba como la maquinaria de disolución. Convocaba trabajadores indígenas para las minas de plata de Las Lajas en Ibagué y de Vetas y La Montuosa en Pamplona, para obras públicas, para transporte a hombros y para la boga en el río Magdalena. Al obligar al indígena a asalariarse fuera de su comunidad para poder pagar el tributo, la mita destejió el resguardo por dentro: producía una masa creciente de campesinos desligados de la tierra comunal, disponibles como peones, aparceros y arrendatarios para las haciendas que empezaban a rodearlos. En el siglo XVIII, la Corona vendió tierras de resguardo, concentró varios resguardos en uno solo —generalmente lejos de los centros poblados, en suelos peores— y remató lo restante. La presión de mestizos, colonos y terratenientes hizo el resto. En el macizo colombiano, al final de la Colonia, los resguardos estaban debilitados por su lucha centenaria contra el colonizador, y ya había litigios internos por tierras porque los propios indígenas se habían quedado sin dónde trabajar.

En todo ese proceso, la soberanía indígena no se afirmó como grito ni como bandera. Se ejerció como práctica jurídica. Las comunidades convirtieron el propio derecho indiano en instrumento de defensa: presentaron súplicas, peticiones y apelaciones ante corregidores, oidores, visitadores y virreyes, adoptando la retórica legalista del Estado monárquico para negociar los términos de su sujeción. El caso emblemático es el del cacique paez Juan Tama, mediador en la crisis de supervivencia de su pueblo, que persuadió a los suyos de hacer concesiones a las autoridades coloniales a cambio de títulos de tierra —entre ellos el resguardo de Vitoncó— que aún serían invocados dos siglos después. Antes que él, el cacique Diego de Torres, mestizo, cacique de Turmequé, había ensayado en el siglo XVI la misma estrategia: viajar a la corte, litigar, escribir. La soberanía indígena colonial habitó los tribunales.

Cuando la resistencia armada fue posible, también existió. Pijaos, paeces y yalcones sostuvieron durante casi un siglo la resistencia al avance español en la región de Popayán. Y hacia 1800, en Túquerres, una rebelión indígena y mestiza mató al corregidor y a su hermano. La catástrofe demográfica —epidemias del XVI, guerras de conquista, encomienda, mita— había reducido, sin embargo, la capacidad de sostener ese tipo de respuesta: en el Cauca, no pocas sociedades del centro y norte desaparecieron y otras estuvieron al borde del aniquilamiento biológico, de modo que el número actual de indígenas caucanos sería solo levemente superior al del inicio de la Conquista.

1808-1816: la soberanía del pueblo sin los pueblos

En 1808, Napoleón invadió España y confinó a la familia real. El vacío de poder que se abrió en la metrópoli obligó a los criollos americanos a formular una teoría política de emergencia: ausente el monarca, la soberanía retornaba a su legítimo depositario, el pueblo. En septiembre de 1809, Ignacio de Herrera y Vergara escribió al delegado neogranadino ante la Junta de Sevilla la fórmula que fundaría todo lo demás: "el pueblo es la fuente de la autoridad absoluta". El mes siguiente, el cabildo del Socorro remitió un documento con propuestas de reforma económica que apuntaban, entre otras cosas, contra las protecciones jurídicas coloniales de las comunidades. La revolución de la soberanía popular empezó, en Colombia, con un pie ya pisando el terreno del resguardo.

Entre julio y agosto de 1810 se instalaron al menos una decena de juntas en el Nuevo Reino de Granada. El Acta del 20 de julio, redactada por José Acevedo y Gómez, invocó explícitamente la soberanía del pueblo y protestó contra cualquier cesión de esa soberanía a persona distinta de Fernando VII. Seis días después, el 26 de julio, la Junta de Santafé declaró el rechazo formal a toda autoridad peninsular, incluido el Consejo de Regencia. En pocas semanas proliferaron juntas en Mompós, Socorro, Cartagena, Cali, Pamplona, Tunja, Neiva y Girón. Cundinamarca y Antioquia se dotaron de constituciones propias. La Nueva Granada entró en la etapa que los historiadores llamarían la Patria Boba, no por bobería sino por la multiplicación centrífuga de soberanías provinciales sin cabeza común.

