El reconocimiento indígena en la Constitución de 1991

El reconocimiento indígena en la Constitución de 1991

¿Fue la Constitución de 1991 una ruptura real con el régimen tutelar sobre los pueblos indígenas, o funcionó como refundación retórica sobre una matriz material intacta?

Entre la sanción de la Ley 89 de 1890 y el Auto 004 de 2009 median ciento diecinueve años y dos paradigmas jurídicos incompatibles. La primera, firmada el 25 de noviembre de 1890 por Carlos Holguín como presidente encargado y Antonio Roldán como ministro de gobierno encargado, dispuso "la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada". El segundo, dictado por la Corte Constitucional en enero de 2009, concluyó que treinta y cuatro pueblos indígenas colombianos estaban en riesgo de exterminio físico o cultural como resultado del conflicto armado. Entre esas dos fechas se produjo, en 1991, el giro constitucional que reconoció el carácter pluriétnico y multicultural del Estado, ratificó el Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 del mismo año y dotó a los pueblos indígenas de un cuerpo de herramientas jurídicas —tutela, consulta previa, jurisdicción especial, circunscripción senatorial— sin precedente en la historia republicana.

La respuesta a la pregunta no cabe en ninguna de las dos casillas fáciles. Fue una conquista efectiva del movimiento indígena y, a la vez, la superficie legal sobre la cual se desplegó la mayor expulsión territorial desde la Conquista.

Por qué importa la pregunta

De cómo se responda depende cómo se lea todo el arco reciente de la política étnica en Colombia. Si el 91 fue refundación plena, las masacres del Naya en 2001 y de Bahía Portete en 2004, o la crisis del pueblo Awá entre 2011 y 2013, son fallas de implementación imputables al conflicto armado, ajenas al diseño constitucional. Si fue letra muerta, el reconocimiento se disuelve en gesto y la resistencia indígena de las últimas tres décadas queda reducida a espejismo. Ninguna de las dos versiones sostiene el peso de la evidencia.

La versión que sí lo sostiene —más incómoda, más productiva— es que el reconocimiento fue simultáneamente conquista jurídica genuina y arquitectura subordinada, desde su diseño, a las lógicas que la vaciarían por dentro: la propiedad estatal del subsuelo y la geografía militar del territorio permanecieron fuera del pacto. El caso colombiano se ha convertido, además, en referencia latinoamericana del multiculturalismo constitucional, contrapunto obligado de las refundaciones plurinacionales de Bolivia (2009) y Ecuador (2008).

El régimen que se buscaba superar

La Ley 89 de 1890 fue el marco normativo con el que el Estado colombiano administró la relación con los pueblos indígenas durante todo el siglo XX. Su lenguaje —"salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada"— sintetizaba una concepción tutelar y racista en la que el indio era menor de edad jurídico, sujeto que debía ser conducido por la Iglesia hacia la civilización. El Concordato de 1887, firmado por Rafael Núñez, había atado la educación pública a los preceptos católicos, restituido bienes eclesiásticos y establecido el catolicismo como religión oficial; sobre ese andamiaje se desplegó el régimen misional que administró, durante décadas, extensos territorios de frontera con población indígena. La Constitución de 1886 enmarcaba jurídicamente ese orden y se mantuvo en esencia hasta 1991. La reforma de 1936 suprimió el artículo que declaraba el catolicismo religión de la nación, pero conservó la fórmula de que la libertad de cultos no podía ser contraria a la moral católica. El indígena, en ese ordenamiento, no era ciudadano pleno: era pupilo.

Hay, sin embargo, un pliegue paradójico. La misma Ley 89 que definía al indígena como salvaje reconoció los resguardos como propiedad comunitaria y estableció los cabildos como forma de autoridad interna. Muchos resguardos —sobre todo en el Cauca— sobrevivieron amparados en ese marco, y el movimiento indígena aprendió a usar la ley tutelar como herramienta de defensa. Manuel Quintín Lame, líder nasa cuya lucha en las primeras décadas del siglo XX prefiguraría el programa del CRIC, dio la pelea dentro del lenguaje jurídico disponible. La Ley 89, construida para disolver, terminó siendo usada para conservar. Esa ambigüedad —que la norma tutelar sirviera de trinchera— es clave para entender por qué el tránsito al 91 no fue ruptura limpia sino sedimentación.

