La Asamblea Nacional Constituyente y la Constitución de 1991

La Asamblea Nacional Constituyente y la Constitución de 1991

En el primer semestre de 1991, ciento cuarenta ciudadanos reunidos en el Capitolio Nacional de Bogotá redactaron una Constitución nueva para Colombia. La sancionaron el 4 de julio de ese año, en reemplazo de la Carta de 1886 que había regido durante ciento cinco años. La Asamblea Nacional Constituyente que la produjo fue convocada en el peor momento de violencia política del siglo colombiano: entre 1989 y 1990 habían sido asesinados tres candidatos presidenciales, un procurador general, cientos de militantes de la Unión Patriótica, periodistas y jueces; el narcotráfico había hecho estallar sedes de periódicos y edificios oficiales; las guerrillas se dispersaban entre las que se desmovilizaban y las que radicalizaban su guerra. La Constitución de 1991 fue, a la vez, un pacto refundacional genuino —que introdujo la tutela, la Corte Constitucional, el reconocimiento multicultural, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la elección popular de gobernadores y un régimen de derechos fundamentales inédito— y un pacto incompleto, con una contradicción original: se proclamó tratado de paz mientras el conflicto armado escalaba fuera de la mesa y el narcotráfico obtenía, en su artículo más sensible, la prohibición de que colombianos por nacimiento fueran extraditados.

El país que exigió una Constitución nueva

El proceso constituyente no salió de una discusión académica ni de una madurez democrática, sino del pánico. Entre 1986 y 1990, Colombia atravesó una crisis simultánea de violencia y legitimidad de una escala que el sistema político heredado del Frente Nacional no lograba procesar.

El gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990) enfrentó desde su inicio el exterminio sistemático de la Unión Patriótica —el brazo político surgido de los acuerdos de La Uribe con las FARC—, que empezó en septiembre de 1986 con los asesinatos de Pedro Nel Jiménez y Leonardo Posada Mendoza, y que sumaría más de mil muertos entre líderes y militantes. En paralelo, el narcotráfico articulado en torno al cartel de Medellín desató una guerra abierta contra el Estado colombiano para evitar la extradición a Estados Unidos. Pablo Escobar y los llamados Extraditables ordenaron el secuestro y asesinato del procurador general Carlos Mauro Hoyos, dinamitaron las sedes de El Espectador y Vanguardia, hicieron explotar el edificio del DAS y asesinaron a los periodistas Guillermo Cano y Jorge Enrique Pulido.

La campaña presidencial de 1990 fue el punto de quiebre. El liberal Luis Carlos Galán Sarmiento, candidato con mayor opción, fue asesinado por sicarios del narcotráfico. Semanas después caería Bernardo Jaramillo Ossa, candidato de la Unión Patriótica, y en abril de 1990 Carlos Pizarro Leongómez, exlíder del M-19 que se había desmovilizado un mes antes para presentarse a las elecciones. Tres candidatos presidenciales asesinados en una misma contienda constituían un fracaso del régimen difícil de negar.

A esa violencia se sumaba una deslegitimación estructural. Entre 1958 y 1990, más del ochenta por ciento del tiempo estuvo vigente en Colombia alguna forma de estado de sitio; el Decreto 1038 de 1984 llevaba seis años activo cuando llegó el momento constituyente. El país se gobernaba con poderes de excepción convertidos en rutina, y el artículo 13 del Plebiscito de 1957 impedía reformar a fondo la Constitución de 1886. Ya en enero de 1988, Barco había propuesto una consulta popular para derogar ese artículo, y hacia el final de su mandato El Espectador publicó editoriales consecutivos pidiendo una Asamblea Constituyente como salida a la crisis. Barco respondió con una carta pública apoyando la iniciativa.

