Multiculturalismo

En Colombia, la palabra multiculturalismo nombra dos cosas a la vez, y de ahí su filo. Nombra, primero, un giro jurídico y político preciso: el que instaló la Constitución de 1991 al declarar la nación pluriétnica y multicultural, reconocer derechos diferenciados a pueblos indígenas y comunidades negras, y abrir la vía para leyes como la 70 de 1993. Nombra, también, una tecnología de gobierno: un modo de administrar la diferencia que coincidió, no por azar, con el repliegue neoliberal del Estado y que delegó a comunidades periféricas responsabilidades que antes —al menos en el papel— eran públicas. Entre esas dos caras se juega todo. La arquitectura normativa es real y fue arrancada, en buena medida, por movimientos indígenas y afrocolombianos organizados desde los años setenta; su implementación es incompleta, ambigua y ha convivido con una violencia territorial que erosionó materialmente los derechos que la Carta consagró.

Qué es el multiculturalismo colombiano

Si en el mundo anglosajón el multiculturalismo se piensa desde 1971, cuando Canadá adoptó la política federal que le dio nombre, y se elabora luego en Charles Taylor y Will Kymlicka como respuesta liberal a las demandas de reconocimiento de minorías culturales, en Colombia el término designa algo más específico: el conjunto de reformas constitucionales, legales e institucionales que, desde 1991, redefinieron a la nación como una comunidad de comunidades culturales diferenciadas, con derechos colectivos sobre territorio, autogobierno, identidad y consulta.

El giro no fue solo terminológico. Sustituyó formalmente un imaginario nacional que había funcionado durante buena parte del siglo XX bajo la doble marca del mestizaje y la homogeneidad ciudadana. Entre 1930 y 1950, las élites colombianas habían oscilado entre dos modelos importados: el mexicano, que veía en el mestizaje el fundamento democrático de la nación, y el argentino, más agresivo, que lo entendía como un proceso de blanqueamiento destinado a eliminar progresivamente la presencia negra e indígena, asociada al atraso. Ambos convivieron y ambos sirvieron para naturalizar la estratificación social. Contra ese fondo, la Constitución de 1991 hizo algo inédito: instituyó el derecho a la diferencia. La ciudadanía dejó de ser un molde único al que amoldarse para convertirse, al menos en el texto, en un umbral al que se accedía sin renunciar a las propias especificidades.

La operación tiene, por tanto, un doble registro. Por un lado, es un reconocimiento sustantivo: se otorgan titulaciones colectivas inalienables, se crean circunscripciones electorales, se ratifica el Convenio 169 de la OIT, se ordena consulta previa. Por otro, es una técnica de gestión: la diferencia se vuelve gobernable —clasificable, mapeable, negociable— justo cuando el Estado se desinvierte de la provisión directa de bienes en las regiones donde esas diferencias se concentran. Comprender el multiculturalismo colombiano es sostener las dos lecturas al tiempo, sin dejar que una anule a la otra.

Genealogía: del mestizaje al reconocimiento

El punto de partida es la ideología del mestizaje. En su versión oficial de mediados del siglo XX, Colombia se pensaba como una nación culturalmente homogénea, forjada en la mezcla, sin conflictos raciales dignos de mención. Ese autorretrato tenía una función: convertía la desigualdad racial en un dato invisible y hacía impronunciables las demandas de las poblaciones que el propio proyecto de mestizaje había querido diluir. A diferencia de Bolivia, Ecuador o Perú, donde la Independencia se pensó como restitución de un vínculo con las naciones indígenas anteriores a la Conquista, en Colombia se concibió sobre todo como ruptura con el orden colonial, y el dilema entre el ancestro indígena y el legado hispánico ocupó un lugar secundario. El país mestizo se imaginó sin espejo previo al que volver.

Ese consenso empezó a agrietarse en los años setenta. La década vio en Colombia una explosión de movimientos cívicos y el nacimiento del movimiento indígena organizado, parte de una ola latinoamericana más amplia. El Consejo Regional Indígena del Cauca, fundado en 1971, se convirtió en referencia obligada de esa emergencia. Casi al mismo tiempo, en ciudades como Pereira, Cali y Buenaventura, colectivos de estudiantes e intelectuales afrodescendientes —el Círculo de Estudios Afrocolombianos Soweto, el Movimiento Nacional Cimarrón— empezaron a articular, primero en clave de discusión política, luego de acción organizada, una crítica al racismo y a la invisibilidad de la población negra en el proyecto nacional. A mediados de los ochenta, esa dinámica bajó del ámbito urbano intelectual al terreno campesino: en el Chocó y en la parte norte del Pacífico surgieron organizaciones de campesinos negros que empezaron a formular una demanda inédita, la de ser reconocidos como grupo étnico con cultura, identidad y territorio propios.