Fuera del resguardo, el proceso fue otro. Durante el siglo XVIII, y prolongándose por el XIX, los resguardos coloniales fueron atacados sistemáticamente: se concentraron varios en uno solo, generalmente en tierras de menor calidad, se remataron predios, se admitió el arriendo a no indígenas. De esa descomposición fue naciendo la masa de campesinos desposeídos que engrosó las peonadas, aparcerías y arrendamientos con los que los terratenientes se hicieron a tierra barata y mano de obra sometida. El régimen de 1890 fue, entonces, doble: tutela para los que quedaron dentro del resguardo, proletarización para los que quedaron fuera.

El movimiento que forzó el cambio

El reconocimiento de 1991 no cayó del cielo constituyente. El Consejo Regional Indígena del Cauca, CRIC, se fundó en 1971 en el marco de las luchas por la tierra de comienzos de esa década, sostenido principalmente en los pueblos nasa y articulado inicialmente con la ANUC. Trino Morales, guambiano, fue el primer secretario de Asuntos Indígenas de la ANUC en el Cauca, y su rol contribuyó a la creación del CRIC. El programa de lucha retomó puntos centrales de Manuel Quintín Lame: recuperar y ampliar tierras de resguardo, fortalecer cabildos, no pagar terrajes. Era, en clave contemporánea, la agenda del siglo XIX indígena leída con las herramientas del setenta.

A ese repertorio civil se sumó, entre 1984 y 1991, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, surgido en el Cauca en un contexto de conflicto entre las comunidades indígenas y las FARC. Su comunicado de paz de julio de 1988 formuló tres demandas regionales: desmilitarización de zonas indígenas y campesinas, acuerdo político con participación de todas las fuerzas sociales del Cauca, y proyecto de desarrollo regional. El proceso de paz arrancó formalmente a mediados de 1990, primero en Bogotá y luego en Jambaló, y el MAQL buscó activamente la presencia de un delegado suyo en la Asamblea Nacional Constituyente, aunque el Acuerdo Político limitó sus plenos derechos. Su desmovilización estuvo marcada por preocupaciones internas frente a la presencia paramilitar y por quejas de comunidades por actos de vandalismo atribuidos a algunos de sus integrantes.

La suma de estas dos décadas —organización civil desde el 71, brazo armado desde el 84, mesa de paz desde el 90— explica por qué llegaron a la Constituyente Lorenzo Muelas por los guambianos y Francisco Rojas Birry por las organizaciones indígenas del Pacífico y la Amazonía. No eran invitados: eran resultado. Cualquier lectura que presente el reconocimiento del 91 como concesión magnánima del Estado ignora dos décadas de recuperaciones de tierras, muertos, cárcel y negociación armada.

Lo conseguido y lo negado en 1991

La Asamblea Constituyente reconoció el carácter pluriétnico y multicultural de la nación en los artículos 1 y 13 de la Carta, ratificó el Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 de 1991, creó una circunscripción especial con dos senadores indígenas y sentó las bases de la jurisdicción especial indígena, el reconocimiento de resguardos como entidades territoriales y el derecho a la consulta previa. En el Artículo Transitorio 55 quedó ordenado que el Congreso expidiera, en dos años, una ley que reconociera a las comunidades negras del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre tierras baldías que venían ocupando. Ese mandato se cumplió con la Ley 70 de 1993, que instituyó los consejos comunitarios como forma de organización territorial.

