Bloque de constitucionalidad

El bloque de constitucionalidad

En el derecho colombiano, el bloque de constitucionalidad es el conjunto de normas que, sin figurar en el articulado de la Constitución de 1991, comparten con ella jerarquía y sirven como parámetro obligatorio de control cuando un juez examina la validez de una ley o el amparo de un derecho. Esas normas provienen sobre todo del derecho internacional: tratados de derechos humanos, convenios de derecho internacional humanitario, principios y estándares del sistema interamericano. Su importancia excede el tecnicismo. En un país que durante más del ochenta por ciento del período 1958-1990 vivió bajo alguna forma de estado de sitio, y que en 1991 se dio una Constitución con vocación garantista mientras la guerra interna seguía activa, el bloque terminó operando como la bisagra por la cual el derecho internacional entró a limitar por dentro al Estado colombiano. Es, a la vez, una construcción jurídica sofisticada, un episodio de política constitucional y una de las contribuciones colombianas más citadas en el constitucionalismo comparado de las Américas.

Qué nombra el concepto

La expresión describe una operación técnica sencilla en su enunciado y compleja en sus consecuencias: cuando la Corte Constitucional revisa si una ley se ajusta a la Constitución, o cuando un juez de tutela decide si un acto viola derechos fundamentales, no basta con leer el texto de 1991. Debe leer además una serie de normas que, sin ser Constitución en sentido formal, integran el parámetro de constitucionalidad porque la propia Carta las incorporó por remisión. La consecuencia práctica es que los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, los convenios de Ginebra y sus protocolos, y ciertos principios internacionales dejan de ser mero derecho internacional aplicable y pasan a operar como estándar constitucional: una ley puede ser inexequible por contradecirlos, un acto administrativo puede ser tutelable por vulnerarlos.

La doctrina colombiana distingue dos capas. El bloque en sentido estricto —stricto sensu— reúne las normas que tienen rango constitucional propiamente dicho, comparten jerarquía con la Carta y no pueden ser desplazadas por ley posterior. El bloque en sentido lato —lato sensu— agrupa normas que, sin ostentar rango constitucional, funcionan como parámetro de examen: leyes que, por su función estructural, sirven para medir el ajuste de la legislación ordinaria al orden constitucional. La distinción tiene consecuencias muy concretas. De ella depende, por ejemplo, la fuerza con que las normas del derecho internacional humanitario, situadas en el bloque estricto, limitan al legislador incluso en estados de excepción.

El concepto cumple así una función precisa: obliga al juez constitucional a emplear, en su labor de control normativo y amparo de derechos, no solo el derecho interno sino también los instrumentos internacionales que reconozcan valores sociales y derechos complementarios a los de la Carta. Se trata de la ejecución de mandatos escritos en la propia Constitución, no de una elección del intérprete.

Los orígenes: de París a Bogotá

El nombre viene de Francia. En 1971, el Conseil constitutionnel francés amplió su parámetro de examen más allá del articulado de la Constitución de 1958, incorporando al bloque el preámbulo, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y otros textos con valor constitucional. Louis Favoreu sistematizó la doctrina en las décadas siguientes y la exportó como categoría de derecho comparado. Al aterrizar en Colombia, la categoría sería absorbida por una gramática constitucional distinta.

El terreno estaba preparado. Desde los años ochenta y noventa, América Latina vivía una ola de reformas constitucionales que se extendió por toda la región, en paralelo a las reformas económicas de orientación liberal. Los impulsores del nuevo constitucionalismo insistieron en la supremacía constitucional, el Estado de derecho, la separación de poderes y la protección de los derechos humanos. En ese marco regional, el bloque de constitucionalidad encontró un vehículo natural: era el instrumento técnico que permitía anudar las constituciones domésticas con el régimen internacional de derechos humanos, un régimen que atribuía casi exclusivamente al Estado territorial la protección de esos derechos.

