Zulia Mena García

La niña de Cali que reconoció al Chocó

Zulia Mena no nació en el Chocó. Llegó a Condoto, en la región del San Juan, cuando tenía nueve o diez años, procedente de Cali, con la percepción negativa del departamento que su entorno urbano le había inculcado: el Chocó como sinónimo de atraso, humedad y aislamiento. Fue una niña de ciudad depositada en uno de los territorios con menor integración socioeconómica al resto del país, marcado por la alta pluviosidad, los ríos como corredores de vida y una demografía mayoritariamente afrodescendiente e indígena que arrastraba, ya desde el siglo XIX, una relación descrita por observadores contemporáneos como de amo a sirviente frente a una élite blanca que, siendo menos del 10% de la población, dominaba la política regional.

El desencuentro se deshizo por una vía inesperada. Sus padres tenían la costumbre de leerles a los hijos cuentos sobre el pueblo más hermoso del mundo, imágenes que la niña asociaba a Europa, a Italia quizá, a cualquier lugar menos al Chocó al que la llevaban. Al llegar reconoció, sin embargo, la belleza descrita en aquellas lecturas: los ríos, la selva, la manera de estar de la gente. Ese giro biográfico —dejar de ver el Chocó como castigo para verlo como paisaje propio— fue la primera de las conversiones que ordenarían su vida.

El contexto que la recibió no era el del Chocó inmóvil de los estereotipos. Desde los años treinta, el movimiento liderado por Diego Luis Córdoba bajo la bandera de Acción Democrática había desafiado el monopolio blanco sobre la política regional, reclamando igualdad y justicia social para la mayoría negra. Cuando Mena creció, la educación formal era ya el vehículo por excelencia de ascenso social del chocoano: en los años setenta el departamento llegó a proveer maestros al resto del país, pese a que sus propias tasas de asistencia escolar quedaban por debajo del promedio nacional. Ser educado, para un joven negro del Atrato o del San Juan, era una manera de disputar el lugar que la historia le había asignado.

La formación en la Iglesia y las cuencas del Atrato

La entrada de Zulia Mena al activismo ocurrió por la puerta que abrió a casi todos los cuadros de su generación: la Iglesia católica. En el Pacífico colombiano de los años setenta y ochenta, la mayoría de los líderes que después conformarían las organizaciones campesinas negras dieron sus primeros pasos políticos en parroquias, catequesis y grupos juveniles vinculados al trabajo pastoral. Figuras como el padre Emigdio, el padre Sterling y la hermana Aida operaron como formadores y como articuladores; la propia hermana Aida participó en la fundación de la Asociación Campesina del San Juan (ACADESAN) y reconoció después que fue la Iglesia la que aportó el financiamiento inicial sin el cual esas asociaciones no habrían podido crecer. En Buenaventura, monseñor Gerardo Valencia Cano había impulsado años antes la organización de pescadores y la primera cooperativa pesquera del Pacífico, en el Muro Yusti.

Mena se formó en esa red y con el tiempo se distanció de la Iglesia como matriz, aunque conservó su método: la conversación paciente en las comunidades, la pedagogía puerta a puerta, la construcción de organización desde abajo. En el Medio Atrato, ese trabajo confluyó en la Asociación Campesina Integral del Atrato (ACIA), reconocida más tarde como el proceso piloto y referente central para la construcción de la Ley 70. Otras asociaciones tejían la misma trama en paralelo: la Organización Campesina del Bajo Atrato (OCABA), nacida en 1982 por iniciativa de unos ochenta campesinos afrodescendientes y mestizos preocupados por la explotación irracional de los recursos naturales del bajo Atrato; ACADESAN en el San Juan; y una constelación de organizaciones de base en las cuencas fluviales de Buenaventura: Oncaproteca, Onuira, Aconur, Codinca, Aponury, Mina Vieja en el Mallorquín, la Organización del río Naya.