Hay que decir también lo que la Constituyente rechazó. Las demandas indígenas incluyeron peticiones de peso mayor que no fueron aceptadas: declarar plurinacional al Estado, que la propiedad del subsuelo en territorios indígenas perteneciera a las comunidades, autonomía territorial con lógica confederal, un porcentaje del presupuesto nacional para pueblos indígenas, y una circunscripción especial con cuatro senadores y ocho representantes. De todas ellas, la más decisiva —la que separa una constitución multicultural de una constitución plurinacional— es la del subsuelo. La Constitución del 91 reconoció el territorio como propiedad colectiva superficial, pero mantuvo el subsuelo en manos del Estado. Es la costura que sostiene todo lo que vino después.

Un testimonio indígena lo resume con exactitud: al momento de entregar el Resguardo Mirití-Paraná, el Gobierno declaró que "el subsuelo es del Estado". El resguardo se titulaba con una mano; con la otra se firmaba, sobre el mismo mapa, la posibilidad del contrato de exploración.

La contradicción se abre: consulta previa y extractivismo

La consulta previa fue el mecanismo diseñado para navegar esa contradicción. Institucionalizado a finales de los noventa sobre la base del Convenio 169, obliga al Estado a informar y consultar a las comunidades sobre proyectos que las afecten; según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para grandes proyectos de inversión o explotación de recursos naturales debe obtenerse el consentimiento libre, previo e informado según las costumbres de las comunidades. En los casos menores, si no se logra consentimiento, el Estado debe al menos motivar objetivamente su decisión.

El mecanismo funcionó, con desigual fortuna. En 1996 Ecopetrol inició la consulta previa con los pueblos Inga y Awá de Villagarzón y Orito por el Bloque de Perforación Exploratoria San Juan en Putumayo. El proceso oficial no contemplaba resolver los derechos de propiedad sobre las tierras ocupadas, y las comunidades formularon una propuesta alternativa que sí incluía ese componente; en agosto de 1997 se llegó a algún tipo de acuerdo sobre esa base. Fue una victoria parcial que mostró el potencial del procedimiento.

El caso u'wa mostró el otro lado. El gobierno colombiano otorgó a Occidental Petroleum una licencia para excavar en sitios ubicados aproximadamente a quinientos metros del resguardo indígena u'wa —comunidad de entre 5.000 y 7.000 personas—, lo que amenazó con contaminar sus fuentes de alimento y desencadenó un enfrentamiento que se volvió emblemático. El pueblo u'wa se negó a negociar. El 31 de marzo de 2000 una juez dictaminó la suspensión de las exploraciones en terrenos aledaños al territorio. La resistencia u'wa —encabezada, entre otros, por Berito Kuwaru'wa— generó redes transnacionales de apoyo con activistas ambientalistas y de derechos humanos.

A esa jurisprudencia victoriosa el Ejecutivo respondió con arquitectura administrativa que fue erosionando el mecanismo desde dentro. El Decreto 1122 de 1999 proveyó al gobierno un instrumento legal para "redefinir" las funciones de las tierras asignadas a comunidades indígenas, abriendo la posibilidad de que dichas tierras fueran blanco de apropiación. Más tarde, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó, en 2011, la inexistencia de comunidades negras en la zona de influencia del proyecto Campo Mirto en el Bloque Maranta, en Putumayo, equiparando el concepto de "comunidad" afrodescendiente exclusivamente con el de Consejo Comunitario legalmente constituido, y con ello excluyó del proceso a la población afrodescendiente de Puerto Umbría. El INCODER expidió resoluciones que, según la Defensoría del Pueblo, legitimaban situaciones irregulares en territorios colectivos afrodescendientes y abrían el camino para reanudar créditos para siembra de palma africana.

La consulta previa quedó así definida por una tensión que la Corte no ha logrado zanjar: derecho conquistado y, a la vez, procedimiento cuya arquitectura administrativa el Estado puede modular, restringir o vaciar según convenga a la matriz extractiva. No es letra muerta —el pueblo u'wa detuvo a la Oxy— pero tampoco es soberanía territorial: es la trinchera legal donde se libra, caso por caso, una guerra desigual.