El viraje ideológico fue decisivo. Estas organizaciones dejaron de pedir inclusión —ciudadanía plena, igualdad formal— y empezaron a pedir legitimación de la diferencia: ser reconocidos como colombianos diferentes. Ese desplazamiento, aparentemente sutil, cambió el lenguaje de la política. Ya no se trataba de asimilarse a la nación mestiza sino de rediseñar la nación para dar cabida a lo plural. Cuando en 1990 se convocó la Asamblea Nacional Constituyente, ese marco estaba listo para entrar en el texto fundacional, y los movimientos que lo habían fabricado tenían representantes preparados para negociarlo.

La Constituyente de 1991 y su arquitectura

La Constitución promulgada el 4 de julio de 1991 fue la bisagra. Su artículo 1º define a Colombia como un Estado social de derecho organizado como república unitaria, democrática, participativa y pluralista; su artículo 7º establece que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación; su artículo 70 declara la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país y reconoce la cultura como fundamento de la nacionalidad. Esos tres pilares —Estado pluralista, diversidad étnica protegida, igualdad cultural— constituyen el andamiaje conceptual del multiculturalismo colombiano.

Sobre él se montaron piezas concretas. Para los pueblos indígenas, la Carta reconoció territorios, formas propias de gobierno y una circunscripción electoral especial con dos escaños senatoriales permanentes. Creó también las Entidades Territoriales Indígenas, concebidas como unidades de autonomía territorial y presupuestal. En paralelo, en 1991, Colombia ratificó mediante la Ley 21 el Convenio 169 de la OIT de 1989 sobre pueblos indígenas y tribales, incorporando al ordenamiento interno el derecho a la consulta previa y al territorio, y extendiendo esas garantías, por vía de la categoría de "grupo tribal", a las comunidades negras.

Para las comunidades negras, la Carta introdujo una salida procedimental: el Artículo Transitorio 55, que ordenó al Congreso expedir, previo estudio de una comisión especial, una ley que reconociera a las comunidades negras que habían venido ocupando tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico —y otras regiones con condiciones similares— el derecho de propiedad colectiva sobre esos territorios, junto con mecanismos de protección de su identidad étnica. Esa disposición fue el fruto directo de la presión de delegados y activistas afrocolombianos —Francisco Rojas Birry, elegido a la Constituyente por circunscripción indígena pero activo en la agenda afro, entre otros— en un proceso donde el propio marco de la etnicidad negra se estaba definiendo sobre la marcha.

La Constitución también dotó al orden jurídico de instrumentos para hacer exigibles esos derechos: mecanismos de amparo y órganos de control constitucional que darían, con el tiempo, cuerpo interpretativo al reconocimiento. La acción de tutela y la Corte Constitucional se volverían, en la práctica, los espacios donde el multiculturalismo se prueba, se estira y a veces se salva de la inanición administrativa.

No todo lo pedido entró. Los delegados indígenas —Lorenzo Muelas, del pueblo guambiano, entre las voces centrales— habían demandado que la nación fuera declarada plurinacional, que las comunidades tuvieran propiedad sobre el subsuelo de sus territorios y que se ampliara la representación parlamentaria. Consiguieron el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y un estatuto de ciudadanía especial, pero no la plurinacionalidad ni las cuotas presupuestales que buscaban. La Carta, en ese sentido, fijó los límites del pacto: reconocimiento cultural y territorial sí, refundación de la soberanía no.

La Ley 70 de 1993 y la etnización de lo negro

El desarrollo más elaborado del Artículo Transitorio 55 fue la Ley 70 de 1993, que reconoció a las comunidades negras el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios que habían ocupado ancestralmente en la cuenca del Pacífico —y regiones análogas—, estableció la titulación colectiva bajo régimen inalienable, inembargable e imprescriptible, y definió mecanismos para la protección de su identidad étnica y cultural. Su reglamentación parcial, mediante el Decreto 1745 de 1995, fijó los procedimientos concretos de titulación y la figura del consejo comunitario como autoridad administrativa del territorio colectivo.

