Cooperación internacional

La cooperación internacional en Colombia es el conjunto de recursos, misiones, condicionalidades y marcos institucionales mediante los cuales gobiernos extranjeros, organismos multilaterales, agencias de desarrollo y organizaciones no gubernamentales han intervenido en el país para financiar, orientar o acompañar políticas públicas. En su forma contemporánea —cristalizada entre 1999 y 2016— combinó dos dimensiones simultáneas: la maquinaria contrainsurgente más costosa desplegada en América Latina y la infraestructura civil que hizo posible el Acuerdo de Paz de La Habana. Esa dualidad no fue un accidente cronológico ni un viraje: convivió por diseño, con donantes, geografías y racionalidades distintas. Explica que Colombia entrara al siglo XXI como el mayor receptor de asistencia militar estadounidense en el hemisferio y saliera del proceso de paz como el país con mayor experiencia acumulada en verificación multilateral de la región.

De las misiones técnicas al Plan Marshall que nunca fue

Antes de que la palabra cooperación nombrara una política pública, Colombia ya había aprendido a recibir asesores. Durante la Segunda Guerra Mundial, dos misiones militares estadounidenses —una naval y otra aérea— asesoraron por primera vez a las fuerzas armadas colombianas y estrecharon una alianza diplomática que se volvería estructural, aunque el país fue uno de los latinoamericanos más pasivos en el uso del equipo del programa norteamericano de préstamos y arrendamiento. En 1944 Colombia participó en Bretton Woods y quedó vinculada desde el origen al Banco Mundial. Cinco años después, en 1949, el Banco envió una misión encabezada por el economista canadiense Lauchlin Currie, cuyo informe —publicado en Bogotá en 1950 y 1951, en medio de la agitación desatada por el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán— produjo un análisis de amplio alcance sobre la economía colombiana, con recomendaciones en capacidad institucional, asistencia técnica y desarrollo productivo.

La Guerra de Corea marcó el primer trueque explícito. Bajo el gobierno de Laureano Gómez, Colombia envió un batallón de infantería y una fragata a la fuerza multilateral que respondió a la invasión de Corea del Norte, condenada por el Consejo de Seguridad de la ONU. La participación estuvo motivada, en parte, por la expectativa de recibir asistencia militar como contraprestación, y en efecto llegaron millones de dólares en ayuda y entrenamiento para tropas y oficiales. Desde entonces la ecuación quedó planteada: soldados colombianos en el exterior a cambio de asistencia norteamericana en casa.

La Revolución Cubana de 1959 y la Alianza para el Progreso que Washington impulsó en respuesta introdujeron un segundo lenguaje: el de las reformas sociales como cortafuegos frente al comunismo. Reforma agraria, reforma tributaria y modernización administrativa se volvieron condiciones y consignas de la ayuda externa. El Plan Decenal colombiano de 1960, elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, se inscribió en esa gramática, y la política agraria de comienzos de los sesenta —que desembocó en la Ley 135 de 1961— tomó forma en un ambiente donde la Alianza reconocía la reforma agraria como alternativa democrática a la revolución. Entre mediados de los cuarenta y fines de los cincuenta, múltiples misiones internacionales operaron simultáneamente en el país: la Misión Lilienthal, que recomendó la creación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca; una misión de la FAO a mediados de la década; otra del BIRF en 1956; y la Misión Lebret en 1958. Cada una dejó institucionalidad, vocabulario técnico y lazos de dependencia con organismos multilaterales.

Ese sedimento de medio siglo —misiones militares, misiones económicas, condicionalidades sociales— es el suelo sobre el que se erigió el episodio más denso de la cooperación en Colombia. El 8 de junio de 1998, el entonces candidato Andrés Pastrana Arango concibió el Plan Colombia como iniciativa nuclear de su Plan de Desarrollo. En su formulación original incorporaba componentes sociales, y cuando fue presentado públicamente en septiembre de 1999, Pastrana lo promovió como una especie de Plan Marshall para Colombia, con apoyo esperado principalmente de Estados Unidos y de países de la Unión Europea. El costo total proyectado superaba los USD 7.000 millones: USD 4.000 millones comprometidos por el gobierno colombiano y el resto por la comunidad internacional.