En sus primeros años, ninguna de estas asociaciones se pensaba a sí misma en clave étnico-racial. Eran organizaciones campesinas que peleaban por tierra, agua, monte, precios de los productos, defensa frente a la explotación minera y maderera. El viraje hacia lo étnico fue gradual y ocurrió a mediados de los años ochenta, cuando activistas negros con formación universitaria y origen rural rompieron con la lucha urbana por la igualdad racial —la que sostenían en ciudades como Cali, Pereira o Cartagena colectivos como Cimarrón, animado por Juan de Dios Mosquera, o el Círculo de Estudios Afrocolombianos Soweto— para volver a sus comunidades de origen y comprometerse con la defensa territorial frente al avance de actores capitalistas. Ese reencuentro entre intelectualidad urbana afrodescendiente y campesinado ribereño fue el crisol del que salió, años después, el Proceso de Comunidades Negras (PCN), con figuras como Carlos Rosero y Libia Rosario Grueso.

La creación del Parque Nacional Natural Los Katíos, mediante el Acuerdo 037 del 10 de septiembre de 1973, había significado el desalojo de 750 familias mestizas, negras e indígenas del bajo Atrato en inmediaciones del río Cacarica. Ese despojo, sumado a la formación política que el Partido Comunista y las Juventudes Comunistas venían impartiendo a las juntas de acción comunal de colonos del bajo Atrato desde 1974, dejó al Chocó rural en una situación paradójica: territorios habitados durante siglos por comunidades negras carecían de cualquier reconocimiento jurídico y, al mismo tiempo, comenzaban a existir cuadros locales capaces de nombrarlo como problema político.

El cabildeo sin curul: la construcción del Artículo Transitorio 55

Cuando el gobierno de César Gaviria convocó la Asamblea Nacional Constituyente que sesionó en 1991, las comunidades afrocolombianas se encontraron ante un umbral y ante un límite. El umbral: por primera vez, el país iba a rediscutir sus fundamentos, después de más de un siglo bajo la Constitución de 1886 que había sostenido un sistema centralizado y asimilacionista, cristalizado en cuerpos normativos como la ley de 1890 sobre la manera de gobernar a los salvajes que se redujeran a la vida civilizada. El límite: ningún constituyente afrocolombiano logró ser elegido. Mientras los pueblos indígenas obtuvieron representación directa y contribuyeron a definir buena parte del articulado que los reconocía como sujetos colectivos —con dos escaños senatoriales garantizados en el nuevo Senado—, las comunidades negras quedaron sin voz propia en el recinto.

Sin escaño, quedaba el pasillo. Y ese pasillo lo trabajó Zulia Mena como pocos. En los meses previos y durante las sesiones, líderes afrocolombianos ejercieron un lobby intenso sobre los constituyentes, respaldados por la movilización de las organizaciones de base del Pacífico y por el trabajo previo de discusión política estimulado por algunas ONG, que había orientado a los núcleos juveniles urbanos —los que después conformarían el PCN— hacia un discurso étnico-territorial articulado en torno a derechos culturales y de tierra. En las cuencas fluviales de Buenaventura, en el Atrato, en el San Juan, en el norte del Cauca, las asambleas comunitarias produjeron documentos, propuestas y presiones que llegaron a Bogotá.

El resultado fue el Artículo Transitorio 55: la Asamblea, en respuesta al cabildeo de líderes que no la habían podido integrar, ordenó al Congreso expedir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, una ley que reconociera a las comunidades negras el derecho de propiedad colectiva sobre tierras baldías ocupadas en zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico, conforme a sus prácticas tradicionales de producción. Ese artículo constituyó el primer reconocimiento jurídico de la población afrocolombiana como sujeto de derechos colectivos en toda la historia republicana del país.

También fijó, en el mismo movimiento, sus fronteras. Definir a los beneficiarios en términos geográficos —Pacífico, ribera, baldíos— dejaba fuera a las comunidades negras urbanas, a las del Caribe y a las de los valles interandinos, incluidas las del norte del Cauca que habían participado activamente en la movilización preconstituyente buscando ser incluidas. El reconocimiento existió, pero ya venía con un perímetro dibujado desde arriba.