La ley produjo un sujeto político nuevo: las comunidades negras, definidas por prácticas tradicionales de producción, apropiación colectiva del territorio y una identidad étnica diferenciada. Ese sujeto tuvo como paradigma a las comunidades rurales del Pacífico, y esa elección tuvo consecuencias. Al articular la negridad colombiana en clave de etnicidad territorializada, la ley dejó en un margen menos definido a la población afrocolombiana urbana, que difícilmente encajaba en los criterios de ocupación ribereña y prácticas tradicionales. La igualdad racial —el problema del racismo como estructura que atraviesa toda la sociedad— quedó, en el diseño legal, subordinada al reconocimiento cultural situado en un territorio específico.

En el propio Pacífico, la etnización trajo tensiones. En el bajo Atrato, donde durante décadas el imaginario político local se había organizado en torno a la figura del campesino —una identidad de clase que agrupaba a pobladores negros y a colonos venidos de Córdoba y Sucre, los llamados chilapos—, la nueva categoría de comunidad negra fracturó ese lenguaje común. Aparecieron conflictos organizativos entre negros y chilapos que antes, al menos en esos términos, no existían. La etnicidad no solo reconoce: también redefine quiénes están dentro y quiénes fuera, y las líneas nuevas cortan por donde antes había continuidad.

A la ambigüedad del diseño se sumó la de la implementación. Más de veinte años después de expedida, la Ley 70 seguía sin ser reglamentada en su totalidad. Vacíos normativos sustantivos —capítulos completos referidos a etnoeducación, desarrollo económico, protección de recursos naturales— quedaron a la espera. Las Entidades Territoriales Indígenas corrieron una suerte parecida: treinta años después de promulgada la Carta, seguían sin la reglamentación que las hiciera plenamente operativas. Esa dilación no es un accidente administrativo: es una decisión política sostenida en el tiempo por sucesivos gobiernos, y forma parte del propio dispositivo. El reconocimiento se concede en el texto y se retiene en el reglamento.

Actores: quién construyó el giro

El multiculturalismo colombiano no fue una concesión desde arriba. Fue una construcción tensa entre movimientos étnicos organizados, sectores reformistas de la clase política y un contexto internacional favorable al reconocimiento de derechos culturales.

Del lado indígena, el CRIC había pasado en veinte años de la marginalidad a la centralidad política. A comienzos de los ochenta, el movimiento parecía encaminarse hacia la confrontación abierta con el Estado; hacia el final de la década se produjo un viraje que lo llevó a jugar en el terreno constitucional. Lorenzo Muelas, elegido a la Asamblea Constituyente por la circunscripción indígena, y las delegaciones de la ONIC y otras organizaciones sostuvieron una agenda que, aunque no obtuvo todo lo que pidió, sí logró que la Constitución reconociera derechos territoriales, autonomía en resguardos, jurisdicción especial indígena y representación política.

Del lado afrocolombiano, el proceso fue más precario. No había, en 1990, un movimiento negro nacional consolidado ni una tradición organizativa comparable a la indígena. La delegación afro carecía de curul propia en la Asamblea, y buena parte de la incidencia se hizo desde afuera y a través de aliados. Francisco Rojas Birry, del pueblo emberá y elegido por la circunscripción indígena, fue una voz clave en la defensa del articulado que se convertiría en el Artículo Transitorio 55. Colectivos como Soweto en Pereira, Cimarrón a nivel nacional y las organizaciones campesinas del Chocó articularon una presión que logró, contra pronóstico, incluir en el texto constitucional una ventana normativa que después se abriría hasta la Ley 70.

Del lado del reformismo político, la Constituyente coincidió con un ánimo aperturista impulsado por el gobierno de César Gaviria. Álvaro Tirado Mejía, historiador y político liberal, encabezó la comisión constitucional que trabajó los derechos de las minorías étnicas y fue una pieza importante en la negociación técnica del articulado. Orlando Fals Borda, sociólogo y constituyente por la Alianza Democrática M-19, aportó desde la investigación-acción participativa una sensibilidad hacia las culturas populares y regionales que dio sustento intelectual al giro. Sin esa coincidencia entre demanda organizada y disposición reformista, el texto habría sido más pobre.

