Ley 70 de 1993 y el Proceso de Comunidades Negras

La Ley 70 de 1993 y el Proceso de Comunidades Negras

En agosto de 1993, el Congreso de Colombia sancionó una ley que, por primera vez en la historia republicana, reconoció a las comunidades negras del país como sujeto colectivo de derechos étnicos y territoriales. La Ley 70 —desarrollo del Artículo Transitorio 55 de la Constitución de 1991— transfirió a esas comunidades la propiedad colectiva, inalienable, inembargable e imprescriptible, sobre las tierras baldías que ocupaban ancestralmente en las riberas de los ríos de la cuenca del Pacífico. En sus 68 artículos, distribuidos en 8 capítulos, la norma no se limitó a la tierra: definió la identidad étnica, la organización interna mediante consejos comunitarios, la protección cultural y una arquitectura de participación en las instancias del Estado. Ese cuerpo jurídico no fue una concesión otorgada desde arriba. Fue la cristalización, en el lenguaje del multiculturalismo estatal, de más de una década de organización campesina y ribereña en el Chocó y el Pacífico sur, que aprovechó la ventana constituyente de 1991 y forzó, sin representación electoral propia, la invención legal de una "comunidad negra" como sujeto étnico-territorial. Su implementación entre 1993 y 1997, con las primeras titulaciones en el Bajo Atrato y la conformación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel, mostraría a la vez el alcance del reconocimiento y los límites del molde adoptado.

El Atrato como cuna: la ACIA y la etnización del campesinado ribereño

Antes de que hubiera Constituyente había río. En 1982, en el marco del proceso de concientización y formación impulsado por la Diócesis de Quibdó a lo largo del Atrato medio, nació la Asociación Campesina Integral del Atrato, la ACIA. Reunía a comunidades negras e indígenas que compartían las mismas cuencas y los mismos frentes de presión: madereras que llegaban con concesiones nacionales, mineros externos, pescadores foráneos con motores y aparejos industriales. Hacia 1985, esas comunidades del medio Atrato adelantaban tareas de delimitación territorial y de regulación de recursos naturales; la disputa por el bosque y por el pescado se enunciaba todavía en el lenguaje del campesinado y la defensa del hábitat.

El giro se produjo en 1988. Ese año, la ACIA bloqueó las pretensiones de compañías madereras que buscaban explotar los bosques del Atrato medio y obtuvo el reconocimiento de derechos de intervención sobre un área de 800.000 hectáreas. El hecho tuvo un peso desmesurado: era la primera vez que una organización de comunidades negras en el Pacífico lograba, frente al Estado, el reconocimiento de un derecho colectivo territorial de esa magnitud. La segunda mitad de los ochenta consolidó, en la región, lo que después se leería como el primer nudo de la etnización de las comunidades negras: un tránsito del reclamo por la inclusión ciudadana hacia el reclamo por la legitimación de una diferencia étnica anclada en el territorio. No fue una decisión estratégica formulada en un manifiesto; fue el desplazamiento lento de un discurso que descubrió, en la defensa del río, la existencia de una identidad colectiva diferenciada.

La ACIA no estaba sola. En el Chocó y otras regiones del Pacífico surgieron durante esos años organizaciones locales que empezaron a hablar el mismo idioma. En Buenaventura, activistas universitarios de origen rural —muchos de ellos con trayectoria en fuerzas de izquierda— reorientaron su militancia hacia la defensa territorial de sus comunidades de origen, tomando la experiencia atrateña como referente. De esa confluencia de organizaciones juveniles, populares y culturales nacería, en pleno proceso constituyente, el Proceso de Comunidades Negras, el PCN, que en pocos años se convertiría en el interlocutor nacional más visible del movimiento étnico afrocolombiano y en articulador de figuras como Carlos Rosero y Libia Grueso.