La Séptima Papeleta y los decretos de estado de sitio

El detonante inmediato vino de los estudiantes. Tras una marcha del silencio que sacó a más de quince mil jóvenes de universidades públicas y privadas de Bogotá, se organizaron los movimientos "Todavía Podemos Salvar a Colombia" y, tras una escisión en marzo de 1990, el "Movimiento Estudiantil por la Constituyente". Desde octubre de 1989, el primer grupo había impulsado la campaña "Plebiscito para el plebiscito" con una idea sencilla: en las elecciones de marzo de 1990 los ciudadanos depositarían, junto a las seis papeletas oficiales (Senado, Cámara, Asamblea, Concejo, Alcaldía, consulta liberal), una séptima que pediría convocar una Asamblea Constituyente.

La Séptima Papeleta no tenía valor jurídico, pero produjo un hecho político. En las elecciones presidenciales de mayo de 1990, incorporada esta vez como pregunta oficial, la convocatoria obtuvo 4.991.887 votos a favor y 226.451 en contra, sobre 5.218.338 votos totales. El respaldo era abrumador, pero el instrumento seguía siendo formalmente inconstitucional: la Carta de 1886 no permitía reformarse por esta vía.

La solución fue paradójica. La Asamblea Nacional Constituyente se convocó mediante dos decretos de estado de sitio —uno del gobierno Barco y otro del gobierno de César Gaviria Trujillo—, expedidos al amparo del artículo 121 de la Constitución vigente y del Decreto 1038 de 1984, y ambos avalados por la Corte Suprema de Justicia. La Constitución que vendría a restringir los poderes presidenciales de excepción nacía, literalmente, de esos mismos poderes. Alfonso Gómez Méndez señalaría después el contrasentido: la Carta del 91, concebida para frenar el abuso del estado de sitio, se desencadenó precisamente con decretos de estado de sitio, sin que nunca se hubiera adelantado juicio de responsabilidad a presidente alguno por el uso reiterado de esa figura.

Gaviria, ungido apresuradamente como reemplazo de Galán tras el asesinato, llegó a la presidencia con la Constituyente como bandera y como argumento: el sistema político debía modernizarse y refundar su legitimidad. Detrás de la retórica había también un cálculo político concreto. La Asamblea permitiría integrar al M-19 recién desmovilizado, ofrecer un incentivo a otras guerrillas para dejar las armas y responder a la presión ciudadana sin pasar por un Congreso desprestigiado que ya había hundido un acuerdo de paz.

La Constituyente como oferta de paz

La convocatoria funcionó como zanahoria negociadora. El M-19 se había desmovilizado el 9 de marzo de 1990 mediante el Acuerdo de Corinto, con cerca de novecientos combatientes reincorporados. El acuerdo con el gobierno Barco había estado precedido por un fracaso parlamentario: el Congreso, con la participación de legisladores vinculados a la mafia, había hundido el pacto original, provocando la renuncia del ministro de Gobierno. Fue entonces cuando el M-19 propuso rehacer el acuerdo directamente con el pueblo, mediante una Asamblea Nacional Constituyente. La organización se convirtió en el partido Alianza Democrática M-19, y Antonio Navarro Wolff asumió el papel de heredero político de Pizarro tras el asesinato de este.

Con la Constituyente ya en el horizonte, el gobierno Gaviria retomó los diálogos con otros grupos. El Ejército Popular de Liberación firmó su acuerdo el 15 de febrero de 1991; el Partido Revolucionario de los Trabajadores y el Movimiento Armado Quintín Lame también se desmovilizaron en 1990-1991. La perspectiva de participar en la redacción de la nueva Carta fue el incentivo decisivo. En el caso del Quintín Lame, la representación con plenos derechos en la Asamblea fue exigida como condición central del pacto, aunque el gobierno enfrentó limitaciones para concederla en esos términos.

El EPL vivió su propia fractura interna. En el XII Pleno de su Comité Central, celebrado del 18 al 20 de octubre de 1990 en el campamento de Labores, la organización aprobó respaldar la lista de "unidad nacional" de la AD M-19 encabezada por Navarro para las elecciones a la Asamblea. La fracción mayoritaria, liderada por Bernardo Gutiérrez, apoyó la desmovilización; la encabezada por Francisco Caraballo la rechazó y se integró a la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar junto con las FARC y el ELN.

