Sujetos colectivos de reparación en Colombia

¿Puede el Estado que causó el daño reparar a la comunidad que dañó?

En treinta años, el derecho colombiano de víctimas pasó de indemnizar personas a reconocer comunidades, territorios, universidades y ríos como sujetos dañados. Ese desplazamiento —que atraviesa la ley de desplazados de finales de los noventa, la de Justicia y Paz de 2005, la de Víctimas de 2011, el Acuerdo de La Habana de 2016 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Jurisdicción Especial para la Paz— constituye la transformación más ambiciosa del derecho de víctimas en América Latina. Amplió el lenguaje jurídico hasta admitir daños que el liberalismo individualista no sabía nombrar: la destrucción del referente social, el rompimiento de modos de producción autónomos, la afectación del río Atrato como entidad viva. Pero ese giro se produjo dentro del mismo Estado cuya responsabilidad directa en el paramilitarismo la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad terminó certificando, con recursos que nunca alcanzaron ni la mitad de lo estimado y con grupos herederos de las Autodefensas Unidas de Colombia operando en veinticuatro departamentos mientras se implementaba la reparación.

¿Puede el reconocimiento comunitario, administrado por el victimario, producir reparación auténtica? ¿O termina traduciendo la comunidad al idioma administrativo que la vació de política?

La cuestión no es semántica. Detrás de si el campesinado, un resguardo, una universidad o una cuenca pueden ser sujetos de reparación se juega quién define el daño, quién habla por la comunidad afectada y qué debe restituirse cuando lo destruido no es una casa ni una vida sino un tejido. La respuesta reconfigura el mapa del derecho: si la reparación individual basta, el Estado paga y cierra; si el sujeto es comunitario, hay que restaurar autoridades, lenguas, economías propias, formas de gobierno del territorio. Y esa restauración toca directamente los intereses que causaron el desplazamiento: la tierra concentrada, la agroindustria expansiva, las economías extractivas que operaron bajo protección paramilitar.

En Colombia, además, la pregunta llega tarde y con desventaja. La Constitución de 1991 reconoció formalmente a afrocolombianos e indígenas como sujetos comunitarios con derecho a la titularidad de sus territorios y a la autonomía cultural, pero omitió al campesinado como categoría jurídica autónoma. Ese silencio constitucional —que Bolivia, Ecuador y en menor medida Perú corrigieron por otras vías en sus reformas de las últimas tres décadas— condicionó todo lo que vino después. Cuando en 2011 la Ley de Víctimas dispuso el Programa de Reparación Colectiva, la categoría de "sujeto colectivo" tuvo que construirse sobre un vacío: había pueblos étnicos con territorio titulado, pero no un campesinado reconocido como tal, ni un lenguaje jurídico para nombrar a un municipio, una asociación productiva o una universidad como comunidad dañada.

Hay al menos tres lecturas de ese giro, y las tres tienen fuerza.

La primera lo celebra como una ampliación genuina del derecho. La jurisprudencia posterior a 2016 —cuyo punto más audaz es la sentencia que reconoció al río Atrato como sujeto de derechos bajo un enfoque ecocéntrico— y la macroimputación de la Jurisdicción Especial para la Paz habrían inaugurado un giro que disputa el monopolio del liberalismo jurídico del siglo XIX. La Corte Constitucional venía preparando el terreno desde antes: dos años atrás había sostenido que el nexo de los pueblos étnicos con el territorio ancestral no es cuestión de posesión y producción, sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente para preservar su legado cultural. Esa formulación —jurídica y no meramente antropológica— abrió la puerta a los derechos bioculturales, que reconocen la interdependencia entre naturaleza, recursos y cultura étnica. Colombia estaría entrando, tardía pero decisivamente, en la constelación de constitucionalismos latinoamericanos que —como el boliviano de 2009 o el ecuatoriano de 2008— admiten la plurinacionalidad y los derechos de la naturaleza.