¿Qué lugar ocupó el indio en esa efervescencia soberanista? En el discurso, un lugar retórico. Se proclamó el cambio de condición de criollos e indígenas. Se dijo que la libertad alcanzaba a todos. En la práctica, entre 1811 y 1816, seis de las nueve provincias-estados de la Nueva Granada crearon un cuerpo electoral compuesto por "hombres de todos los colores" siempre que tuvieran independencia económica. La cláusula era decisiva: al exigir independencia económica se excluía de facto a la mayoría indígena, atada a los resguardos deteriorados, a las haciendas como agregados, a la mita del último tramo colonial. En comparación con México, Perú, Bolivia, Argentina o Chile, la fórmula neogranadina era temprana y menos rígida en su ruptura con la división racial del Antiguo Régimen. Pero temprana e imperfecta no significa incluyente: significaba, sencillamente, que la exclusión operaba ahora por vía económica en lugar de por vía étnica.

La lucidez retrospectiva de un observador de la época lo formuló sin adornos: el plan y el secreto de la revolución estaban entre unos pocos, y la masa del pueblo, que nada sospechaba, participó dejando explotar sus antipatías y resentimientos contra algunos españoles. No fue una guerra popular. La élite criolla no estaba interesada en exaltar las cualidades de la raza indígena como fundamento del nuevo orden: sus nexos culturales con Europa le servían, precisamente, para marcar distancia frente a la masa de mestizos, indios y negros. Comparada con la insurrección mexicana del cura Miguel Hidalgo, que arrastró tras de sí a la población indígena y ganó por ello el rango de revolución social democrático-popular, la neogranadina fue una insurrección de minorías cultas y ricas.

Y así fue vista desde abajo. Las lealtades indígenas se dividieron por regiones, por comunidades y por historias particulares con la Corona, pero la tendencia general fue el rechazo, la neutralidad o el respaldo activo al bando realista. Los pastos, en el sur, siguieron a las unidades realistas —entre ellas las que comandaría Agustín Agualongo desde Pasto, epicentro del realismo popular del suroeste hasta 1824. Comunidades aisladas de los grandes centros de conflicto continuaron su vida cotidiana como si nada ocurriera. La razón de fondo era estructural: los indígenas se sentían vinculados a España a través del rey, a quien consideraban su padre y protector, y bajo cuyo nombre habían obtenido, durante siglos, los títulos de resguardo y las protecciones especiales del derecho indiano. El proyecto criollo, en cambio, se anunciaba con la teoría de la igualdad ante la ley y con propuestas —como las del cabildo del Socorro— que apuntaban a la disolución de esas protecciones. Ante la disyuntiva entre un rey lejano que había reconocido tierras comunales y una élite local que hablaba de propiedad individual, la elección no era irracional. Era defensiva.

Tanto realistas como patriotas intentaron reclutar a los indígenas como fuerza social durante la guerra, ofreciéndoles beneficios inmediatos, y España otorgó algunos que contribuyeron a la derrota patriota en la Reconquista de Pablo Morillo. Cuando volvió el ejército español en 1816 y se instalaron el Consejo de Purificación y las causas contra los insurgentes, oficiales realistas como Juan Sámano encontraron en el sur un terreno socialmente propicio, no solo geográficamente favorable. Antonio Nariño lo comprobaría al ser derrotado y capturado en su campaña al sur en 1814. Francisco José de Caldas, sabio granadino de una élite ilustrada convencida de la superioridad europea, moriría fusilado en 1816 sin haber alcanzado a formular una política del nuevo orden hacia los indios: el proyecto criollo simplemente no la contenía.

Hubo, con todo, excepciones que iluminan la regla. El cacique Ambrosio Pisco, de la línea del Zipa, apareció en el escenario del movimiento de los Comuneros en 1781 —tres décadas antes de la crisis juntista— como figura convocada por los rebeldes para conferir legitimidad indígena a la insurrección. Su caso mostró que la soberanía cacical seguía siendo, en la memoria política del pueblo llano, un capital simbólico invocable. Pero mostró también sus límites: Pisco fue apresado por las autoridades españolas y su papel en el movimiento quedó muy por detrás del de los líderes criollos y mestizos. La legitimidad indígena podía ser convocada como recurso; no era, todavía, un poder autónomo.

La tensión de fondo no se resolvió en la década patriota. Se pospuso. La soberanía indígena no fue negada por decreto: fue silenciada por omisión en el diseño del nuevo pueblo soberano.

La República destructora: 1819-1890

La independencia consumada en Boyacá en 1819 y consolidada en el Congreso de Cúcuta de 1821 tradujo la teoría criolla de la igualdad en legislación. La ley de 1821 abolió el tributo indígena y ordenó la división de los resguardos, convirtiendo en propiedad individual lo que había sido comunal. En abstracto era emancipación; en concreto fue despojo. Al disolverse la protección jurídica que hacía inalienables las tierras, la enajenación hacia particulares ajenos a las comunidades se desató de inmediato. El tributo, abolido en 1821 en nombre de la igualdad, fue restablecido pocos años después durante la dictadura de Bolívar por presión de los sectores dominantes: quienes no querían pagar el impuesto directo republicano necesitaban seguir extrayendo del indio.