Del artículo transitorio a la Ley 70

Los dos años que el Artículo Transitorio 55 dio al Congreso para expedir la ley reglamentaria fueron el escenario donde Zulia Mena se consolidó como interlocutora nacional. Como comisionada de las comunidades negras en las mesas de concertación con el gobierno y con el Legislativo, participó en la construcción de un texto que las organizaciones querían ver ampliado más allá del corsé geográfico del transitorio. Los comisionados usaban indistintamente los términos etnia negra y comunidades negras, precisamente para forzar una lectura que cubriera a todos los afrocolombianos, rurales y urbanos, del Pacífico y de otras regiones.

La negociación no fue simétrica. El Gobierno nacional llegó a la mesa con una comprensión de las comunidades negras centrada en la pobreza y en el desarrollo social; las organizaciones llevaron una noción distinta, culturalmente anclada, que hacía del territorio no un recurso económico sino la condición material de la identidad. Ese desplazamiento —de la pobreza al arraigo territorial como categoría política— resultó novedoso para el Ejecutivo y obligó a un aprendizaje sobre la marcha. La ACIA, con su experiencia acumulada de manejo colectivo del Medio Atrato, funcionó como referencia empírica: mostraba, con hechos, que había una forma comunitaria de habitar el bosque húmedo tropical que el derecho colombiano nunca había sabido nombrar.

La Ley 70 fue sancionada en 1993. Tiene ocho capítulos y sesenta y ocho artículos. Los cinco primeros se ocupan de la delimitación, constitución y manejo de los territorios colectivos en el Pacífico; los tres restantes abordan derechos, identidad cultural y desarrollo económico y social de las comunidades negras en términos más generales, e incluyen el mandato al Estado de apoyar la identidad cultural y reformar los currículos educativos para incorporar la historia y la cultura afrocolombianas. Su reglamentación operativa llegaría con el Decreto 1745 de 1995, que fijó requisitos y procedimientos para la titulación colectiva y exigió la constitución de consejos comunitarios como autoridad administrativa de las comunidades tituladas.

La ley fue, a la vez, el mayor logro del activismo afrocolombiano del siglo XX y el marco que fijó sus límites. Concentró la mayor parte de su articulado en los territorios rurales del Pacífico y dejó en un plano más declarativo lo relativo a las comunidades urbanas, del Caribe y del interior. La titulación colectiva prevista funcionó bien en el Chocó, en Nariño y en el Cauca costero; encontró obstáculos serios en la Costa Caribe y en los valles interandinos, donde las condiciones históricas de ocupación no encajaban en la plantilla ribereña que la norma tomaba como referencia. En el norte del Cauca, pese a la movilización sostenida de las organizaciones locales, la ley no permitió titular territorios para sus poblados, y las comunidades tuvieron que desarrollar interpretaciones creativas para hacerla extensiva a su realidad. Palenque —la organización étnico-territorial que operaba en el sur del Pacífico y en el Caribe— asumió, junto con la Iglesia, la tarea de socializar la Ley 70 entre las comunidades ribereñas de Nariño, en un trabajo pedagógico que continuaba el que la hermana Yolanda había hecho antes navegando caños y lagunas con una cartilla escrita por ella misma para llevar la nueva legislación hasta las aldeas más apartadas.

Tras la sanción de la ley, el paisaje organizativo cambió. Surgieron numerosas organizaciones étnico-territoriales y étnico-culturales que antes no existían, y la ley se convirtió en el eje ordenador de los esfuerzos organizativos: los consejos comunitarios, las juntas directivas, las instancias de participación previstas para las comunidades en organismos oficiales y en procedimientos de planeación se multiplicaron. La identidad étnica que la Constitución había reconocido no fue simplemente despertada por la ley; fue en buena medida construida por ella, con el impulso de las ONG, los sectores de la Iglesia comprometidos con el proceso y los activistas universitarios que habían adoptado el paradigma reivindicativo del movimiento indígena como matriz de referencia.

La Cámara: 1994-1998

Con el capital político acumulado en el proceso constituyente y en la construcción de la Ley 70, Zulia Mena dio el paso electoral. En 1994 fue elegida representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades negras que la propia ley había creado, y ejerció como congresista hasta 1998. Fue una de las primeras dos personas en ocupar esos escaños reservados, en un ejercicio inaugural de representación étnica formal para los afrocolombianos en la historia del Congreso de la República.