Las FARC y el ELN rechazaron el proceso. Las FARC estaban expandiendo su presencia militar y sus ingresos derivados de la protección a cultivos de coca, y no tenían interés en cambiar armas por curules. El 9 de diciembre de 1990 —el mismo día de las elecciones para elegir constituyentes—, el gobierno de Gaviria atacó Casa Verde, sede del secretariado de las FARC en La Uribe (Meta). El gesto endureció a las FARC y clausuró de entrada las posibilidades de diálogo con la Coordinadora Guerrillera. La Constituyente sería, así, un pacto de paz selectivo: incluyó a los grupos que negociaron, excluyó a los que no, y esa exclusión estructural marcaría el conflicto colombiano durante las tres décadas siguientes.

Los ciento cuarenta: composición y dinámica de la Asamblea

La Asamblea Nacional Constituyente fue instalada el 4 de febrero de 1991 en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional. La participación electoral del 9 de diciembre había sido baja, y las listas del movimiento estudiantil que había impulsado la Séptima Papeleta apenas alcanzaron el 2,5 por ciento del total. La convocatoria había sido ciudadana; la Asamblea, en cambio, terminó dominada por fuerzas políticas tradicionales y por los actores del reciente proceso de paz.

Los tres copresidentes concentraron esa composición inédita. Álvaro Gómez Hurtado, hijo del caudillo conservador Laureano Gómez y jefe del Movimiento de Salvación Nacional, había sido secuestrado años antes por el propio M-19. Antonio Navarro Wolff era el exguerrillero de esa misma organización, líder de la AD M-19. Horacio Serpa Uribe representaba al liberalismo. La foto de los tres presidiendo juntos condensaba el pacto simbólico: un conservador de la línea dura, un exguerrillero y un liberal encabezando la refundación institucional. Que Gómez Hurtado copresidiera con quien había estado en la organización que lo secuestró era, en sí mismo, una tesis política sobre lo que la Asamblea pretendía hacer.

La dinámica interna se organizó en dos bloques enfrentados. El Partido Liberal, aliado con la AD M-19, votó junto en veintidós ocasiones y ganó trece de esas votaciones. El Movimiento de Salvación Nacional, aliado con el Partido Social Conservador, votó junto en veintiuna ocasiones y ganó ocho. Los delegados indígenas —entre ellos Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry— constituían una minoría que negociaba con los bloques mayoritarios para hacer avanzar la agenda de reconocimiento étnico. El expresidente conservador Misael Pastrana Borrero también participó en la Asamblea, y detrás de los debates de justicia constitucional trabajaron técnicos como Manuel José Cepeda y Fernando Carrillo Flórez, este último uno de los promotores tempranos de la Séptima Papeleta.

Hubo un momento decisivo en esa dinámica. Navarro Wolff rompió un acuerdo previo con Gómez Hurtado y pactó con Alfonso López Michelsen y el presidente Gaviria adelantar las elecciones para un nuevo Congreso e inhabilitar a los constituyentes como candidatos en esas elecciones. La medida —conocida como "revocatoria del Congreso"— disolvió el Legislativo elegido en 1990 y forzó una renovación parlamentaria en octubre de 1991, blindando a la vez a la Asamblea de la sospecha de que sus miembros se estaban reformando la casa para heredársela.

Las guerrillas activas —FARC, ELN, disidencia del EPL— no participaron. Los delegados desmovilizados representaban a los grupos que ya habían dejado las armas, no al conjunto del conflicto armado. Y otro actor, sin curul pero con influencia, se movía en los pasillos: el narcotráfico.

El artículo 35 y la captura del Estado

El 19 de junio de 1991, la Asamblea aprobó en votación secreta el artículo 35 de la nueva Constitución: prohibición de la extradición de colombianos por nacimiento. La votación fue de cincuenta y un votos a favor, trece en contra y cinco abstenciones. Al día siguiente, el 20 de junio, Pablo Escobar se entregó a las autoridades colombianas. Fue recluido en una prisión construida especialmente para él en lo alto de una montaña de Envigado, cerca de Medellín, que él mismo acondicionó con sus propios recursos y que la prensa bautizaría como La Catedral.