Detrás, la teoría global aportaba lenguaje. Charles Taylor publicó en 1992 su ensayo sobre la política del reconocimiento, elaborado a partir del caso de Quebec; Will Kymlicka venía desarrollando, desde finales de los ochenta, la doctrina de la ciudadanía multicultural como respuesta liberal a las demandas de grupos minoritarios. Nancy Fraser abrió, poco después, la discusión sobre la tensión entre reconocimiento y redistribución, un debate que resultaría particularmente pertinente para leer el caso colombiano. Boaventura de Sousa Santos y Catherine Walsh, desde América Latina, proporcionaron marcos críticos —pluralismo jurídico, interculturalidad— que las propias organizaciones étnicas comenzaron a apropiarse. Pero el multiculturalismo colombiano no fue importado como filosofía: fue fabricado como dispositivo jurídico bajo presión local, y solo después leyó su propia obra a la luz de esas teorías.

El dispositivo bajo sospecha: reconocimiento y gubernamentalidad

En el mismo momento en que la arquitectura multicultural se consolidaba, empezó a formularse la crítica que sigue siendo la más aguda: la de que el multiculturalismo funciona, entre otras cosas, como una tecnología de gobierno. Leído desde la perspectiva foucaultiana de la gubernamentalidad, el reconocimiento de la diferencia opera sobre las poblaciones orientando sus conductas mediante conceptos —cultura, identidad, tradición, autonomía— cuya autoridad aparece como incuestionable. El multiculturalismo hace la diferencia a la vez visible y manejable: la clasifica en categorías administrativas, la ancla en territorios delimitados, la vincula a autoridades reconocidas por el propio Estado y le pide, a cambio del reconocimiento, que se gestione a sí misma.

Esta dimensión no anula el reconocimiento, pero lo complica. En el contexto colombiano de los años noventa, el giro multicultural coincidió con la apertura económica, la reducción del gasto social y la retirada del Estado de funciones que asumía —o al menos prometía— desde décadas atrás. La titulación colectiva puso enormes extensiones de territorio bajo la autoridad de consejos comunitarios y resguardos, pero también trasladó a esas autoridades comunitarias la responsabilidad de administrar recursos escasos, negociar con actores externos, formular planes de desarrollo y contener conflictos internos, sin la contrapartida presupuestal ni la protección estatal efectiva. Se ha llamado a esta operación responsabilización neoliberal: una devolución de autoridad hacia las comunidades de la periferia que coincide con la desinversión estatal en esas mismas regiones. Reconocer se vuelve, en parte, dejar a cargo.

Hay otro efecto, más discreto pero de largo alcance. Al institucionalizar un sujeto político negro definido por diferencia cultural y arraigo territorial rural, el multiculturalismo pudo haber estrechado los términos en que las poblaciones afrocolombianas urbanas —mayoría demográfica del conjunto— podían formular demandas de igualdad racial. El marco del reconocimiento tiende a premiar el discurso culturalista y a incomodar al discurso antidiscriminatorio: uno pide respeto por la diferencia, el otro pide corrección de una injusticia estructural. La transición del mestizaje al multiculturalismo produjo, en ese sentido, más ambigüedad que ruptura: el nuevo lenguaje no desplazó plenamente el viejo daltonismo racial, y las nociones sedimentadas del mestizaje siguieron operando, ahora en tensión con el pluralismo constitucional.

Esa ambigüedad tiene una dimensión geográfica. En la segunda mitad de los años ochenta, en la parte norte del Pacífico colombiano, se articuló una etnización de la negridad que se inscribía en un proceso más amplio: la sedimentación, a lo largo del siglo XX, de una geografía racial que identificaba lo negro con el Pacífico, la selva, el litoral. La Ley 70 codificó esa geografía. Fuera de ella —en Bogotá, en Medellín, en Cali—, la afrocolombianidad urbana quedó en una zona menos definida del reconocimiento, más expuesta a la discriminación cotidiana y menos amparada por el andamiaje del multiculturalismo étnico-territorial.