Bill Clinton acogió el Plan en diciembre de 1998 y prometió más ayuda militar para combatir las drogas y fortalecer la democracia. Pero la aritmética del reparto reveló pronto la verdadera naturaleza del acuerdo. De los cerca de USD 2.000 millones que Estados Unidos aportó entre 1999 y 2002, el 80 % fue a componentes militares: helicópteros, entrenamiento de batallones de élite, plataformas de inteligencia. Los componentes sociales recibieron una fracción menor y produjeron pocos resultados comparativos. El gobierno colombiano nunca ejecutó los USD 4.000 millones de gasto social comprometidos. Los países europeos tampoco contribuyeron significativamente al esquema. El Plan Colombia quedó equiparado a la ayuda estadounidense y, con ella, a una operación contrainsurgente coordinada desde el Comando Sur, con sede en Florida, a través de un grupo militar para Colombia —conocido vulgarmente como Organización de Asistencia en Seguridad— encargado de acompañar, formar, asesorar y fortalecer a las Fuerzas Armadas colombianas.

El Plan Marshall que Pastrana anunció no fue el Plan Marshall que Colombia recibió. Ese desajuste entre el enunciado y la ejecución fue el molde del período siguiente.

La Seguridad Democrática y la profundización del eje militar

Cuando Álvaro Uribe Vélez asumió la presidencia en agosto de 2002, la maquinaria del Plan Colombia ya estaba engrasada. Su política de defensa y seguridad democrática la absorbió y la amplificó. Los temas de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario quedaron subsumidos dentro de un paraguas securitario, produciendo una ruptura de fondo con la búsqueda de solución política negociada del conflicto armado que había marcado, con altibajos, las dos décadas previas. La cooperación internacional se convirtió, en ese período, en el respaldo material y logístico de una guerra abierta.

Cerca de cuatro años después del lanzamiento, el Plan Colombia fue rebautizado Plan Patriota con la expectativa declarada de obtener mejores resultados en la guerra antisubversiva. La continuidad era más grande que la ruptura: el mismo entramado de recursos, tecnología, entrenamiento y asesoría estadounidense, ahora explícitamente orientado al combate a las FARC-EP en sus retaguardias amazónicas. En 2002, el conflicto armado en la Amazonía estaba en su pico máximo, con FARC-EP, Autodefensas Unidas de Colombia y fuerza pública disputándose la región; la fuerza pública se encontraba en proceso de fortalecimiento y expansión, producto directo del Plan Colombia. En Putumayo, la política represiva y militar implementada bajo el paraguas de la cooperación internacional fue señalada, junto con la acción de guerrilla y paramilitares, como responsable de vulneraciones a los derechos humanos de la población civil, configurando una responsabilidad del Estado colombiano por acción u omisión.

Miembros de las Fuerzas Especiales estadounidenses participaron directamente en la Operación Tánatos, hecho apenas mencionado en los grandes medios de prensa y sin consecuencias políticas para el gobierno. La cooperación militar estadounidense estuvo acompañada, además, de preocupaciones documentadas sobre la colaboración entre el Ejército colombiano y grupos paramilitares, lo que generó tensiones y un monitoreo permanente por parte de agencias estadounidenses. La condicionalidad en derechos humanos operaba de manera irregular: existía en el papel, y los criterios para el desempeño de la ayuda militar mejoraron respecto de los años de mayor impunidad merced a una preocupación global creciente y a voces cada vez más vigilantes; pero la maquinaria del combate rara vez se detuvo.

El balance cuantitativo del período es contundente. La asistencia militar estadounidense hacia Colombia superó los USD 8.000 millones a lo largo del Plan Colombia y sus prórrogas, convirtiendo al país en el mayor receptor del hemisferio y uno de los diez primeros en todo el mundo. Concebido como un programa de seis años para 1999-2005, terminó extendiéndose diecisiete años. En 2006, el Departamento Nacional de Planeación empezó a elaborar un documento de seguimiento —conocido en ocasiones como Plan Colombia II— que proyectaba actividades hasta 2013 e invitaba a gobiernos extranjeros y organizaciones no gubernamentales a mantenerse involucrados en el fortalecimiento democrático y el desarrollo social.