La secuencia habla por sí sola. Los narcotraficantes habían sobornado a varios miembros de la Asamblea para asegurar la aprobación del artículo. Pero incluso constituyentes que rechazaron los pagos votaron a favor de la prohibición: el país estaba exhausto de coches bomba, de asesinatos de jueces, de secuestros y magnicidios. La extradición había concentrado el foco de la guerra que Escobar libraba contra el Estado, y una parte importante de la opinión pública creyó que suprimirla desactivaría esa guerra. Era la misma lógica que en diciembre de 1986 había llevado a la Corte Suprema a declarar inexequible el tratado de extradición con Estados Unidos, con el argumento formal de que la ley aprobatoria había sido firmada por el ministro delegatario y no por el presidente titular; muchos leyeron esa decisión, entonces y después, como una capitulación de la Corte ante las amenazas del narcotráfico.

La paradoja constitucional fue perfecta. Fue precisamente la violencia del narcotráfico la que en buena medida había impulsado la convocatoria de la Asamblea, y esa misma Asamblea le garantizó al narcotráfico su mayor victoria jurídica. Escobar leyó ante un juez una declaración en la que confesó haber ayudado a enviar cuatrocientos kilos de cocaína a Francia y al Medio Oriente. El 4 de julio de 1991, cuando se promulgó la nueva Constitución, la organización de los Extraditables anunció que dejaba de existir. La violencia criminal, sin embargo, continuó, y en julio de 1992, cuando el gobierno intentó trasladar a Escobar a una cárcel de mayor seguridad, el capo se fugó de La Catedral, poniendo en evidencia toda la política de sometimiento a la justicia.

La esperanza de Gaviria había sido que, una vez encarcelado, se pudieran endurecer las condiciones de reclusión de Escobar; el Ejército, no la Policía, había sido encargado de su custodia. La fuga desmontó el cálculo. El artículo 35, en cambio, quedaba en la Constitución.

Qué quedó escrito

Más allá de la captura narcotraficante de un artículo, la Asamblea produjo una Constitución que reordenó el país en el papel. Su primera innovación —la más consultada, la que cambiaría la vida jurídica cotidiana— fue la acción de tutela: un mecanismo expedito de protección de derechos fundamentales que cualquier ciudadano podía interponer ante cualquier juez, con decisión en diez días. La tutela abriría el acceso a la justicia para las víctimas de violaciones a los derechos humanos y, con el tiempo, se convertiría en el instrumento por el que millones de colombianos exigirían atención en salud, educación y pensiones.

La segunda pieza fue la Corte Constitucional, guardiana de la supremacía normativa de la nueva Carta. Sus sentencias transformarían el derecho colombiano y la Corte se consolidaría, en la década siguiente, como una de las instituciones de mayor confianza ciudadana del país. Junto a ella nacieron la Fiscalía General de la Nación —concebida no para mejorar el sistema penal existente sino para reemplazarlo—, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura.

La tercera pieza fue la restricción de los poderes presidenciales de excepción. Los abusos del estado de sitio, que habían dominado la vida institucional colombiana durante décadas, quedaron acotados por un régimen constitucional que distinguía entre estado de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, con controles temporales y materiales estrictos y con revisión automática de la Corte Constitucional.

La cuarta pieza fue el reconocimiento de la diversidad. El artículo 7 estableció que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. Se eliminó la confesionalidad católica que había regido desde 1886 y se abrió un marco de libertad religiosa y de conciencia. Se creó la circunscripción especial indígena en el Senado y se concibieron las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) para garantizar autonomía territorial y presupuestal a los pueblos originarios. Los delegados indígenas habían pedido más: que se declarara al Estado colombiano como plurinacional, que la propiedad del subsuelo en territorios indígenas perteneciera a las comunidades, que la circunscripción especial contara con cuatro senadores y ocho representantes. La Asamblea aceptó parcialmente: reconoció la diversidad étnica sin llegar a la plurinacionalidad, y consagró figuras territoriales que después no se reglamentarían.

La quinta pieza fue la descentralización. La elección popular de gobernadores complementó la de alcaldes ya iniciada en 1986, y el municipio quedó definido como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado.