La fórmula operó con eficacia macabra. Los indígenas quedaban tratados como ciudadanos iguales ante la ley, pero perdían las protecciones especiales que el régimen colonial les había reconocido en materia de tierra y trabajo. La igualdad formal, en una sociedad de grupos de desigual formación, resultó ser —así lo diría más tarde una tradición jurídica crítica— la consagración de la injusticia. En el Cauca, la aristocracia terrateniente, en crisis por el descenso de la minería, la manumisión de los esclavos entre 1821 y 1852 y las guerras civiles del siglo, sobrevivió sostenida por las tierras y el trabajo de los indígenas. Los resguardos disueltos alimentaron a las haciendas de peones, arrendatarios y aparceros. En otras regiones —el Tequendama, el suroeste antioqueño—, la ley de manos muertas, que trató de expropiar como baldías las tierras de comunidades indígenas, tuvo efectos más modestos, sin remates significativos ni transformaciones profundas en la tenencia. El despojo fue desigual, pero constante.

Frente a esa ofensiva, los indígenas hicieron lo que ya sabían hacer desde la Colonia: litigar. Usaron los tribunales locales, provinciales y nacionales, aprovecharon las contradicciones entre normas del Congreso y ordenanzas provinciales, retrasaron particiones, impugnaron ventas. El fracaso parcial de las disoluciones, allí donde lo hubo, tuvo detrás la participación activa de las comunidades como litigantes tenaces, ciudadanos granadinos incómodos que exigían al Estado republicano las mismas prerrogativas que le habían exigido al Estado monárquico. Es lo que hoy suele llamarse republicanismo indígena: el uso deliberado del lenguaje y las instituciones del nuevo orden para preservar lo que el nuevo orden intentaba destruir.

En 1890, los conservadores en el poder aprobaron la Ley 89, "por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada". El título es un manifiesto racista: la ley presuponía que la civilización se identificaba con la vida hispánica y católica. Pero el mismo articulado que despreciaba a los indios en su nombre les reconocía cabildos, resguardos, un estatus jurídico diferenciado y una forma de autoridad interna que los tribunales republicanos debían respetar. La Ley 89 frenó el proceso de disolución de los resguardos y les devolvió a las comunidades un instrumento del que carecían desde 1821. En una operación característica de la historia jurídica indígena en Colombia, la ley pensada para asimilarlas terminó siendo el escudo con que sobrevivieron.

Ni siquiera esa ley detuvo del todo la ofensiva. Las leyes 104 de 1919 y 19 de 1927 volvieron a impulsar la disolución de resguardos ya en el siglo XX. La división respondía a menudo a la revalorización de esas tierras por la construcción de carreteras y otras obras de infraestructura: los colonos y terratenientes que se beneficiaban de los presupuestos estatales para compra de terrenos eran los mismos que presionaban por la disolución. En el sur de Nariño, hacia los años setenta, las comunidades Pastos —reducidas a pequeñas parcialidades, sus miembros trabajando como peones— iniciarían procesos de recuperación de tierras en el marco del renacer de la organización indígena caucana. La circularidad del despojo y de la resistencia se prolongaba, sin desenlace, hasta el final del siglo XX.

La red del proceso

La soberanía indígena en Colombia no se comprende sin la red de personas, lugares e instituciones en que se despliega. Personas: los caciques que negocian —Juan Tama entre los paeces, Diego de Torres en Turmequé, Ambrosio Pisco en la memoria comunera. Los líderes realistas que capitalizan las lealtades del suroeste —Agustín Agualongo en Pasto. Los oficiales españoles que gobiernan el retorno —Juan Sámano como virrey de la Reconquista. Los criollos que teorizan la soberanía sin incluir a los indios —Ignacio de Herrera y Vergara, José Acevedo y Gómez, Manuel Bernardo Álvarez, Antonio Nariño, Francisco José de Caldas. Fernando VII, el rey ausente que la retórica de todos —realistas e indígenas— invoca desde 1808.

Lugares: Santafé de Bogotá, capital de una junta que teoriza el pueblo sin el pueblo. Pasto, corazón del realismo popular. Popayán, sede de una aristocracia sostenida sobre el resguardo desmantelado. La sabana de Bogotá, con Bosa, Suba, Nemocón y otros pueblos de indios donde el resguardo se disuelve a lo largo del siglo XIX. El Cauca, epicentro del republicanismo indígena litigante. La Sierra Nevada de Santa Marta y La Guajira, donde comunidades más aisladas del conflicto siguen su vida cotidiana con menor injerencia de la guerra criolla. El macizo colombiano, donde los resguardos llegan debilitados a la Independencia.