Su paso por el Legislativo tuvo un doble filo, y merece decirse sin adornos. Por un lado, permitió llevar al recinto una voz que hasta entonces solo había hablado desde afuera, y sostener desde adentro los desarrollos reglamentarios de la ley que ella misma había ayudado a construir: la titulación colectiva empezó a materializarse durante esos años en cabeceras del Atrato y en el Pacífico sur, y algunas titulaciones posteriormente célebres —como las de Curvaradó y Jiguamiandó— se inscribieron en ese ciclo inicial. Por otro, la circunscripción especial mostró rápidamente sus tensiones internas: la representatividad de dos escaños frente a una población afrocolombiana dispersa, diversa y desigual entre lo rural y lo urbano; la presión de la maquinaria política regional chocoana, con sus lógicas clientelares heredadas; la dificultad de sostener una agenda étnico-territorial nacional desde una plataforma diseñada para una circunscripción rural del Pacífico.

En esos mismos años, otras figuras afrocolombianas construían liderazgo por vías paralelas. Piedad Córdoba —chocoana también, aunque de trayectoria distinta— consolidaba su carrera en el Partido Liberal y ganaba visibilidad nacional desde el Senado. Juan de Dios Mosquera continuaba desde Cimarrón el trabajo de conciencia racial en las ciudades. Carlos Rosero y Libia Rosario Grueso articulaban el Proceso de Comunidades Negras como plataforma de coordinación de las organizaciones étnico-territoriales. Saturnino Moreno y Jesús Alberto Flórez López habían acompañado desde distintos frentes la maduración de las organizaciones campesinas del Atrato. Mena se movía entre esos mundos, con una legitimidad de base que pocos podían disputarle, pero también con las presiones que un cargo electoral imponía.

La red y los referentes

La trayectoria de Zulia Mena no se explica sin la constelación de nombres, lugares y linajes intelectuales sobre los que se apoyó y a los que a su vez alimentó. El Chocó le dio la tradición política de Diego Luis Córdoba y la memoria de las primeras conquistas de la mayoría negra sobre la élite blanca regional. La antropología y la literatura afrocolombianas le dieron un vocabulario: Rogerio Velásquez, con su trabajo pionero sobre la cultura negra del Pacífico, y Manuel Zapata Olivella, con su obra narrativa y ensayística que había sostenido durante décadas la idea de una identidad afrocolombiana con espesor histórico. La Iglesia comprometida con las comunidades del Pacífico —desde monseñor Valencia Cano en Buenaventura hasta las figuras locales del Atrato— le proporcionó la primera plataforma organizativa y la ética pastoral que se decantó, en su caso, en un método político.

El territorio fue su otra columna. Quibdó, la capital departamental, funcionó como base operativa; el río Atrato y sus caños, como circulación real de las comunidades con las que trabajó; el conjunto del Pacífico colombiano, desde el Darién hasta la frontera con Ecuador, como horizonte de la agenda étnico-territorial que la Ley 70 institucionalizó. Bogotá fue el escenario del cabildeo constituyente y del ejercicio congresional; Cartagena y el Caribe negro, el recordatorio permanente de lo que la ley había dejado en el margen; Buenaventura y las cuencas de sus ríos, el corazón organizativo que sostenía cualquier reclamo con densidad de base.

Y estuvo, como en toda vida pública colombiana de fin de siglo, la sombra del conflicto armado. Los años en que Mena entraba al Congreso fueron también los años en que la guerra empezaba a colonizar el Pacífico: los grupos legales e ilegales, los intereses agroindustriales y mineros, los cultivos ilícitos y los proyectos extractivos convirtieron los territorios recién titulados en objeto de disputa violenta. La titulación colectiva de millones de hectáreas que la Ley 70 hizo posible durante la década siguiente coexistió con desplazamientos masivos, masacres y despojos sobre esas mismas tierras. El reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y la protección de las minorías, que la Carta de 1991 había convertido en principio, se enfrentó desde muy temprano a lógicas estatales absentistas e intervencionistas que no garantizaron su realización plena.