La segunda lectura desconfía. Sostiene que el giro es más nominal que efectivo, y que el aparato administrativo termina forzando categorías individualizantes sobre daños comunitarios. La Ley de Víctimas definió la reparación como un derecho —avance real frente al período anterior, cuando la política de víctimas oscilaba entre asistencia humanitaria y política social—, pero la tradujo a un procedimiento donde el sujeto es reconocido por acto administrativo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, microfocalizado por técnicos y sometido a Planes Integrales de Reparación Colectiva que descomponen el daño en líneas de intervención sectorial. El caso de El Castillo, en Meta, es ilustrativo: la Unidad priorizó al municipio como sujeto colectivo en 2013 y microfocalizó el casco urbano en 2014, sin que la microfocalización llegara a la zona rural, mientras las declaraciones públicas de la entidad atribuían los hechos principalmente a las FARC y hablaban de bombardeos urbanos, desconociendo la violencia paramilitar en las veredas de la parte alta. La comunidad quedó reconocida; su experiencia del daño, no.

La tercera lectura, la más incómoda, señala que el reparador es el responsable. El Informe Final de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, publicado en 2022, estableció una responsabilidad directa del Estado en el surgimiento y actuación del paramilitarismo, y señaló que la mayor responsabilidad directa de agentes estatales se concentra en homicidios y desaparición forzada, en proporciones de un dígito bajo sobre el total. Si el Estado que reconoce a la comunidad como víctima es el mismo que produjo, toleró o coprodujo el daño, la reparación depende de que ese Estado se transforme, y esa transformación no está incluida en el marco vigente. El Conpes que aterrizó la política de víctimas estimó cerca de 55 billones de pesos para diez años; entre 2012 y 2015 se asignó menos de la mitad de lo previsto. La subestimación fue estructural desde el diseño: el universo calculado, unos 3,7 millones de víctimas, sería ampliamente superado por el registro efectivo. El giro fue proclamado con recursos que nunca existieron.

Cada lectura tiene sustento, y ninguna agota el problema. Conviene mirar los casos.

El campesinado colombiano llegó al ciclo reparador sin categoría jurídica propia. La Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, institucionalizada por el gobierno de Carlos Lleras Restrepo a finales de los años sesenta, alcanzó cientos de miles de usuarios inscritos hacia 1970. En agosto de 1971 aprobó en Fúquene el Mandato Campesino, que la definía como organización autónoma de asalariados, pobres y medios, en lucha por una reforma agraria integral. La contrarreforma que siguió —el Pacto de Chicoral y el desmonte estatal del apoyo a la Asociación— redujo al campesinado a demandante fragmentado.

La ley agraria de 1994 creó las Zonas de Reserva Campesina, pero cuando en 1996 se exploró establecer una en el Meta, el ejército y unidades paramilitares desataron un operativo que agudizó el terror y el desplazamiento. Las tres primeras reservas piloto con financiación del Banco Mundial —El Pato, Calamar, Cabrera— quedaron como experimentos aislados. La Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina estuvo casi desaparecida desde 2004, y solo desde 2011 se reactivó la movilización, con el paro del Catatumbo de 2013 como punto álgido. La comparación con los países andinos vecinos es reveladora: Bolivia y Ecuador constitucionalizaron formas comunales de propiedad y autoridad; Colombia mantuvo al campesinado en el limbo jurídico. La Reforma Rural Integral del Acuerdo de La Habana intentó saldar esa deuda, pero lo hizo dentro de un marco donde normas del Plan Nacional de Desarrollo fueron cuestionadas por favorecer zonas de desarrollo empresarial sobre zonas de reserva campesina.