Colombia importó la categoría, pero le dio uso propio. La Constitución de 1886 había convivido durante más de un siglo con un presidencialismo fuerte y con un uso sistemático de los poderes de emergencia. Los constituyentes de 1991 tenían presente ese balance y restringir esos poderes fue uno de los objetivos centrales de la reforma. La apertura al derecho internacional —incorporar los tratados de derechos humanos y el DIH como límites inderogables— era coherente con ese propósito.

1991: los tres artículos que abrieron la puerta

La Asamblea Nacional Constituyente se instaló el 4 de febrero de 1991 en el salón Elíptico del Congreso, bajo la triple presidencia de Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolff y Horacio Serpa Uribe, y proclamó la nueva Constitución el 4 de julio del mismo año. Reunía representantes del Partido Liberal, del M-19 recién desmovilizado, del Movimiento de Salvación Nacional y de las minorías indígenas y negras. Un hueco marcó el conjunto: la guerrilla, con gran poder de decisión sobre el país, no participó, y esa ausencia fue señalada como una de las razones por las que la Constitución no logró representar el sentir de todos los colombianos. La Carta resultante creó la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía normativa, la acción de tutela como mecanismo expedito de protección de derechos fundamentales, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura. Consolidó la descentralización política y administrativa iniciada en 1986 con la elección popular de alcaldes, creó mecanismos de participación directa y buscó restringir un poder presidencial que bajo la Carta de 1886 se había ejercido de forma frecuente y sin restricciones efectivas.

Tres artículos, sin nombrar el concepto, fundaron el bloque de constitucionalidad.

El artículo 93 dispuso que los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en estados de excepción prevalecen en el orden interno, y que los derechos y deberes consagrados en la Carta se interpretan de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el país. La cláusula tuvo doble efecto: incorporó tratados al parámetro constitucional y ordenó una interpretación armónica.

El artículo 94 —cláusula abierta de derechos— estableció que la enumeración de los derechos y garantías contenida en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos. Un dispositivo de expansión.

El artículo 214, dedicado a los estados de excepción, prescribió que las normas de derecho internacional humanitario no pueden suspenderse en ningún caso, ni siquiera durante esos regímenes extraordinarios. De este mandato la doctrina y la jurisprudencia extrajeron una consecuencia decisiva: si el DIH no puede suspenderse ni cuando la propia Constitución permite la excepcionalidad, sus normas tienen una importancia y jerarquía equiparables a las de la Carta misma. El artículo 214 fue así leído como la puerta por la que Ginebra entró al bloque estricto.

Con esos tres artículos —remisión, apertura y no suspensión— la Constitución de 1991 preparó el material. Faltaba la operación de ensamblaje.

1995: la Corte Constitucional nombra el bloque

La operación la hizo la Corte Constitucional. Creada por la propia Carta, comenzó a operar en 1992 con una generación de magistrados —entre ellos Ciro Angarita Barón, Alejandro Martínez Caballero, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz— que asumió el papel de intérprete activo del nuevo orden. El activismo, ejercido a través del control abstracto de constitucionalidad y de la revisión de tutelas, fue la manera en que una Corte joven fijaba su lugar en el sistema.

El punto de inflexión llegó con la Sentencia C-225 de 1995, que revisó la constitucionalidad de la Ley 171 de 1994, aprobatoria del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, sobre protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional. La Corte declaró exequible el tratado y, al hacerlo, articuló por primera vez el concepto de bloque de constitucionalidad como categoría dogmática del derecho colombiano. Sostuvo que las normas del DIH, por mandato del artículo 214 y en concordancia con el artículo 93, integraban el bloque con rango constitucional. La decisión tenía peso doble: constitucionalizaba el DIH en pleno conflicto armado interno y transportaba una categoría francesa a una lengua jurídica adaptada a las necesidades colombianas.

En los años siguientes, la Corte perfeccionó la distinción entre bloque estricto y bloque lato, definió las condiciones para incorporar tratados —no cualquier convenio internacional entraba, sino los que reconocieran derechos humanos y prohibieran su limitación en estados de excepción— y delimitó los efectos de la incorporación. Rodrigo Uprimny Yepes, desde la academia, y magistrados como Manuel José Cepeda Espinosa, desde la propia Corte, contribuyeron a sistematizar la doctrina. El bloque dejó de ser una intuición interpretativa y se volvió herramienta ordinaria del razonamiento constitucional.