La sexta pieza fue la introducción de mecanismos de participación ciudadana directa —referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa— que ampliaban formalmente el ejercicio democrático más allá del voto.

Y estaba el catálogo de derechos: fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos. Una arquitectura garantista que en el texto configuraba un Estado Social de Derecho, con obligaciones prestacionales que en la práctica dependerían de que hubiera recursos, voluntad política y jueces dispuestos a hacerlas exigibles.

La paz que no fue: el conflicto después del 91

La brecha se abrió desde el primer día. Mientras la Constitución se redactaba en el Capitolio, las FARC y el ELN se apartaban de los diálogos y se preparaban para una fase de expansión territorial y financiera. Entre 1991 y 1994 atravesaron un período de reestructuración —cambiaron fuentes de financiamiento, formas de operación y expresión territorial— y en la segunda mitad de los años noventa el conflicto armado se recrudeció, con mayor involucramiento de la población civil y con los grupos paramilitares consolidándose como el tercer polo del enfrentamiento, junto a las guerrillas y a las fuerzas de seguridad del Estado.

La Constitución no había tocado el corazón de la cuestión militar. Solo uno de los artículos referidos a las relaciones civiles-militares fue modificado, y las Fuerzas Militares mantuvieron sus privilegios institucionales, reacomodándose rápidamente a los nuevos referentes internacionales para legitimar la continuación de la lucha contrainsurgente. La medida más simbólica que Gaviria tomó en ese frente fue el nombramiento de un civil como ministro de Defensa —el primero en muchos años—, un gesto político importante que no alteró las relaciones estructurales de poder al interior de la institución armada.

El narcotráfico tampoco desapareció. Durante el gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), los aportes masivos del cartel de Cali a la campaña electoral generarían el llamado Proceso 8000, una crisis de legitimidad que marcó todo su mandato. Las cifras de violencia siguieron creciendo: el gobierno Gaviria dejó un saldo de 14.856 muertes violentas relacionadas con el conflicto social y político, superior a las 13.635 del gobierno Barco. El país constitucional coexistía con un país en guerra que la Constitución no había logrado detener.

La contradicción económica

Hubo una segunda brecha, menos evidente al principio pero decisiva a mediano plazo: la que se abrió entre el Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución y la política económica que se ejecutaba en paralelo.

El gobierno Gaviria impulsó, simultáneamente al proceso constituyente, un programa de apertura e internacionalización de la economía. La reducción de aranceles, la privatización y liquidación de empresas estatales, la entrega parcial de los sistemas de salud y pensiones al capital privado, y la flexibilización del mercado laboral configuraron un giro neoliberal que tenía antecedentes en la administración Barco —que en febrero de 1990 había presentado el documento CONPES "Programa de modernización de la economía colombiana"— y en las recomendaciones de la Misión Chenery del Banco Mundial de 1985. Mientras la Asamblea redactaba un catálogo de derechos sociales, el gobierno recortaba la capacidad estatal para garantizarlos.

La política social de los años noventa fue, en esa medida, contravía del enfoque constitucional. Obedeció a criterios de asistencialismo y discrecionalidad política, con primacía del enfoque monetarista y de los equilibrios fiscales, comerciales y de balanza de pagos. El presupuesto se orientó al pago de la deuda externa, a la burocracia y al gasto en seguridad. La participación ciudadana, formalmente robustecida en el texto constitucional, quedó restringida en la práctica a la ejecución de programas, sin concertación real en el diseño de políticas, la asignación de recursos o la evaluación.

Esa contradicción tuvo una consecuencia inesperada: convirtió a la tutela y a la Corte Constitucional en el motor real del Estado Social de Derecho. Ante la ausencia de un aparato administrativo que aplicara los derechos, fueron los ciudadanos —con tutelas, acciones populares, recursos de petición— quienes fueron obligando al Estado a cumplir su propia Constitución. La rama judicial se convirtió así en el espacio central donde la promesa constitucional se desarrolló, corrigiendo injusticias y protegiendo a minorías, pero a costa de una congestión judicial creciente y de una tensión permanente con los otros poderes.