Instituciones: el cacicazgo como autoridad prehispánica reconvertida, el resguardo como marco material, el cabildo indígena como órgano de gobierno interno, la mita como institución de disolución, la encomienda como sistema tributario colectivo, el corregidor de indios como extractor fiscal, los tribunales de la audiencia como campo jurídico de defensa, y —ya en el siglo XX— el Convenio 169 de la OIT ratificado por la Ley 21 de 1991 como nuevo instrumento internacional.

Ideas: el pactismo hispánico según el cual la ausencia del rey devuelve la soberanía al pueblo, la teoría criolla de la igualdad ante la ley, la propiedad individual como principio liberal, la tutela protectora del monarca como principio del derecho indiano, la reetnización como categoría contemporánea para nombrar procesos como el de los yanaconas —que perdieron temprano la lengua pero defendieron con éxito su condición de indígenas y sus tierras a lo largo de la República.

La huella y su disputa

El siglo XIX colombiano no construyó, como el mexicano o el peruano, una épica del pasado indígena como fundamento nacional. Hubo intentos de elaborar una representación de los muiscas comparable a la del pasado azteca o inca, pero no cuajaron: la nación mestiza mayoritaria y la marginalidad política de la población indígena hicieron que el relato oficial se pensara como ruptura con lo colonial y no como recuperación de un vínculo originario. La historiografía tradicional del XIX subvaloró o directamente reprimió la historia indígena y su aporte a la formación de la nacionalidad. Habría que esperar a Juan Friede y a su libro El indio en la lucha por la tierra, de 1944, para que se abriera de manera sistemática esa preocupación reconstructiva.

El indigenismo y el hispanismo más extremos coexistieron a lo largo del XIX y del XX, practicados por sectores enfrentados de la misma élite política, sin que el Estado tuviera una posición homogénea. Esa disputa interna no dio, sin embargo, poder político a las propias comunidades hasta muy tarde. El cambio nominal de "indio" a "indígena" en la legislación republicana no alteró las condiciones sociales de vida: fue un ajuste de vocabulario, no una transformación estructural.

La huella real de la soberanía indígena colonial y decimonónica en la Colombia contemporánea se localiza, sin embargo, con precisión. Está en los títulos coloniales que muchos resguardos del Cauca —anteriores a la década de 1960— aún exhiben en sus reivindicaciones jurídicas. Está en la vara o bastón de mando que los gobernadores de resguardo portan como símbolo de su autoridad, término y objeto que arrastran desde la Colonia. Está en la Ley 89 de 1890, redactada con desdén racista pero utilizada durante un siglo como escudo. Está en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, donde —según la fórmula de uno de sus protagonistas— "se redescubrió la nación indígena que se había tornado invisible", y donde Colombia ratificó el Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 de 1991. El continuo entre los litigios coloniales del siglo XVII, las súplicas republicanas del XIX, la Ley 89 y los programas jurídicos de las organizaciones indígenas del XX no es un artificio retórico: es la trama efectiva por la que las comunidades han sostenido, contra la corriente principal del proyecto nacional, una soberanía menor pero real.

Esa soberanía nunca fue una alternativa política al proyecto criollo. No lo fue en 1810, cuando los indígenas no tenían capacidad ni intención de proponer un orden distinto al que se estaba montando en Santafé; no lo fue en 1821, cuando la única defensa disponible era el litigio contra la ley de división de resguardos; no lo es hoy, en un país cuya población indígena, minoritaria, se organiza en el marco constitucional de 1991. Fue —y es— algo más modesto y más terco: la persistencia de una capacidad de negociación, arraigada en instituciones concretas —el resguardo, el cabildo, el bastón, el título—, ejercida por comunidades que aprendieron muy pronto que el instrumento más eficaz contra el poder externo era el propio derecho del poder externo, usado en contra de él.

La historia de la soberanía indígena en Colombia es, por eso, la historia de una anomalía duradera. En un país que se pensó como nación mestiza y hispánica, cuya élite fundacional no quiso indios en el pueblo soberano y cuya legislación republicana intentó borrar por igualdad lo que el derecho indiano había protegido por diferencia, sobrevivió una franja de instituciones indígenas cuyo origen prehispánico había sido reencuadrado por la Colonia, cuya defensa jurídica había sido perfeccionada por siglos de litigio y cuya reemergencia en el último tercio del siglo XX obligó, por fin, a reescribir la Constitución. El pueblo soberano que Acevedo y Gómez invocó el 20 de julio de 1810 no contenía a los indios. Los indios, con el tiempo, contuvieron al pueblo soberano dentro de sus propios términos.