Los componentes del bloque

El bloque colombiano no es una lista cerrada, y esa apertura es parte de su fuerza. Sus componentes se han ido incorporando por sucesivas decisiones de la Corte, cada una anclada en los artículos habilitantes de 1991.

La primera capa la forman los Convenios de Ginebra y sus Protocolos. Colombia ratificó los cuatro Convenios de 1949 por la Ley 6 de 1960, el Protocolo I de 1977 por la Ley 11 de 1992 y el Protocolo II por la Ley 171 de 1994. Dos disposiciones concentran la mayor incidencia práctica en un país en guerra interna: el artículo 3 común a los Convenios y el artículo 4.2 del Protocolo II, que prohíben los atentados contra la vida, la integridad personal y la dignidad de quienes no participan directamente en las hostilidades. Al entrar al bloque estricto por vía del artículo 214, quedaron como límite inderogable a cualquier legislación de guerra, contrainsurgencia o excepción.

Junto al DIH, los tratados de derechos humanos ampliaron el parámetro por vía del artículo 93. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, incorporada por la Ley 16 de 1972, opera como instrumento regional: su artículo 1 impone la obligación general de respeto y garantía sin discriminación, y su artículo 2 compromete al Estado a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Ley 74 de 1968, cumple función análoga en el sistema universal.

La Corte no se detuvo en el derecho convencional. También reconoció que las normas consuetudinarias del DIH —entre ellas la prohibición de la desaparición forzada como práctica atentatoria de las garantías fundamentales de personas civiles o fuera de combate, y la obligación de las partes en conflicto de averiguar lo acaecido a los desaparecidos e informar a sus familias— hacen parte del corpus vinculante. Y dio un paso más audaz al abrir la puerta al soft law: los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos —Principios Deng, adoptados por Naciones Unidas en 1998— y los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y Personas Desplazadas —Principios Pinheiro, de 2005— fueron leídos como concreción de derechos ya reconocidos y entraron al bloque por vía jurisprudencial: los Deng en varias sentencias, entre ellas la T-025 de 2004; los Pinheiro por la puerta de la restitución, con la Sentencia T-821 de 2007 en el horizonte. Documentos programáticos convertidos en parámetros de control.

A ese material se sumó, más discreta pero igual de operante, la jurisprudencia interamericana. Aunque no siempre nombrada explícitamente como parte del bloque, funciona como criterio hermenéutico de la Convención Americana y por esa vía se filtra como estándar constitucional. La Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987, sobre el hábeas corpus bajo suspensión de garantías, y la Sentencia Velásquez Rodríguez vs. Honduras del 29 de julio de 1988 son parte del acervo interpretativo con el que la Corte Constitucional razona: la trama internacional que un tribunal doméstico ha decidido hacer suya.

La Corte Constitucional y su red

El bloque tiene un artífice principal y varios interlocutores. La Corte Constitucional, guardiana de la supremacía de la Carta, opera como el nodo donde el material internacional se convierte en parámetro doméstico. Su capacidad para hacerlo depende de dos herramientas: el control abstracto de constitucionalidad, que le permite examinar leyes y tratados, y la revisión de tutelas, que le permite intervenir en casos concretos y construir doctrina desde ellos. En 2006, datos comparativos ubicaban a la Corte Constitucional colombiana entre los tribunales de mayor confianza pública en las Américas, un dato que habla tanto de su legitimidad ganada como de su exposición política.