Hubo, sin embargo, otra tradición organizativa que corría en paralelo y con otra gramática. Desde los años setenta, el movimiento Cimarrón, liderado por Juan de Dios Mosquera, había planteado la lucha afrocolombiana como una lucha contra la discriminación racial, en clave integracionista y con horizonte de igualdad ciudadana. Su marco no era el territorio ancestral rural, sino la denuncia del racismo en la ciudad, la escuela, el mercado laboral. Esa diferencia —etnicidad territorial contra igualdad racial— resultaría decisiva cuando llegó el momento de redactar la ley.

La ventana constituyente: cabildeo sin representación

La Asamblea Nacional Constituyente se instaló en febrero de 1991 sobre un cauce político que las comunidades negras no habían abierto. La Séptima papeleta, los decretos de Estado de Sitio de los gobiernos de Virgilio Barco y César Gaviria, la aprobación de la Corte Suprema de Justicia: todo ese andamiaje respondía a la crisis del régimen bipartidista, al narcoterrorismo, a la desmovilización del M-19. En el ambiente reformista, sin embargo, se filtraba un discurso más amplio: el reconocimiento de que Colombia era una nación pluriétnica y multicultural. Los pueblos indígenas, con representación directa en la Asamblea —Francisco Rojas Birry entre ellos— y con el respaldo internacional del Convenio 169 de la OIT, ratificado el mismo 1991 por la Ley 21, llegaban en posición de fuerza.

Los afrocolombianos no. No consiguieron elegir a ningún constituyente propio. El proceso electoral y la geografía política del país los dejaron sin voz institucional dentro del recinto. Lo que hicieron sus líderes fue cabildear. Delegaciones del Pacífico viajaron a Bogotá, presionaron a constituyentes indígenas y a sectores liberales sensibles, negociaron en pasillos. El objetivo era doble: que la Constitución reconociera formalmente a las comunidades negras y que abriera un mandato legislativo para traducir ese reconocimiento en derechos concretos. La resistencia fue considerable. Funcionarios y legisladores, atravesando el espectro político, argumentaron que reconocer a las comunidades negras como sujeto étnico diferenciado alentaría un conflicto interétnico en un país ya deshecho por la violencia. La misma Libia Grueso ha señalado que izquierda, conservadores y liberales compartieron, en distintos momentos, esa reticencia.

El resultado del cabildeo fue el Artículo Transitorio 55. No un artículo del cuerpo permanente de la Constitución, sino una disposición transitoria: el Congreso quedaba obligado a expedir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la Carta, una ley que reconociera a las comunidades negras que ocupaban tierras baldías rurales ribereñas en la cuenca del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre esas áreas, y que estableciera mecanismos para proteger su identidad cultural y promover su desarrollo económico y social. El AT 55 ordenaba, además, la creación de una comisión especial encargada de elaborar el estudio previo al proyecto de ley.

La asimetría con el reconocimiento indígena era visible en la propia arquitectura de la Constitución. Los indígenas obtuvieron un marco constitucional pleno —resguardos, entidades territoriales, jurisdicción especial, circunscripción electoral— y quedaron respaldados por el instrumento internacional más avanzado del continente. Los afrocolombianos obtuvieron una promesa: un artículo transitorio que confiaba su futuro jurídico a una ley aún por escribirse, restringida geográficamente al Pacífico y condicionada a demostrar, en los dos años siguientes, que existía algo llamado "comunidad negra" con contenido étnico traducible al derecho.

La Comisión Especial: redactar una etnia

Entre 1992 y mediados de 1993 se instaló la Comisión Especial para las Comunidades Negras, encargada de elaborar el proyecto de ley que desarrollaría el AT 55. La secretaría ejecutiva quedó en manos de la antropóloga Miriam Jimeno, cuya trayectoria conectaba a la comisión con el ámbito académico-antropológico colombiano, tradicionalmente asociado a los estudios sobre poblaciones indígenas y rurales del Pacífico. Nombres como los de Nina S. de Friedemann y Jaime Arocha —pioneros de los estudios afrocolombianos— pesaban como referencia intelectual del enfoque étnico-cultural que se estaba consolidando. Junto a los funcionarios y académicos, la Comisión incluyó representantes de las organizaciones de comunidades negras del Pacífico, entre ellos figuras del PCN y de las redes surgidas alrededor de la ACIA.