El territorio bajo la guerra

Mientras la Corte Constitucional depuraba la doctrina de la consulta previa, en el mapa físico ocurría otra cosa. Entre 1995 y 2004 se registraron 13.853 personas víctimas de masacres en Colombia, siendo los grupos paramilitares los primeros responsables, en varios casos con complicidad de agentes del Estado. Sobre los pueblos indígenas y comunidades negras cayó una porción desproporcionada de esa violencia, y la geografía de esa desproporción coincide con notable precisión con la de los territorios titulados en la década anterior.

En abril de 2001 el Bloque Calima de las AUC entró al Naya, en los límites entre Cauca y Valle del Cauca, y asesinó a más de cien personas —la mayoría indígenas nasa, según reportes comunitarios—, desplazando a cerca de mil familias. Tres años después, el 18 de abril de 2004, el Frente Contrainsurgencia Wayúu del Bloque Norte cayó sobre Bahía Portete: seis asesinados —cuatro de ellas mujeres wayúu—, casas quemadas, cementerio profanado, mujeres torturadas, comunidad entera forzada al desplazamiento. Atacar a las mujeres, eje del orden matrilineal wayúu, y profanar el cementerio, referente central del clan, produjo un daño etnocida que no depende de que la destrucción cultural fuera propósito deliberado o consecuencia de una lógica de terror territorial: el efecto sobre los fundamentos identitarios y organizativos del pueblo fue el mismo. El Naya y Bahía Portete no son casos aislados sino modalidades diferenciadas de una misma operación de vaciamiento: masacre masiva en corredor estratégico, ataque quirúrgico contra los ejes de reproducción cultural en zona portuaria.

Ese patrón se prolonga en el Pacífico y el Caribe. En el bajo Atrato, la presencia de actores armados obligó a familias embera y wounaan a desplazarse, vender sus tierras a bajos precios y abandonar su modo de poblamiento disperso; parentelas desarticuladas, ancianos muertos en tierras panameñas. A finales de 1996 e inicios de 1997, en Córdoba, Urabá y el norte del Chocó, miles de habitantes sufrieron bombardeos, masacres, desapariciones de líderes comunitarios y desplazamiento forzado en operaciones donde actuaron conjuntamente Fuerzas Armadas y paramilitares. En los noventa, los paramilitares persiguieron sistemáticamente a líderes del pueblo sáliba, asesinaron a varios comuneros y golpearon sus procesos organizativos. Entre 2011 y 2013, el pueblo Awá atravesó una crisis humanitaria cuyos homicidios registraron tanto la UNIPA como el Programa Presidencial Indígena, con discrepancias entre ambos registros que sugieren subregistro oficial.

Ese desplazamiento no fue efecto colateral: fue funcional al despojo. En zonas como Urabá, Montes de María, Cesar y Magdalena, los territorios fueron vaciados para su aprovechamiento económico posterior. La violencia paramilitar operó, en muchas regiones, como reforma agraria al revés.

La respuesta de la Corte

La Corte Constitucional intentó tapar el hueco. La sentencia T-025 de 2004 declaró un "estado de cosas inconstitucional" en materia de desplazamiento forzado. En enero de 2009, el Auto 004 concluyó que treinta y cuatro pueblos indígenas se encontraban en grave riesgo de exterminio físico o cultural como resultado del conflicto armado y ordenó al Estado generar Planes de Salvaguarda Étnica para cada uno. El Auto 005 del mismo año identificó factores estructurales que explicaban el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre la población afrocolombiana y documentó dos modalidades atípicas de violencia territorial: el confinamiento —desplazamiento forzado dentro del propio territorio, sin posibilidad de movilización— y la resistencia como permanencia colectiva. El Auto 008 de 2009 sirvió como base para la propuesta del DNP sobre política de tierras para población desplazada.