Los pueblos étnicos entraron al giro con mejor equipaje jurídico —el reconocimiento constitucional de 1991, la titulación de resguardos y consejos comunitarios—, pero tropezaron con una asimetría profunda. Para el movimiento indígena, la lucha por la tierra nunca fue solo por el terreno físico: incluía el fortalecimiento de autoridades tradicionales y la restauración de lengua, creencias y costumbres. El modelo estatal de reparación, montado sobre indemnizaciones y proyectos productivos, es incompatible con esa concepción de equilibrio territorial. La Corte Constitucional lo captó parcialmente en su jurisprudencia biocultural, pero la traducción administrativa la debilitó: reconocer el nexo material y espiritual con el territorio en una sentencia no equivale a restaurarlo bajo un plan con líneas presupuestales anuales. Y en el Chocó, pese al reconocimiento constitucional, la dinámica estatal siguió siendo absentista e intervencionista, contribuyendo a la marginación histórica de comunidades negras e indígenas —el contexto mismo del que emerge el fallo sobre el Atrato—.

El caso más audaz —y el que mejor mide el alcance y los riesgos del giro— es el reconocimiento de la Universidad Popular del Cesar como sujeto de reparación en 2019, tras un proceso iniciado por un Comité de Impulso inscrito ante la Unidad en marzo del año anterior. Que una institución educativa pública fuera reconocida como colectividad victimizada por el conflicto expande el campo de la justicia transicional: la violencia no destruyó solo cuerpos y bienes, también quebró proyectos institucionales de formación, silenció aulas, expulsó docentes, alteró la producción de conocimiento en regiones enteras. Pero el mismo acto administrativo que reconoce a la universidad puede vaciar de política su memoria, institucionalizándola como una línea de trabajo con indicadores. El acompañamiento simbólico corre el riesgo de sustituir la reconstrucción del proyecto académico que la violencia interrumpió.

En cambio, cuando el sujeto llega organizado, el resultado se aproxima a una restauración real. El Plan de la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare estructuró siete líneas de trabajo: cultura de paz y reparación simbólica; proyecto educativo, histórico y cultural con sede y parque museo; reconocimiento del patrimonio intangible de paz; rehabilitación psicosocial comunitaria; programa agroforestal; fortalecimiento organizativo; restitución de bienes colectivos. La arquitectura del plan reconoce que el daño no es agregación de víctimas individuales, sino ruptura de un modo de vida, y responde con líneas que abarcan lo simbólico, lo productivo, lo psicosocial y lo territorial. Pero la Asociación llegó al plan con décadas de organización propia; comunidades sin ese capital organizativo son destinatarias de planes técnicos concebidos desde afuera.

El fallo sobre el Atrato introdujo un enfoque ecocéntrico —distinto tanto del antropocéntrico como del biocéntrico— y reconoció al río como sujeto de derechos en el marco de la protección de las comunidades étnicas ribereñas. La formulación es un salto: rompe la ontología jurídica moderna que separa personas y cosas, y admite que un ecosistema puede tener derechos independientes de los humanos que lo habitan. Pero su eficacia depende de una capacidad institucional que el Estado colombiano no ha desplegado en el Chocó, donde la minería ilegal, el mercurio y los grupos armados continúan destruyendo el sistema fluvial que la sentencia declaró protegido.

Buena parte del giro, además, no fue endógeno. La Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado en una sucesión de casos —desde Los 19 Comerciantes hasta Manuel Cepeda Vargas, pasando por Mapiripán, Pueblo Bello, Ituango y La Rochela, esta última por acción y omisión en hechos perpetrados por paramilitares con aquiescencia, colaboración y apoyo de miembros de la fuerza pública— que fueron reescribiendo, desde fuera, el vocabulario del daño reconocible. En Mapiripán e Ituango, la Corte reconoció que el desplazamiento trasciende la pérdida patrimonial e incluye la destrucción del referente social y de las condiciones básicas de existencia. En la resolución sobre la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, avanzó hacia la protección de personas no individualizadas, superando la exigencia previa de identificar a todos los miembros. Por esa vía, el Estado se vio obligado a reconocer daños que en su derecho interno no tenía cómo nombrar. El reconocimiento no fue don del Estado, sino cesión ante la coerción del sistema interamericano y ante la movilización jurídica de víctimas y defensores que se tramitó, sobre todo, por esas instancias externas.