El debate central no fue si reconocer a las comunidades negras: eso ya estaba decidido por la Constitución. Fue cómo definirlas. El AT 55 las definía en términos estrictamente geográficos: familias rurales ribereñas de la cuenca del Pacífico ocupantes de tierras baldías. Los comisionados, empujados en parte por los propios representantes de las organizaciones, tendieron a ampliar esa definición incorporando rasgos culturales y étnicos: prácticas tradicionales de producción, ancestralidad, formas propias de relación con el entorno. En las actas y las intervenciones, los términos "etnia negra" y "comunidades negras" se intercambiaban como si nombraran la misma cosa. Ese deslizamiento no fue casual: marcaba la orientación cultural e histórica que terminaría dando forma al texto legal.

La comparación con los pueblos indígenas fue, a la vez, el modelo y el problema. Modelo, porque el reconocimiento indígena ya existía y ofrecía una plantilla jurídica probada: territorio ancestral, cultura diferenciada, autoridad tradicional, autonomía interna. Problema, porque los criterios que legitimaban esa plantilla —lengua propia, continuidad cultural cerrada, territorialidad ancestral rígida— no se ajustaban de manera directa a la situación afrocolombiana. Las comunidades negras eran más heterogéneas, mucho más urbanizadas y culturalmente diversas; su historia era la del cimarronaje, el poblamiento libre de las cuencas y también, masivamente, la de la migración a las ciudades. Algunos comisionados señalaron la asimetría entre grupos étnicos que la Constitución dejaba planteada y advirtieron que había que corregirla; otros temían que una definición demasiado amplia hiciera naufragar el proyecto en el Congreso.

En ese punto se produjo la exclusión más significativa del proceso. Cimarrón, con su enfoque de desigualdad racial e integración, no encontró lugar en la Comisión. Su gramática política —hablar de racismo, de discriminación, de igualdad de derechos— no encajaba con el modelo de ciudadanía multicultural étnico-territorial que se estaba consolidando. La Ley 70 se redactaría, entonces, con un marco discursivo específico: el de la etnicidad rural anclada en el Pacífico, y no el de la raza como categoría transversal a la sociedad colombiana. La escisión entre etnicidad y antirracismo, entre Pacífico y ciudad, quedaría inscrita en el propio texto de la ley.

Los intelectuales negros urbanos, sobre todo la clase media chocoana, tampoco quedaron plenamente representados. En mayo de 1993, el periódico Barule de Quibdó publicó una crítica que anticipaba muchas de las tensiones posteriores: la ley, se argumentaba, desconocía las realidades de los poblados del Pacífico, donde las formas de autoridad tradicional habían cedido hacía tiempo ante los poderes económicos y de mercado, y figuraba al poblado como simple extensión de la vida rural, en lo que la crítica llamó un "sociologismo ilusorio".

La Ley 70: arquitectura de un reconocimiento

En agosto de 1993, cumpliendo por poco el plazo constitucional de dos años, el Congreso aprobó la Ley 70. El texto se organizaba en 68 artículos y 8 capítulos. Los cinco primeros —la mitad de la ley, y su núcleo duro— trataban de la delimitación, la constitución y el manejo de los territorios colectivos en el Pacífico. Los tres restantes se ocupaban de identidad cultural, derechos económicos y sociales, y participación en las instancias del Estado.

El corazón del régimen territorial estaba en la definición de las "Tierras de las Comunidades Negras": los terrenos baldíos de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico que las comunidades venían ocupando conforme a sus prácticas tradicionales de producción. Sobre esas tierras, el Estado adjudicaría propiedad colectiva. El régimen jurídico era el mismo que había amparado a los resguardos indígenas: inalienable —no se vende—, inembargable —no admite gravámenes— e imprescriptible —no se pierde por el paso del tiempo ni por la ocupación de terceros. Se cerraba el mercado de tierras sobre esos territorios y se los sustraía a la lógica de la propiedad privada individual.