Colombia en el mapa latinoamericano

El giro colombiano no fue aislado. Durante los años noventa, buena parte de los estados latinoamericanos adoptaron constituciones o reformas de sesgo multicultural que reconocieron derechos culturales y territoriales a subconjuntos de poblaciones indígenas y, en menor medida, afrodescendientes. Colombia se ubica temprano en esa ola —1991—, junto con procesos comparables en México (reforma de 1992), Bolivia (1994) y Ecuador (1998). En muchos de esos países, el reconocimiento constitucional coincidió, como en Colombia, con reformas económicas de corte neoliberal, lo que ha alimentado la lectura del multiculturalismo como componente cultural de un mismo paquete de gobernabilidad.

Hacia los primeros años de la década de 2000, cuando el ciclo neoliberal empezó a resquebrajarse, comenzó una segunda ronda de reformas etno-raciales. En Bolivia y Ecuador, las nuevas élites políticas —Evo Morales, Rafael Correa— llevaron el reconocimiento al plano de la refundación nacional, adoptando el concepto de Estado plurinacional que los movimientos indígenas colombianos habían pedido en 1991 sin éxito. En otros países, incluidos Colombia y Brasil, las reformas fueron más acotadas y se centraron en incorporar preguntas sobre población afrodescendiente en los censos, en instituir días festivos nacionales sobre historia negra, en desarrollar acciones antidiscriminatorias de alcance más urbano. Esta segunda ola pareció reconciliar, al menos en parte, la tensión entre el sujeto étnico-territorial del multiculturalismo de los noventa y una agenda de igualdad racial más amplia, sin que ello significara, en el caso colombiano, una ruptura con el marco anterior.

El contraste con las tradiciones anglosajonas es útil. El multiculturalismo canadiense, formalizado en 1971 y elevado a ley federal en 1988, se orientó desde el comienzo a gestionar la coexistencia de mayorías nacionales —anglófona y francófona, con Quebec como caso central en la reflexión de Taylor— y de comunidades inmigrantes. El multiculturalismo latinoamericano, y el colombiano en particular, tiene otro punto de partida: no la inmigración sino la deuda histórica con poblaciones autóctonas —indígenas— y con poblaciones esclavizadas —afrodescendientes—, cuyo lugar en la nación fue construido, durante siglos, en la exclusión. Reconocer, en Colombia, es también admitir una historia larga de despojo. Por eso el vocabulario del reconocimiento se entrelaza aquí con el de la reparación, y por eso las demandas territoriales ocupan un lugar central que en el debate norteamericano no tienen.

Erosión: conflicto armado, desplazamiento, despojo

La prueba de fuego del multiculturalismo colombiano no fue teórica sino territorial. Durante los mismos años en que se titulaban colectivamente millones de hectáreas a comunidades negras del Pacífico y se ampliaban resguardos indígenas, el conflicto armado interno se extendió hacia esas mismas regiones. La expansión paramilitar de finales de los noventa y comienzos de los dos mil, las disputas entre guerrillas y contrainsurgentes por el control de corredores estratégicos, la penetración del narcotráfico y de intereses extractivos y agroindustriales convirtieron los territorios colectivos en escenarios de una violencia que los derechos formales no lograron contener.

Los datos sobre restitución de tierras muestran la asimetría. Con corte a febrero de 2021, los grupos paramilitares aparecían como principales victimarios en el 53% de las 7.098 sentencias falladas, seguidos por las guerrillas con el 19%. Buena parte del despojo se concentró en regiones de fuerte presencia étnica: la Orinoquía, la Amazonía, las zonas selváticas del Pacífico, el Chocó, el Urabá. El desplazamiento forzado masivo alcanzó dimensiones que impactaron directamente los proyectos colectivos, culturales y políticos de las comunidades. Salir del territorio, cuando el territorio es fundamento de la identidad étnica reconocida por la ley, es también salir del marco que sostiene los derechos: la comunidad desplazada pierde su base material y, con ella, buena parte de la eficacia de su condición jurídica.

En el Chocó y en el Medio Atrato, la lógica estatal durante estos años osciló entre el absentismo —carencia crónica de servicios y bienes públicos— y el intervencionismo militar, sin que se establecieran las condiciones para la realización plena de los derechos reconocidos. Para muchos líderes y representantes de las comunidades afrocolombianas, la violencia armada dirigida contra sus territorios no era efecto colateral sino intención: una forma de revertir, en la práctica, los logros de 1991. Los asesinatos selectivos de líderes territoriales, la fragmentación de consejos comunitarios y las presiones sobre juntas directivas —como ocurrió en los territorios colectivos del Jiguamiandó y Curvaradó, donde figuras como María Ligia Chaverra sostuvieron una representación respaldada por la Corte Interamericana, la Defensoría y la Corte Constitucional frente a sectores paralelos que buscaron reconocimiento por otras vías— dan la medida de la disputa.