Las críticas al modelo se acumularon dentro y fuera del país. Publicaciones como las de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos calificaron al Plan Colombia como un fracaso en la lucha contra las drogas, con base en informes de la ONU, análisis científicos, dirigentes políticos de oposición, líderes campesinos, prensa alternativa y sectores del propio gobierno y de la prensa estadounidenses que daban cuenta de los escasos resultados en materia antinarcóticos. La lectura crítica más aguda no era, sin embargo, cuantitativa sino conceptual. El Plan Colombia y su continuación como Plan Patriota fueron caracterizados como planes antisubversivos encubiertos bajo el discurso de la lucha contra las drogas, más que como políticas genuinas de reducción del narcotráfico. La aspersión aérea de cultivos ilícitos, el entrenamiento de batallones contrainsurgentes de élite y el equipamiento de las Fuerzas Militares apuntaban a un adversario que era, ante todo, político.

El otro carril: laboratorios de paz y cooperación europea

Mientras Washington financiaba helicópteros y batallones, Bruselas construyó en paralelo una arquitectura civil de otro signo. La Unión Europea destinó 105 millones de euros durante 2000-2006 a la cooperación con Colombia. Buena parte de esos recursos financió el apoyo a desplazados y los laboratorios de paz, iniciados en el Magdalena Medio y luego extendidos a otras regiones. Los europeos concentraron sus proyectos en Magdalena Medio, Chocó, Putumayo, Caquetá y Nariño —geografías donde el conflicto armado, la pobreza estructural y la ausencia estatal se cruzaban con más violencia— y en tres áreas prioritarias: promoción y defensa de derechos humanos, reducción de diferencias socioeconómicas y refuerzo institucional.

Los criterios de los proyectos europeos revelaron una filosofía opuesta a la del Plan Colombia. Se exigía apoyo al proceso de paz y a la solución negociada del conflicto, reconocimiento de la sociedad civil y las comunidades locales como actores fundamentales del desarrollo, aporte financiero del gobierno colombiano como cofinanciador y ausencia de intervención de grupos armados en los territorios de ejecución. La experiencia del Laboratorio de Paz del Magdalena Medio —empoderamiento social, resistencia civil, desarrollo humano articulado desde abajo— resultó lo bastante promisoria como para que en 2003 se iniciaran negociaciones entre la Comisión Europea, el gobierno colombiano, el Banco Mundial y algunos programas de desarrollo y paz para crear un segundo Laboratorio, definiendo criterios políticos y técnicos para su implementación.

El diseño de los Laboratorios articulaba niveles local, regional, nacional e internacional. Actores que iban desde organizaciones campesinas hasta la Comisión Europea intervenían mediante dinámicas que el propio laboratorio creaba y absorbía. Esa articulación fue, sin embargo, más compleja que la retórica. La Unión Europea exigía procedimientos de convocatoria formal para la asignación de proyectos, lo que generó tensiones con la metodología participativa del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, cuyo eje era la participación comunitaria en diagnóstico, realización y evaluación. Además, las ONG europeas relacionadas con el conflicto colombiano actuaban mayoritariamente no de manera permanente en el terreno, sino por intermedio de pares locales; el resultado era una cooperación de segundo grado, en la que los donantes definían prioridades a distancia y los intermediarios traducían sobre el terreno. La cooperación europea actuó también a través del G-24 como plataforma de coordinación, pero la falta de acoplamiento entre entidades colombianas estatales, privadas y no gubernamentales dificultó permanentemente esa coordinación.

Los dos carriles, en cualquier caso, no fueron simétricos ni intercambiables. Ambas cooperaciones condicionaron el uso de los recursos, ambas operaron a través de intermediarios que en ocasiones debilitaron la confianza de la sociedad civil, y ambas dejaron al Estado colombiano y a las comunidades locales en posición de receptores con capacidad limitada de rediseño. La diferencia estaba en los medios y en los fines, no en la asimetría estructural del vínculo.