La ley definió también a las comunidades negras como conjuntos de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones dentro de la relación campo-poblado, revelando y conservando una conciencia de identidad que las distingue de otros grupos étnicos. Las prácticas tradicionales de producción —agrícolas, mineras, de extracción forestal, pecuarias, de caza y recolección— quedaban reconocidas como parte constitutiva de esa identidad, y no como formas de vida atrasadas destinadas a desaparecer.

La instancia central de organización interna era el consejo comunitario: la autoridad administrativa que las comunidades debían constituir dentro de un área delimitada del territorio ocupado según sus prácticas culturales y formas de producción. La minería artesanal, la agricultura de tumba y pudre, la pesca fluvial, la extracción selectiva de maderas: todo aquello quedaba amparado como sustento reconocido, en un intento explícito de contener la expansión capitalista que durante décadas había amenazado los medios de vida de las comunidades.

La ley, además, extendía beneficios que rebasaban el estricto régimen territorial. Reconocía derechos culturales, ordenaba la reforma curricular para incorporar la historia y los aportes afrocolombianos —lo que después se conocería como Cátedra de Estudios Afrocolombianos—, disponía créditos y programas de desarrollo, y creaba una arquitectura de participación en organismos oficiales que incluía la Comisión Consultiva de Alto Nivel como espacio de diálogo directo entre las comunidades y el Estado.

Pero la definición de "comunidad negra" cargaba, también, con sus fronteras. La ley se orientaba prioritariamente al Pacífico. Otras regiones podrían acceder a los mismos derechos, decía el texto, siempre que reunieran condiciones similares de ocupación colectiva ancestral y de prácticas tradicionales de producción. Esa cláusula abría una puerta, pero exigía que quien la cruzara demostrara —ante un Estado con criterios definidos en clave pacífica— una identidad étnica que se ajustara al modelo. Las comunidades de la costa Caribe, las del Norte del Cauca, las urbanas de Cartagena, Barranquilla o Cali, las de San Andrés y Providencia, quedaban en una categoría residual de "otros", con acceso mediado y retardado a los mecanismos de titulación.

La reglamentación y las primeras titulaciones: 1993–1997

Sancionada la ley, faltaba lo más difícil: convertirla en títulos, en tierras adjudicadas, en organizaciones funcionando. Entre 1993 y 1995 se prolongó una fase de reglamentación en la que la Comisión Consultiva de Alto Nivel operó como puente entre las organizaciones y el gobierno. En 1995, el Decreto 1745 reglamentó el capítulo III de la ley —el capítulo territorial— y estableció los requisitos y procedimientos para solicitar la titulación colectiva. El decreto formalizó también los consejos comunitarios como autoridad administrativa que las comunidades debían constituir para poder ser titulares del derecho.

La secuencia procedimental era exigente. Las comunidades debían conformar el consejo comunitario, delimitar el territorio ocupado, elaborar un plan de manejo, presentar la solicitud, atravesar visitas técnicas y vistos buenos de varias entidades del Estado. Todo eso, en una geografía donde el acceso era fluvial, los caseríos estaban dispersos y la presencia estatal había sido históricamente escasa. La divulgación de la ley y el acompañamiento organizativo cayeron, en buena parte, sobre la Iglesia y las organizaciones étnico-territoriales. En Nariño, el proceso tuvo como abanderado inicial a la Iglesia, y luego a la organización Palenque, que hicieron llegar el articulado a las comunidades rurales ribereñas y apoyaron la conformación de los consejos.

El financiamiento vino en parte de afuera. A mediados de los noventa, Colombia inició una titulación agresiva de territorios indígenas y negros con apoyo del Banco Mundial y otras instituciones internacionales. El Programa de Manejo de Recursos Naturales, respaldado por 65 millones de dólares en préstamos, terminaría beneficiando a 497 comunidades negras del Pacífico y titulando 2,36 millones de hectáreas de propiedad colectiva. La lógica multilateral —conservación de biodiversidad, comunidades locales como guardianas del bosque tropical— convergía con las demandas territoriales locales, pero también las encauzaba: los títulos venían atados a obligaciones de protección ecológica que no se exigían a los propietarios privados ordinarios.