Su interlocutor más denso ha sido la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los casos contra Colombia funcionaron como caja de resonancia externa que retroalimentó la doctrina interna. El caso 19 Comerciantes vs. Colombia, sobre la responsabilidad estatal por la desaparición de comerciantes en Boyacá, fijó estándares sobre aquiescencia y omisión del Estado. El caso La Rochela ilustró con particular claridad la lógica del sistema: originado en denuncia del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo ante la Comisión Interamericana en octubre de 1997, escaló hasta un acto público de reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado colombiano en septiembre de 2005, con participación del Vicepresidente de la República y de la Ministra de Relaciones Exteriores. La Comisión concluyó luego que Colombia no había dado cumplimiento a la totalidad de sus recomendaciones y en marzo de 2006 sometió el caso a la Corte IDH, en San José de Costa Rica. El caso Gutiérrez Soler se sumó al listado de sentencias que fijaron responsabilidad estatal y alimentaron el debate interno sobre garantías, verdad y reparación.

La relación no ha sido armónica. Dentro del propio Estado colombiano, la aplicación del bloque —especialmente en asuntos de restitución de tierras colectivas de comunidades afrocolombianas— generó tensiones institucionales que operan como coordinación conflictiva entre instituciones estatales con tácticas divergentes. En el interior de la rama judicial, la competencia de la Corte Constitucional para revisar tutelas contra sentencias del orden ordinario ha producido choques con la Corte Suprema de Justicia, cuyas decisiones ha llegado a revocar. El bloque, en la práctica, no es solo doctrina: es un mapa de fricciones institucionales.

Los efectos: el estado de cosas inconstitucional

Si hubiera que señalar la contribución más singular del constitucionalismo colombiano —y del bloque como su instrumento— sería el estado de cosas inconstitucional. La figura, creada por la propia Corte para enfrentar situaciones graves y estructurales de violación de derechos que afectan a un número amplio de personas e involucran a varias entidades estatales, es lo que el constitucionalismo comparado llama casos estructurales. Es la respuesta técnica al problema de que las tutelas individuales, útiles para casos concretos, resultan insuficientes cuando lo que falla es una política pública entera.

Su caso paradigmático es la Sentencia T-025 de 2004, que declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. Para adoptar la decisión, la Corte movilizó el bloque en toda su amplitud: la Convención Americana, los Convenios de Ginebra, el Protocolo II y los Principios Deng como concreción de los derechos de las personas desplazadas —incluida la obligación primaria de las autoridades competentes de establecer las condiciones y proporcionar los medios para el regreso voluntario, seguro y digno al hogar o al lugar de residencia habitual, o el reasentamiento voluntario en otra parte del país—. Con ese arsenal, ordenó al Estado colombiano rediseñar su política pública de atención a la población desplazada, fijó indicadores de goce efectivo de derechos y abrió un proceso de seguimiento que duraría años.

De la T-025 se desprendieron autos de seguimiento con efectos concretos. A inicios de 2009, el Auto 004 concluyó que existía una vulneración particular de los derechos de los pueblos indígenas desplazados, identificó a 34 pueblos y ordenó al Estado la generación de una política pública específica de protección. Ese mismo año y en los siguientes, la Corte extendió la lógica a otras poblaciones. La Sentencia T-821 de 2007 avanzó en el reconocimiento del derecho a la restitución de viviendas y tierras de personas desplazadas como derecho fundamental, apoyándose en los Principios Pinheiro.

La figura tiene un doble filo, y la propia Corte lo ha reconocido. Sus decisiones sobre políticas gubernamentales afectan la formulación y asignación de recursos públicos, con la doble consecuencia de corregir vacíos institucionales cuando el sector público no ha efectuado los ajustes necesarios, y de introducir tensiones macroeconómicas por la vía de mandatos judiciales sobre el gasto. El estado de cosas inconstitucional se ha vuelto uno de los aportes fundamentales del constitucionalismo colombiano a la jurisprudencia y a la discusión internacional sobre protección de derechos humanos, y a la vez un campo de disputa recurrente sobre los límites del juez frente al legislador y al gobierno.