Cuba, Noruega y la arquitectura del proceso de paz

El 26 de agosto de 2012 se cerró en La Habana una fase exploratoria que había comenzado el 23 de febrero de ese mismo año. Cuba y Noruega actuaron como países garantes; Venezuela, como facilitador logístico y de apoyo. La mesa formal se inauguró en Oslo en octubre de 2012 y luego se trasladó permanentemente a La Habana. Sergio Jaramillo, alto comisionado para la paz del gobierno de Juan Manuel Santos, y Frank Pearl, entre otros negociadores, se sentaron con la delegación de las FARC-EP bajo el paraguas de una diplomacia menos ruidosa pero infinitamente más consecuente que la del Plan Colombia.

El rol de Noruega y Cuba fue estructural, no ceremonial. Cuando las negociaciones estuvieron a punto de romperse al inicio del proceso, fueron ambos países garantes los que lograron que las partes cedieran y volvieran a la mesa. Que dos Estados con trayectorias tan distintas —la isla socialista bloqueada por Washington durante medio siglo y el reino escandinavo experto en mediaciones desde el proceso de Oslo palestino-israelí— compartieran esa función de garantía habla de la calibración fina que exigía sostener una negociación con un adversario armado durante casi cuatro años.

La comunidad internacional se alineó de manera notable con el proceso. Los países amigos de Colombia adoptaron una postura que en el propio lenguaje del gobierno se sintetizó como todo para la paz, nada para la guerra, orientando su cooperación hacia el diálogo. La administración de Barack Obama apoyó activamente el proceso, en un giro respecto del sesgo militar heredado del Plan Colombia. En 2013, la estrategia de cooperación de USAID para el período 2014-2018 anticipó explícitamente que el gobierno colombiano alcanzaría un acuerdo negociado con las FARC y reconoció que los primeros 24 meses de implementación serían críticos. La agencia empezó a diseñar sus programas asumiendo que el posconflicto era un escenario cercano.

El 25 de enero de 2016, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó por unanimidad la Resolución 2261, propuesta por el Reino Unido en su rol de penholder para Colombia. La resolución estableció una misión política de observadores internacionales desarmados que verificaría el decomiso de armas en el marco del Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación, integrado por el gobierno colombiano, las FARC-EP y la ONU. En torno al cese al fuego de junio de 2016, Cuba y Noruega permanecieron como garantes, los 33 países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños se sumaron como garantes del cese, y el entonces secretario general Ban Ki-moon valoró públicamente el proceso. Federica Mogherini, alta representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores, canalizó el apoyo político y financiero europeo hacia la implementación. Jean Arnault, diplomático francés con experiencia en misiones de paz previas, encabezó la misión de la ONU sobre el terreno.

La cooperación internacional dio en este momento su vuelta más completa. El mismo país que había sido durante quince años el mayor receptor de asistencia militar del hemisferio se convirtió, en 2016, en escenario de la operación de verificación multilateral más ambiciosa que la ONU había desplegado en América Latina en décadas.

La institucionalidad receptora: entre la Cancillería y las múltiples diplomacias

Toda esta arquitectura —militar, humanitaria, política, diplomática— aterrizó en un Estado colombiano cuya capacidad de coordinación fue durante décadas notoriamente débil. El Ministerio de Relaciones Exteriores nunca centralizó las diversas dimensiones de las relaciones internacionales del país: dejó la diplomacia económica en manos de otras entidades y concentró su atención en asuntos fronterizos, hasta el punto de que podía caracterizarse como un Ministerio de Fronteras. En paralelo operaban múltiples diplomacias —cafetera, comercial, tecnológica, militar, antidrogas—, mientras la Cancillería atendía la diplomacia convencional a través de embajadas y consulados y el resto de las relaciones exteriores se dispersaba entre ministerios sectoriales, agencias autónomas y gremios.