En 1996 llegaron los primeros títulos colectivos. Fueron entregados en el Bajo Atrato chocoano, en una región donde la ACIA y las organizaciones derivadas habían empezado el trabajo quince años antes. El acto material —un papel timbrado que reconocía como propietaria colectiva a una comunidad ribereña que hasta entonces había ocupado tierras oficialmente baldías— cerraba un ciclo largo. Y abría, simultáneamente, otro que sería mucho más oscuro.

Ese mismo 1996 marcó el recrudecimiento de la violencia en el Bajo Atrato y el Darién. Los primeros títulos coincidieron con el ingreso masivo de grupos paramilitares a la zona y con el despliegue de operaciones militares que en 1997 tendrían su expresión más grave en la Operación Génesis en la cuenca del río Salaquí, causa directa del desplazamiento forzado de miles de personas del Cacarica. Los líderes comunitarios vinculados a los procesos de titulación empezaron a ser asesinados. El territorio recién adjudicado era el mismo por el que se disputaban el capital agroindustrial —la palma de aceite avanzaba desde Urabá y desde Tumaco—, la explotación maderera, los cultivos de coca y el control estratégico de los corredores del narcotráfico. Empresarios palmeros y sectores del capital antioqueño habían señalado abiertamente que la Ley 70 y los consejos comunitarios eran un obstáculo para la expansión sobre los seis millones de hectáreas del Pacífico. La titulación colectiva y el desplazamiento forzado empezaron a ocurrir, en muchas veredas, al mismo tiempo.

En el Pacífico sur, el primer título colectivo llegaría un poco después: en 1999, al Consejo Comunitario Veredas Unidas Un Bien Común, en los municipios de Tumaco y Mosquera, en la cuenca del río Guandipa. En la costa Caribe, en el mismo período, las titulaciones equivalentes fueron mucho más lentas y limitadas: las comunidades quedaron atrapadas en la categoría residual y en la ausencia de un modelo organizativo diseñado para su realidad histórica.

Los descosidos del molde

La Ley 70 fue una conquista y también un molde. El molde reconocía derechos inéditos —propiedad colectiva imprescriptible, autonomía territorial, protección cultural— y lo hacía sobre la base de una elección estratégica que las propias organizaciones aceptaron: hacer valer la experiencia del Pacífico ribereño como el paradigma general de la negridad colombiana. Esa elección tuvo un costo. La identidad afrocolombiana construida desde las organizaciones del Pacífico y consagrada en la Ley 70 no generó adhesión unánime en la población negra del país.

En las ciudades —Cali, Cartagena, Medellín, Bogotá—, donde vivía y vive la mayor parte de la población afrocolombiana, las realidades cotidianas estaban marcadas por la integración desigual al mercado, la escuela, la intermediación estatal, el racismo estructural. Nada de eso encontraba reflejo directo en un modelo étnico-territorial pensado para veredas ribereñas y prácticas tradicionales de producción. La lucha por la igualdad racial, que Cimarrón había liderado durante dos décadas, quedó sin traducción legislativa. La categoría jurídica disponible para el reconocimiento —"comunidad negra"— exigía una densidad territorial y cultural que las poblaciones urbanas no podían acreditar en los términos exigidos.

En la costa Caribe, la ausencia de adjudicación de territorios colectivos equivalente a la del Pacífico dejó a comunidades históricas —incluida la del Palenque de San Basilio, símbolo del cimarronaje colonial— en una posición jurídicamente inferior. El modelo étnico-territorial estaba diseñado en función de las cuencas del Pacífico, y aunque la ley preveía la extensión a otras regiones con condiciones similares, la puerta se abrió tarde y con menor generosidad.