La deuda con los pueblos indígenas

El reconocimiento multicultural fue, quizás, la innovación más genuina del proceso, porque provenía de una lucha con décadas de organización previa. El movimiento indígena colombiano —con origen en el Cauca, articulado en torno al Consejo Regional Indígena del Cauca y a otras organizaciones regionales— había construido durante los años setenta y ochenta un discurso de derechos colectivos, autonomía, tierra y cultura que llegó al proceso constituyente con una plataforma clara. Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry hicieron oír esa plataforma en la Asamblea, y los resultados se plasmaron en varios artículos que reconocieron la diversidad étnica, los resguardos, la jurisdicción especial indígena y las Entidades Territoriales Indígenas.

Treinta años después de la promulgación, las ETI seguían sin ser plenamente implementadas. El municipio se mantuvo como entidad fundamental de la organización territorial, y los territorios indígenas quedaron inscritos en esa estructura, con lo cual la autonomía presupuestal y administrativa prevista en el texto no se materializó. En el Pacífico biogeográfico, en cambio, las comunidades negras —beneficiadas por la Ley 70 de 1993, hija directa del artículo transitorio 55 de la Constitución— accedieron una década después al reconocimiento de aproximadamente 2.600.000 hectáreas como territorios colectivos, mientras los resguardos indígenas de esa región englobaban cerca de 1.575.000 hectáreas.

El pluralismo constitucional fue, así, reconocido en el texto y bloqueado en la implementación. La Constitución dijo lo que otras constituciones latinoamericanas apenas empezaban a decir; la reglamentación posterior dejó buena parte de esa promesa en el papel.

Por qué sigue importando

La Constitución de 1991 fue simultáneamente una refundación real y un pacto incompleto, y las tres décadas siguientes se movieron dentro de esa contradicción. Sus innovaciones institucionales —la tutela, la Corte Constitucional, la Fiscalía, la Defensoría, el reconocimiento étnico, la elección popular de gobernadores, la restricción de los poderes de excepción— tuvieron efectos concretos y duraderos que transformaron la relación de los ciudadanos con el Estado y del Estado consigo mismo. Ningún colombiano nacido antes de 1991 vive hoy en el país jurídico en que nació.

Al mismo tiempo, la Carta arrastró desde su origen las contradicciones del momento en que fue escrita. Nació de decretos de estado de sitio, es decir, del mismo instrumento que venía a limitar. Fue penetrada por el narcotráfico en su artículo más sensible, y la prohibición de extradición aprobada el 19 de junio de 1991 —seguida por la entrega de Escobar al día siguiente— reveló que el Estado colombiano había optado por reducir la intensidad de una guerra cediendo soberanía penal, y no por derrotar al adversario ni construir una legitimidad más sólida. Excluyó a las guerrillas que no negociaron —FARC, ELN, disidencia del EPL—, y esa exclusión estructural convirtió a la Constitución en un pacto de paz selectivo cuyo saldo real fue el escalamiento del conflicto armado en la segunda mitad de la década. Y se desplegó sobre una política económica y social que contradijo, desde el primer día, el Estado Social de Derecho que proclamaba, dejando en manos de los jueces la tarea de hacer realidad lo que el Ejecutivo desfinanciaba.

La Constitución de 1991 no cerró el ciclo de violencia que la convocó. Pero sí cambió las reglas con las que Colombia lo procesaría en adelante. La distancia entre el país constitucional y el país real —entre lo que la Carta prometía y lo que las armas, el narcotráfico y la economía política permitían— se convirtió en el marco dentro del cual se libraron todas las batallas posteriores del país: la de los derechos sociales exigidos por tutela, la del reconocimiento territorial reclamado por comunidades indígenas y afrocolombianas, la de la paz negociada primero con Justicia y Paz y luego con las FARC en 2016, la del debate permanente sobre reformas y contrarreformas. El pacto refundacional del 4 de julio de 1991 dejó una arquitectura jurídica ambiciosa y una promesa política sin cumplir. Colombia ha vivido, desde entonces, en ese hueco.