¿Qué queda, entonces? El desplazamiento hacia sujetos comunitarios es real y acumulativo. No es retórica: la jurisprudencia constitucional, el mandato de reparación colectiva incorporado a la Ley de Víctimas, la macroimputación de la Jurisdicción Especial para la Paz y la caracterización del conflicto que la Comisión de la Verdad construyó como entramado complejo y no como suma de hechos aislados componen un cuerpo normativo y doctrinal que efectivamente movió el eje del derecho de víctimas desde el individuo hacia la comunidad dañada. Ese movimiento tiene consecuencias: obligó a reconocer daños socioculturales y socioeconómicos inmateriales e imposibles de cuantificar —bienestar comunitario roto, intercambios solidarios truncados, proyectos de vida interrumpidos—, admitió que la estigmatización tiene una dimensión que las categorías tradicionales del daño no capturan, y abrió espacio para narrativas donde las víctimas recuperan la palabra sobre su propia experiencia.

Pero el avance es estructuralmente trunco, y las razones son tres.

El mismo Estado que reconoce es el responsable. La Comisión de la Verdad lo estableció con claridad: el paramilitarismo tuvo origen en políticas gubernamentales que victimizaron a la población civil. Reconocer a la comunidad dañada por un fenómeno del que se es corresponsable, sin transformar las estructuras institucionales que lo hicieron posible, produce una reparación que puede ser sincera en la forma pero cojea en el fondo. Los grupos posdesmovilización de las Autodefensas —calificados como ampliamente paramilitares por organismos internacionales de derechos humanos y descalificados por el propio Ministerio de Defensa de la época como apreciaciones políticamente sesgadas— operaban en veinticuatro departamentos con impacto grave en Medellín, Urabá chocoano, Meta y Nariño mientras el nuevo marco se implementaba. En El Sudán, corregimiento de Tiquísio, las comunidades retornadas percibieron que la desmovilización había beneficiado a los grupos armados en detrimento de sus derechos, sin que el Estado ofreciera acompañamiento ni medidas de satisfacción. La captura, a finales de 2012, de un comandante que había operado en las estructuras paramilitares del sur de Bolívar entre 1999 y 2004 y aparecía ya al frente de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia en el occidente de Antioquia, es sintomática: las mismas personas, distinta sigla, presencia territorial continuada.

Los recursos y el diseño administrativo homogenizan. El Conpes fundacional subestimó el universo de víctimas, la asignación efectiva se quedó por debajo de la mitad en los primeros cuatro años, y hay reportes de que recursos destinados a la indemnización no llegaron a sus destinatarios por apropiación indebida de funcionarios. La comunidad, para ser reconocida, debe traducirse a formulario, plan, indicador y línea presupuestal. En ese proceso, la heterogeneidad del campesinado —que ni siquiera cuenta con categoría constitucional autónoma— se resuelve por vía técnica en una figura administrativa homogeneizante que puede excluir a los sujetos más frágiles: mujeres cabeza de hogar rurales, jornaleros sin tierra, colonos sin título. Aun cuando estudios académicos han mostrado que las sentencias de restitución adjudicaron los predios por mitades entre hombres y mujeres —hallazgo confirmado por la Comisión de la Verdad—, la restitución de la tierra no equivale a restauración del sujeto campesino.

El derecho a la verdad, en su dimensión comunitaria, quedó incompleto. La jurisprudencia interamericana reconoció que la verdad tiene una dimensión que beneficia a la sociedad y contribuye al reproche social y a la no repetición. La Comisión de la Verdad, con miles de entrevistas y conversaciones, decenas de equipos territoriales y Casas de la Verdad, expandió esa dimensión al esclarecer responsabilidades éticas, políticas e históricas. Pero el sistema mediático colombiano no absorbió el informe como acervo compartido. En Justicia y Paz, además, la producción de verdad judicial dependió de la elección del tipo penal y del modelo de imputación por el fiscal, y en casos como los de desaparición forzada en Caquetá —Albania y Puerto Torres— hubo víctimas sin identificar que no fueron presentadas ante los Tribunales y quedaron fuera de las sentencias. La verdad conocida y la verdad judicial no coinciden, y la verdad social que la sociedad colombiana debía apropiarse quedó, en gran medida, sin destinatario.