Hubo, además, un efecto no previsto sobre las propias organizaciones. Las previsiones de participación que la ley había desplegado —comisión consultiva, comisiones departamentales, consejos comunitarios, mesas sectoriales— acabaron generando faccionalismo. Organizaciones de base y ONG entraron en competencia por el protagonismo, el reconocimiento oficial y los recursos estatales derivados de la implementación. Los escenarios de coordinación subregional, departamental y nacional del movimiento negro se debilitaron. La ley que había nacido de una presión ascendente convertía ahora a esa presión en una red de interlocuciones fragmentadas con oficinas públicas. La dependencia de los recursos estatales derivados de la propia Ley 70 encorsetó a las organizaciones dentro de una perspectiva institucional cuya lógica era, en última instancia, la del Estado, no la de las cuencas.

El propio texto legal no promovió activamente la construcción de un tejido asociativo entre los distintos consejos comunitarios; lo que produjo, más bien, fueron acuerdos pequeños e inconexos entre consejos y oficinas públicas. La proliferación de organizaciones étnico-territoriales que siguió a 1993 —numerosas, dispersas, muchas veces reclamando paternidad sobre la ley— fue tanto un signo de vitalidad como una fragmentación estructural.

Un reconocimiento paralelo, no idéntico

Al final del período que va de 1993 a 1997, la Ley 70 había hecho algo que ninguna ley colombiana había hecho antes. Había producido, en el terreno jurídico, un sujeto: la comunidad negra como titular de derechos colectivos étnicos y territoriales, distinto en régimen y en definición del sujeto indígena, pero con un lenguaje homólogo. Ese paralelismo no fue casual. Fue construido activamente por las organizaciones y por los técnicos de la Comisión Especial, que tomaron el modelo indígena disponible y lo tradujeron a las condiciones del Pacífico afrocolombiano.

La traducción tuvo su precio. El modelo indígena descansaba sobre una plantilla —territorio ancestral cerrado, lengua propia, autoridad tradicional continua— que la realidad afrocolombiana no cumplía sino de manera oblicua. Las comunidades del Pacífico habían llegado al río huyendo o siendo desplazadas de la minería colonial; su ancestralidad era, en muchos casos, el resultado de dos o tres siglos de poblamiento libre, no de una permanencia inmemorial. Su lengua era el español con marcas regionales, no una lengua distinta. Su autoridad tradicional estaba, como habían apuntado los críticos chocoanos, ya en gran medida cedida a los poderes económicos y comerciales. Y sin embargo, sobre esa base disímil, se construyó un régimen jurídico simétrico al indígena en cuanto a los efectos —inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad— y radicalmente distinto en su alcance social: los indígenas quedaron cubiertos por la Constitución permanente y el Convenio 169; los afrocolombianos, por un artículo transitorio y una ley restringida geográficamente.

Que la Ley 70 haya producido un reconocimiento genuino no cancela que también haya operado como captura parcial de la agencia organizativa. Que haya sido una conquista real de la ACIA, del PCN y de las redes del Pacífico no borra que haya excluido, por diseño y no por descuido, a las identidades negras urbanas, caribeñas y antirracistas que no cabían en la gramática multicultural disponible en 1991. La ley resolvió una desigualdad histórica —la invisibilidad jurídica de las comunidades negras rurales del Pacífico— y consolidó otra: la de las poblaciones afrocolombianas cuya experiencia no calzaba en el molde étnico-territorial rural.

Treinta años después, la mayor parte de las categorías con las que se habla hoy en Colombia de derechos afrocolombianos —consejo comunitario, título colectivo, comunidad negra, prácticas tradicionales de producción— viene del texto sancionado en agosto de 1993. Su ambivalencia es su herencia: es el instrumento que hizo posible que millones de hectáreas del Pacífico pasaran, sobre el papel, a manos de sus habitantes históricos; y es también el marco que definió qué formas de ser negro en Colombia serían jurídicamente audibles y cuáles quedarían fuera del reconocimiento. El nacimiento jurídico de la etnicidad negra en Colombia fue, en un mismo movimiento, una apertura y un cierre. Su historia posterior —la violencia sobre los territorios recién titulados, el desplazamiento forzado, la Cátedra de Estudios Afrocolombianos, las sentencias de la Corte Constitucional, el largo litigio por incorporar a las comunidades urbanas y caribeñas— se seguiría escribiendo sobre ese doble filo.