La huella y la disputa

Después del Congreso, Zulia Mena continuó su carrera pública. Fue alcaldesa de Quibdó, cargo desde el cual llevó al gobierno local de la capital chocoana la trayectoria acumulada en la organización comunitaria y en el Legislativo, con las tensiones propias de administrar una ciudad marcada por la pobreza estructural, la debilidad fiscal y la creciente presión del conflicto sobre el departamento. Más tarde, bajo la presidencia de Juan Manuel Santos, ocupó el viceministerio de Cultura durante la gestión de Mariana Garcés Córdoba, presencia que quedó documentada en publicaciones oficiales del Ministerio como Con Nombre Propio, del período 2017-2018. Ese ciclo institucional posterior extendió su influencia, pero también la desplazó del terreno organizativo donde había construido su autoridad original.

Leída en conjunto, la vida pública de Zulia Mena admite al menos dos interpretaciones que conviven sin cancelarse. La primera la lee como una historia de agencia política inédita: una mujer negra chocoana, formada en las organizaciones campesinas del Atrato, que forzó desde fuera del recinto constituyente una arquitectura jurídica sin precedentes en América Latina, y que hizo pasar por el Congreso los primeros años de vigencia de esa arquitectura sosteniendo la voz de las comunidades. En esta lectura, Mena es la prueba de que la agencia política afrocolombiana precedía y excedía cualquier concesión estatal, y que la Ley 70 no fue un regalo del régimen del 91 sino la conquista de un movimiento con décadas de acumulación.

La segunda lectura, más incómoda, ve en el mismo arco un caso de captura institucional gradual. El tránsito de lideresa comunitaria a congresista, alcaldesa y viceministra no habría ampliado el proyecto étnico-territorial sino que lo habría subordinado a la lógica de la maquinaria política regional chocoana y a los ciclos electorales, reproduciendo en clave afrocolombiana el mismo patrón de élite intermediaria que Diego Luis Córdoba había inaugurado en los años treinta: cuadros negros formados en las bases que, al acceder al Estado, terminan operando dentro de las reglas del sistema que originalmente disputaban. Una tercera lectura, estructural, iría más lejos y sostendría que el AT-55 y la Ley 70 fueron respuestas funcionales del Estado colombiano para gestionar la diversidad sin redistribuir poder económico real: al reconocer derechos colectivos sobre territorios rurales del Pacífico, el multiculturalismo de 1991 ofreció titulación simbólica mientras el conflicto armado y los intereses agroindustriales, mineros y madereros seguían desplazando a las mismas comunidades que la ley pretendía proteger.

Ninguna de esas lecturas cancela a las otras, y probablemente la comprensión más justa de Zulia Mena requiere sostenerlas al mismo tiempo. Fue agencia real y fue agencia estructuralmente condicionada. Forzó una ley que el Estado no habría escrito por su cuenta, pero la escribió en un marco étnico-territorial que el propio Estado y sus aliados institucionales —ONG, cooperación internacional, sectores de la Iglesia, activismo universitario formado en el paradigma indígena— ayudaron a definir. Consiguió que el Chocó ribereño existiera jurídicamente por primera vez, pero al precio de dejar en el margen a las comunidades urbanas, caribeñas e interioranas que también se reconocían como negras. Pasó del río al Congreso y del Congreso al Ministerio, y en cada paso ganó capacidad de incidencia y perdió proximidad con la base que la había hecho posible.

Lo que queda, treinta años después de la sanción de la Ley 70, es una arquitectura jurídica que sigue siendo la principal herramienta de defensa territorial de las comunidades negras colombianas, y una biografía —la suya— que sirve para entender cómo se construyó esa arquitectura y a qué costo. En un país donde la representación política de los afrocolombianos sigue siendo precaria, donde los territorios titulados colectivamente son escenario permanente de violencia y donde la agenda étnica se disputa entre organizaciones de base, partidos tradicionales y funcionarios de turno, la trayectoria de Zulia Mena García es a la vez un logro por celebrar y un mapa de las tensiones sin resolver que la Constitución de 1991 le dejó a Colombia.