Otros efectos del bloque son más discretos pero igual de estructurales. La Sentencia C-578 de 2002, que revisó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, reiteró los compromisos internacionales de Colombia derivados de tratados incorporados al ordenamiento —la Convención Americana, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, los Convenios de Ginebra y sus Protocolos— y confirmó que la tipificación de crímenes de lesa humanidad se apoya en ese corpus. En materia procesal penal, la Sentencia C-228 de 2002 amplió la participación de las víctimas en el proceso más allá de la dimensión indemnizatoria, en un giro anticipado por la Corte desde 2001, apoyándose en estándares interamericanos sobre acceso a la justicia y verdad.

El límite y su paradoja

El bloque nació con vocación de límite al poder estatal. Su fuerza jurídica descansa en la inderogabilidad: las normas incorporadas —muy especialmente el DIH— resisten incluso el estado de excepción, allí donde el ejecutivo se expande y los derechos suelen ceder. Los constituyentes de 1991 tenían presente el diagnóstico: el uso sistemático y abusivo de los poderes de emergencia bajo la Carta de 1886 había normalizado la excepcionalidad. Restringir esos poderes fue objetivo explícito. El bloque, al elevar el DIH y los tratados de derechos humanos al rango constitucional, cerraba una compuerta que el pasado había mantenido demasiado abierta.

La misma coyuntura de 1991 revela, sin embargo, una paradoja estructural que ninguna lectura honesta del bloque puede eludir. Mientras la Constitución se proclamaba en julio y consagraba el DIH como límite inderogable, el gobierno de César Gaviria, mediante los Decretos 2266 y 2271 de 1991 —aprobados por la Comisión Legislativa Especial que la propia Asamblea creó y que se conoció como el congresito—, convirtió en legislación permanente buena parte de las disposiciones del Estatuto Antiterrorista y del Estatuto para la Defensa de la Justicia, es decir, normativa nacida bajo legislación de emergencia. El Decreto 2700 de 1991, nuevo Código de Procedimiento Penal, incorporó componentes de la justicia de excepción dentro del marco de la justicia ordinaria, normalizando la justicia de orden público que había sido creada bajo la excepcionalidad. La misma Constitución que constitucionalizaba el DIH veía cómo la legislación de excepción se ordinariaba por debajo.

Esa tensión —bloque como límite en el papel, excepción como práctica ordinaria en el terreno— explica por qué la eficacia del bloque ha sido asimétrica. Su fuerza transformadora fue mayor en la protección de derechos de poblaciones vulnerables —desplazados, indígenas, víctimas, comunidades afrocolombianas—, donde el estado de cosas inconstitucional y la incorporación de estándares internacionales rediseñaron políticas públicas enteras. Fue menor, más contenida y a veces meramente simbólica, como freno a la lógica de excepción que la Constitución de 1991 pretendía desmantelar. El bloque encendió luces donde el Estado no llegaba; alumbró con menos fuerza allí donde el Estado avanzaba con poderes especiales.

La huella

Tres décadas después de la Sentencia C-225 de 1995, el bloque de constitucionalidad es una pieza consolidada del derecho colombiano y una referencia habitual del constitucionalismo latinoamericano. La Corte tomó el nombre de Favoreu y de la tradición francesa, pero lo adaptó a un marco normativo distinto —los artículos 93, 94 y 214— y a un contexto irrepetible: un conflicto armado interno prolongado, un país con memoria fresca de estado de sitio, un sistema interamericano activo que litigaba casos colombianos. El resultado es una construcción con genealogía europea, gramática americana y aplicaciones específicamente colombianas.

Su huella no está exenta de disputa. Cada expansión jurisprudencial —cada nueva sentencia que incorpora un principio internacional al parámetro constitucional, cada auto de seguimiento que ordena reformas de política pública— reabre el debate sobre los límites del juez, sobre la relación entre democracia y control constitucional, sobre la eficacia real de un derecho que promete mucho y encuentra un país difícil. Junto a la acción de tutela y al estado de cosas inconstitucional, el bloque de constitucionalidad ocupa un lugar propio en la lista de aportes colombianos al derecho comparado: el instrumento por el cual una constitución nacida en medio de la guerra decidió atarse, por dentro, a las normas del mundo.