La fragmentación tiene raíces históricas. El servicio exterior colombiano se profesionalizó tarde y de forma desigual: la carrera diplomática convivió con nombramientos políticos y con una tradición de embajadas usadas como recompensa o retiro dorado antes que como puestos técnicos. Al mismo tiempo, gremios poderosos —la Federación Nacional de Cafeteros ante todo, pero también industriales, floricultores y bananeros— construyeron sus propios canales de interlocución con contrapartes extranjeras, sus oficinas de representación y sus agendas de negociación comercial. La diplomacia cafetera, con su participación autónoma en los acuerdos internacionales del café durante el siglo XX, fue el prototipo de un modelo en el que el sector privado suplió, y en algunos casos sustituyó, a la Cancillería en la representación externa del país.

Ese patrón se replicó en el terreno de la cooperación. Con la creación en 2011 de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional (APC-Colombia), adscrita a la Presidencia de la República, el Estado colombiano intentó dotarse de un actor único capaz de coordinar la demanda y la oferta de cooperación, articular donantes y priorizar sectores. La APC absorbió funciones antes repartidas entre la Cancillería, el DNP y Acción Social, y se convirtió en la ventanilla formal para los flujos no reembolsables. Pero su ubicación bajo la Presidencia la ató al ciclo político y le restringió el margen para imponer disciplina a los ministerios sectoriales, que preferían negociar directamente con sus contrapartes internacionales: Salud con la OMS y la OPS, Agricultura con la FAO, Educación con la Unesco, Defensa con el Comando Sur y con la OTAN. La APC coordinaba lo que podía; el resto seguía dispersándose.

Esa fragmentación tuvo consecuencias tangibles. La cooperación para la implementación del Acuerdo de Paz fluyó a través de agencias como USAID y la Organización Internacional para las Migraciones, canalizando fondos mediante instituciones estatales colombianas con restricciones en su uso. La dinámica generó tensiones internas en el gobierno y afectó la confianza con una sociedad civil que en algunos casos percibía interferencia estadounidense en asuntos colombianos. Los fondos condicionados por los donantes contribuyeron a una precariedad institucional dentro del propio Estado y erosionaron la construcción de confianza con actores locales escépticos.

En el frente humanitario, la fragmentación fue menos visible pero igualmente costosa. La respuesta al desplazamiento masivo tras la masacre de Bojayá en mayo de 2002 movilizó a la Oficina del ACNUR en Colombia, cuya misión encabezó Anders Kompas y documentó responsabilidades bajo el derecho internacional humanitario; la Cruz Roja, la Pastoral Social y la Red de Solidaridad Social del Estado actuaron como receptoras de los desplazados en Quibdó. Ese mismo año, el ACNUR publicó un balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado para el período 1999-2002, y colaboró con USAID y con el gobierno en publicaciones sobre restablecimiento y políticas públicas para población desplazada. La coordinación funcionó por yuxtaposición más que por integración: cada agencia respondía a su mandato, y el Estado colombiano recibía los aportes sin ordenarlos bajo una única estrategia humanitaria.

Años más tarde, cuando la crisis migratoria venezolana empezó a desbordar la frontera oriental, la institucionalidad colombiana tuvo que reconfigurarse aceleradamente. El DNP elaboró en 2018 el documento CONPES 3950 Estrategia para la atención de la migración desde Venezuela, referenciado en documentos del Banco Mundial sobre integración de migrantes venezolanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió a nombre del Estado colombiano el Pacto Global para una Migración Segura, Ordenada y Regular el 10 de diciembre de 2018. Para junio de ese año, la comunidad internacional había movilizado USD 84,8 millones en cooperación para la respuesta migratoria, con USAID como principal cooperante (USD 40,5 millones destinados a registro de migrantes, asistencia alimentaria, salud y estabilización económica) y USD 18,6 millones adicionales del Sistema de Naciones Unidas. Colombia impulsó esfuerzos regionales y globales para coordinar la respuesta entre países receptores y fuentes cooperantes, y el país que durante décadas exportó desplazados forzados y refugiados se convirtió en el principal receptor de migración venezolana del continente, con la carga institucional y presupuestal que ese giro implicó.