Los datos que la propia Corte incorporó son elocuentes. Al 31 de agosto de 2013, en dieciséis municipios con resguardos indígenas la incidencia del desplazamiento forzado superó el 100% del porcentaje de indígenas censados; catorce de esos municipios se ubican en el sur del país, en la región fronteriza con Perú, Ecuador y Venezuela. El Auto 004 reconoció además que los pueblos indígenas en zonas fronterizas, como los de la cuenca del río Arauca, afrontan situaciones de vulnerabilidad extrema y sufren con alta frecuencia el éxodo transfronterizo como consecuencia del conflicto.

Casi cinco años después del Auto 004, la implementación de los Planes de Salvaguarda mostraba avances muy limitados. La Corte diagnosticaba; el Ejecutivo administraba con lentitud lo que no impedía. Por eso, en agosto de 2011, la ONU lanzó una campaña sobre pueblos indígenas colombianos en riesgo de extinción física y cultural, en un contexto donde grupos sucesores de las AUC continuaban perpetrando violaciones. La paradoja alcanza aquí su forma más cruda: los treinta y cuatro pueblos declarados en riesgo de exterminio lo estaban precisamente en la etapa de mayor densidad jurídica multicultural de la historia colombiana.

La cuestión afrocolombiana y la etnización del bajo Atrato

El caso afrocolombiano ilumina otra cara de la contradicción. La Ley 70 de 1993 instituyó los consejos comunitarios como instancias de organización de pobladores afrodescendientes dentro de territorios delimitados para la protección y utilización sustentable de los recursos. Al hacerlo, produjo un desplazamiento discursivo profundo: organizaciones como la ACIA, la Ocaba y Acamuri se articulaban originalmente en torno a la figura del "campesino", sin distinciones étnicas o raciales; la coyuntura constituyente y la Ley 70 propiciaron el paso hacia una identidad "étnico-territorial". Hasta 1989, la Ocaba no incorporaba conceptos como "territorio", "comunidades negras" o "identidad"; después de 1991, esas categorías se volvieron el idioma obligado del reconocimiento estatal.

Esa etnización tuvo costos organizativos. Fracturó identidades políticas previas e introdujo conflictos que en el marco campesino no eran pensables, como las disputas entre negros y chilapos en el bajo Atrato. Y tuvo también costos materiales: algunas comunidades del Pacífico que lograron titulación colectiva enfrentaron después la violencia paramilitar. La hermana Yolanda Cerón, acompañante de ACAPA, fue asesinada por paramilitares después de que la comunidad obtuviera la titularidad colectiva de 95.000 hectáreas. El reconocimiento no protegió; a veces marcó.

La estructura de consejos comunitarios, además, no promueve la construcción de un tejido asociativo entre los distintos consejos ni favorece un ámbito común de confluencia política, resultando en acuerdos pequeños e inconexos entre los consejos y las oficinas públicas. La etnicidad de la Ley 70 es una construcción moderna y de tipo político-territorial que no agota las etnicidades negras existentes: la etnicidad social de las personas negras se construye desde el fenotipo como marcador de alteridad, y ese registro queda fuera del alcance de la Ley 70. Ese desajuste entre la etnicidad legal y la etnicidad vivida es también donde queda el campesinado sin adscripción étnica reconocida, herederos muchos de la descomposición de resguardos coloniales que produjo peones y aparceros durante dos siglos, y a quienes el multiculturalismo del 91 reconoció solo de forma limitada como sujetos políticos colectivos, sin equipararlos a pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes en materia de derechos territoriales.

Reconocimiento sin redistribución

El giro constitucional de 1991 fue una ruptura normativa real y una conquista efectiva del movimiento indígena. No fue refundación retórica: los pueblos que hoy defienden territorios lo hacen con herramientas jurídicas —tutela, consulta previa, jurisdicción especial, autos de seguimiento— que en el marco de la Ley 89 de 1890 eran impensables. El aumento del autorreconocimiento indígena del 1,6% al 3,4% de la población nacional entre los censos previos y el de 2005 —fenómeno interpretado como giro desde el "blanqueamiento" hacia la "reindigenización" como estrategia de inserción social— muestra que el reconocimiento tuvo efectos identitarios profundos y verificables.