Hubo también un despojo menos visible pero igualmente destructor: el despojo cultural. Con la usurpación de los bienes materiales vino la enajenación de dimensiones simbólicas —lugares sagrados, prácticas de cultivo, relaciones con el río, formas de organización política heredadas—, y con el desplazamiento vinieron generaciones enteras separadas de los espacios donde esos saberes tenían sentido. Jóvenes indígenas, además, fueron reclutados forzadamente por las FARC-EP y otros actores armados desde finales de los ochenta, a veces con el consentimiento de padres influenciados por discursos de defensa del territorio y la autonomía, mostrando cómo el propio lenguaje de la etnicidad podía ser capturado por lógicas ajenas.

En este cuadro, la brecha entre reconocimiento formal y realización material deja de parecer un déficit de implementación —un problema de reglamentos pendientes— y aparece como lo que estructuralmente es: una tensión inscrita en el diseño del dispositivo. El multiculturalismo produjo una arquitectura jurídica inédita y a la vez convivió, sin resolverla, con una violencia que operaba en sentido contrario. El texto reconocía; el territorio se despojaba.

Huella: un dispositivo abierto

Treinta años después de 1991, el multiculturalismo colombiano tiene un balance ambivalente y, precisamente por eso, sigue siendo un campo activo de disputa. Sus logros son verificables. La titulación colectiva a comunidades negras cubre millones de hectáreas en el Pacífico y otras regiones; los resguardos indígenas se han ampliado; existe una jurisdicción especial indígena reconocida por la Corte Constitucional; el derecho a la consulta previa ha bloqueado, retrasado o modificado proyectos extractivos y de infraestructura; los censos incorporan, desde 2005, la autoidentificación étnica; la etnoeducación tiene marco legal; las comunidades muiscas suburbanas de Bosa y Suba, cuya identidad había sido silenciosa durante décadas, han empezado a enunciarse como grupo étnico.

Sus déficits son igualmente verificables. Las Entidades Territoriales Indígenas siguen sin reglamentar. La Ley 70 nunca se reglamentó en su totalidad. El conflicto armado desplazó a millones de personas, muchas de ellas de comunidades étnicas. La afrocolombianidad urbana carece aún de un marco propio de reconocimiento que trascienda el paradigma rural-territorial de 1993. La eficacia del derecho a la igualdad y del principio de no discriminación es baja. Las medidas legislativas dirigidas a atacar aspectos puntuales de rezago no se implementan de forma efectiva.

Sobre este balance operan hoy distintas lecturas. Para las organizaciones étnicas, el multiculturalismo es una conquista propia que hay que defender y ampliar, no un regalo estatal del cual desconfiar sin más; sus dispositivos —consulta previa, tutela, jurisdicción especial— son herramientas cuya eficacia depende del uso político que se les dé. Para la crítica teórica —Peter Wade, Elisabeth Cunin, Catherine Walsh y otros—, el multiculturalismo colombiano es un dispositivo que hay que analizar sin idealización, atento a sus efectos de gubernamentalidad, a su articulación con el neoliberalismo y a su tendencia a sustituir redistribución por identidad. Para el Estado, es un marco que se administra selectivamente: se invoca cuando conviene, se suspende cuando estorba, se posterga cuando implica gasto.

La ambigüedad no es una falla del concepto: es su forma de existir. El multiculturalismo colombiano no fue una filosofía coherente aplicada sino un dispositivo negociado, y como todo dispositivo produce efectos que sus arquitectos no controlan del todo. Reconoció lo que antes no se reconocía, y en ese mismo gesto delimitó cómo se podía reclamar. Abrió una vía para tramitar deudas históricas, y esa vía coincidió con la desinversión estatal en las regiones donde esas deudas eran más pesadas. Dio lenguaje político a comunidades que antes carecían de él, y ese lenguaje trajo divisiones internas que antes no existían. Es un proyecto inacabado, y sigue en curso. Su futuro depende menos de la fidelidad al texto de 1991 que de la capacidad, política y organizativa, de forzar sus promesas más allá del papel.