El nuevo marco amplió el derecho pero no transformó la institucionalidad que lo aplica. Opera como un umbral de reconocimiento que el propio Estado administra, subfinancia y homogeniza. Es genuino como avance normativo; queda corto donde debía ser reparación efectiva. La reparación comunitaria colombiana es, hoy, un lenguaje nuevo sobrepuesto a una estructura administrativa vieja y a un Estado que sigue siendo responsable del daño que dice reparar. Dialoga con tradiciones comunalistas latinoamericanas en su formulación —el fallo del Atrato conversa con el pachamamismo constitucional ecuatoriano y con la plurinacionalidad boliviana—, pero no las sigue en la transformación estructural del Estado que aquellas experiencias, con sus propios límites, sí intentaron.

Y quedan preguntas abiertas que decidirán el desenlace. Cuando la comunidad llegó al reconocimiento con organización previa —la Asociación del Carare, los usuarios campesinos en sus años fuertes, las comunidades étnicas del Atrato—, el plan se aproximó a una restauración real. Cuando no, la reparación fue diseñada desde afuera. ¿Puede el aparato administrativo reconocer sujetos que no le preexisten como organizaciones consolidadas —comunidades emergentes, colectivos difusos, territorios sin autoridad tradicional visible— sin inventarlos técnicamente y, por tanto, sin desnaturalizarlos?

La implementación del Acuerdo de 2016 supuso además una red de acompañamiento que, según observadores del territorio, se ha replegado hacia el asistencialismo humanitario, debilitando la mediación política que sostuvo históricamente a muchas comunidades campesinas. Ese repliegue, poco visibilizado en el debate público, afecta la capacidad de esas comunidades para sostenerse frente al aparato estatal y a los actores armados que aún operan. No es un problema jurídico, pero condiciona la eficacia del derecho.

Está, por último, la pregunta más profunda: ¿puede Colombia llegar a un constitucionalismo plurinacional sin una reforma constitucional que lo formalice? La jurisprudencia biocultural y ecocéntrica ha avanzado por vía judicial, no por reforma legislativa ni constituyente. Bolivia y Ecuador refundaron sus Estados; Colombia ha ampliado el derecho desde adentro, con las herramientas del bloque de constitucionalidad y la Corte Constitucional como motor. Esa vía es más frágil: depende de composiciones de corte, de gobiernos que ejecuten, de recursos que lleguen. El principio de no regresividad —derivado del bloque de constitucionalidad para derechos económicos, sociales, culturales y fundamentales, incluidas las políticas públicas de reparación— es la garantía teórica de que lo ganado no se pierde. Pero ya hay diagnósticos que sostienen que el marco de 2011 impuso condiciones más restrictivas que el de Justicia y Paz y, en tal medida, contravino ese principio en el caso de la población desplazada. Si el avance puede consolidarse o si será revertido por reformas administrativas silenciosas —como ocurrió con la modificación de Justicia y Paz en 2012, orientada a la celeridad pero con efectos sobre las víctimas— es una pregunta abierta.

Lo que el ciclo abierto en 1991 muestra es que Colombia produjo, sin decírselo del todo, un derecho de víctimas que rebasa el marco liberal individualista sobre el que fue construido. Ese rebasamiento pesa, y pesará más si el Estado que lo formuló acepta transformarse a la altura de lo que reconoció. Mientras tanto, la comunidad reparada seguirá siendo, en la mayoría de los casos, una comunidad nombrada por quien no ha dejado de dañarla.