Pero se hizo sin tocar la propiedad del subsuelo, sin desmantelar la matriz extractiva y sin proveer garantías militares efectivas para los territorios reconocidos. Esa omisión no fue defecto de ejecución: fue diseño. La demanda indígena sobre el subsuelo fue explícitamente rechazada en la Constituyente. La plurinacionalidad fue explícitamente rechazada. El Decreto 1122 de 1999 habilitó redefiniciones del uso de tierras asignadas. El INCODER legitimó irregularidades sobre territorios colectivos. El desplazamiento paramilitar fue funcional al despojo económico posterior. La arquitectura constitucional del 91 no se topó por accidente con sus propios límites: canalizó la energía indígena hacia repertorios jurídicos mientras dejaba intactas las lógicas de acumulación sobre el territorio.

Leído así, el multiculturalismo colombiano post-1991 puede describirse como técnica de gobernanza que administra la diferencia cultural en lugar de erradicarla, delegando a las comunidades étnicas responsabilidades de las que el Estado se estaba desprendiendo en el mismo período de apertura neoliberal. Reconocer sujetos étnicos administrables no equivale a redistribuir poder territorial. La contradicción entre la vanguardia jurídica y el deterioro material no es una anomalía a corregir: es la forma que tomó el pacto constituyente cuando se negoció qué se cedía y qué no.

Sostener esto no implica devaluar la conquista. La misma Ley 89 de 1890, construida bajo concepciones racistas, había sido usada durante un siglo como herramienta de resistencia indígena y siguió siendo aplicable incluso después de 1991. Los pueblos han sabido hacer con las herramientas jurídicas disponibles más de lo que sus legisladores esperaban. La Corte Constitucional, a través de una jurisprudencia que incluye figuras como Ciro Angarita Barón, Carlos Gaviria Díaz y Manuel José Cepeda, produjo estándares que en varios frentes protegieron efectivamente derechos. El movimiento indígena colombiano resultó ser uno de los más fortalecidos en las últimas décadas del siglo XX, superando en capacidad organizativa a movimientos campesino, obrero o estudiantil.

La respuesta precisa es esta: la Constitución de 1991 fue ruptura efectiva con el régimen tutelar de la Ley 89 de 1890, pero ruptura de superficie, no de subsuelo, y por eso mismo compatible con el exterminio material que la Corte Constitucional debió declarar en 2009.

Lo que queda abierto

El Acuerdo de La Habana de 2016 —cuyo equipo negociador dirigió Humberto de la Calle, quien había sido ministro durante la Asamblea Constituyente bajo el gobierno Gaviria— incorporó un capítulo étnico y abrió un horizonte de paz territorial que aún no termina de aterrizar. El movimiento indígena llegó a La Habana con la experiencia acumulada de haber sido interlocutor del Estado durante veinticinco años; comunidades indígenas del bajo Atrato y Urabá, organizadas en cabildos mayores, y comunidades negras de Riosucio, Chocó, plantearon demandas de verdad, esclarecimiento de asesinatos y desapariciones, y derecho al luto por miembros no enterrados, en talleres y diálogos de memoria realizados en 2018 y 2020.

Queda por ver si la implementación del Acuerdo modificará la ecuación estructural o si repetirá el patrón del 91: reconocimiento vigoroso en el papel y matriz extractiva intacta en el mapa. Si la Jurisdicción Especial para la Paz, al procesar los crímenes cometidos contra pueblos étnicos, producirá verdad y reparación de fondo o meros archivos judiciales. Si el país entenderá, por fin, que la propiedad del subsuelo no es una cuestión técnica de derecho minero, sino la costura donde se decide, cada vez, si el reconocimiento étnico llega hasta donde llega la tierra o se detiene en la primera capa.