De receptor a oferente: la exportación del saber contrainsurgente

Hacia el final del período aquí examinado, un desplazamiento silencioso reconfiguró el lugar de Colombia en el mapa de la cooperación. Gracias a más de una década de capacitación y cooperación recibida de Estados Unidos, el país pasó de ser receptor a brindar actividades de capacitación, asesoramiento y asistencia a terceros países en la región y fuera de ella. La estrategia USAID 2014-2018 preveía explícitamente que Colombia evolucionara de receptor de ayuda a proveedor de asistencia técnica a sus vecinos en los siguientes cinco años.

El gobierno de Juan Manuel Santos formuló una Estrategia de cooperación internacional en seguridad integral que ofrecía a países receptores un menú de actividades en diversas áreas de seguridad. El 25 de junio de 2013, Colombia firmó un acuerdo de cooperación estratégica con la OTAN. En enero de 2015 anunció su participación en misiones de paz de la ONU, ampliando su rol como oferente en el ámbito multilateral de seguridad. La politóloga Arlene B. Tickner acuñó en 2007 el concepto de intervención por invitación como clave analítica para entender la política exterior colombiana: un Estado que, para compensar su fragilidad interna, invita activamente a potencias extranjeras a intervenir en su territorio y en sus procesos, aceptando la asimetría a cambio de respaldo material y político.

La lectura crítica de esa transición es inevitable. Colombia exportaba experiencia acumulada en contrainsurgencia y en lucha antinarcóticos precisamente en el momento en que estaba negociando el fin de su propio conflicto armado. El saber que se ofrecía a México, a Centroamérica o a países africanos era el mismo saber que la CEV documentaría después como responsable de vulneraciones masivas a derechos humanos en Putumayo, Catatumbo o Montes de María. Que las intervenciones directas generalmente destruyan los Estados sin derrotar a las insurgencias no impidió que la marca Colombia se comercializara con éxito como caso de éxito en seguridad.

Estado actual de la cooperación y sedimentos del período

La cooperación internacional en Colombia dejó un sedimento que ninguna administración posterior ha reordenado. El apoyo estadounidense —garantías de defensa, cooperación militar, financiación en gran escala— ha sido un factor clave para mantener la estabilidad del Estado y del régimen político colombianos, y el marco securitario que lo estructuró alimentó durante quince años una guerra contrainsurgente cuyas consecuencias humanitarias siguen documentándose. La cooperación europea, la mediación cubana y noruega, la verificación de la ONU y el flujo de recursos multilaterales hacia la implementación del Acuerdo hicieron posible la salida negociada más ambiciosa que el país ha ensayado.

La intervención por invitación descrita por Tickner sigue vigente. La asistencia militar continúa fluyendo, con criterios de derechos humanos más exigentes que en los años de mayor impunidad. La institucionalidad del posconflicto —fondos multidonantes, misión de verificación, cooperación europea a la implementación— sigue operando en territorios donde la disputa armada renació con otros nombres. Los mismos donantes que financiaron helicópteros en 2001 financiaron programas de sustitución de cultivos en 2018. Las mismas geografías —Putumayo, Catatumbo, Nariño, Chocó— fueron escenario de ambos ciclos.

La agencia colombiana en todo el proceso tuvo mayor peso que el que sugiere una lectura estricta de dependencia. Fue Pastrana quien concibió el Plan Colombia como núcleo de su Plan de Desarrollo, no Washington quien lo impuso. Fue Uribe quien subsumió la agenda de paz bajo la seguridad democrática, aprovechando los recursos del Plan sin renegociar sus términos. Fue Santos quien pivotó hacia la paz negociada y quien diseñó, casi en paralelo, la estrategia para exportar la experiencia contrainsurgente. Fue el gobierno colombiano el que nunca ejecutó los USD 4.000 millones de gasto social comprometidos en 1999. La cooperación internacional amplificó opciones que el Estado colombiano ya había elegido; al amplificarlas las fundió en concreto —en partidas presupuestales, escalafones militares, oficinas de agencias, contratos plurianuales, edificios y organigramas— que todavía hoy estructuran la política exterior del país.