Acto Legislativo 1 de 2023: el campesinado como sujeto de especial protección constitucional

Acto Legislativo 1 de 2023

El Acto Legislativo 1 de 2023 es la reforma constitucional que modificó el artículo 64 de la Carta Política colombiana para reconocer al campesinado como sujeto de derechos y de especial protección, con dimensiones territorial, cultural, social, política, económica y ambiental. Promulgada bajo el gobierno de Gustavo Petro tras un trámite que se extendió por dos legislaturas en el Congreso, la reforma cierra un vacío de más de tres décadas: la Constitución de 1991 había abierto un horizonte multicultural para pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, pero al campesino lo dejó como destinatario de políticas agrarias y no como sujeto colectivo de derechos. Al elevar esa condición al texto constitucional, el Acto Legislativo 1 de 2023 introduce un fundamento jurídico nuevo para la reforma rural pendiente desde mediados del siglo XX, en un país donde el problema agrario sigue siendo, como lo fue en las negociaciones de La Habana, una de las heridas centrales del conflicto armado.

El hueco del 91

La Constitución de 1991 fue un pacto multicultural, pero asimétrico. Reconoció a los pueblos indígenas y a las comunidades afrodescendientes como colectividades con identidad, territorio y derechos propios —el artículo transitorio 55, luego desarrollado por la Ley 70 de 1993, es su expresión más visible— e introdujo mecanismos de participación política para poblaciones históricamente marginadas. El campesinado, en cambio, apareció en la Carta sin espesor cultural: el artículo 64 lo definió como beneficiario de una política pública, no como sujeto colectivo con derechos propios. El texto obligaba al Estado a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, junto con servicios de educación, salud, vivienda, crédito y asistencia técnica, y sirvió durante tres décadas como fundamento constitucional de la legislación agraria posterior.

Esa asimetría pesaba. En Colombia, el campesino había sido construido durante siglos más como objeto de extracción que como sujeto de derechos: población periférica, ilegible desde el Estado, con la que no se establecían obligaciones recíprocas. La Constitución le prometió tierra y servicios, pero no le reconoció una identidad. En un país donde la Corte Constitucional y la rama judicial se convirtieron en los grandes intérpretes del texto de 1991 —a lo largo de decenas de reformas y de una jurisprudencia expansiva—, el campesinado quedó fuera del vocabulario constitucional de la diferencia. Podía ser amparado individualmente por la tutela y por el amplio catálogo de acciones que la Carta puso a disposición de las personas, pero no había una categoría que lo nombrara como colectividad frente al Estado.

El resultado fue previsible: el mandato del artículo 64 se cumplió a medias, o no se cumplió. Las normas dictadas bajo su amparo se concentraron en asegurar la productividad del campo y descuidaron el balance entre zonas de desarrollo empresarial y zonas de reserva campesina. Los intereses del campesinado permanecieron subrepresentados en el Congreso, mientras la resistencia de los sectores económicos y políticos dominantes bloqueaba cualquier iniciativa redistributiva de fondo. Las políticas neoliberales introducidas con la apertura económica de comienzos de los noventa, que abrieron los recursos naturales a los mercados globales, agudizaron la precariedad de las poblaciones rurales, en tensión abierta con la promesa constitucional de mejorar sus condiciones de vida. La agenda del artículo 64 quedó atrapada entre una redacción bienintencionada y una economía política adversa que la vaciaba en cada ciclo legislativo.

Una deuda que viene de más atrás

Si el 91 dejó el hueco, el hueco venía de más atrás. La Ley 135 de 1961, con la que se creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), inauguró en Colombia una política agraria que, en la práctica, careció de mecanismos eficaces para redistribuir la tierra. Los gobiernos de comienzos de los sesenta se concentraron más en prestar servicios —crédito, asistencia técnica— que en tocar la estructura de la propiedad, y el INCORA nunca tuvo capacidad institucional para responder a la demanda campesina creciente. El intento más serio de reorientar el proceso hacia la distribución de latifundios inadecuadamente explotados fue el del gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), enfrentado desde el comienzo a la oposición del Congreso y de los gremios empresariales.

Fue Lleras Restrepo también quien creó, en julio de 1970, la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). La organización llegó a inscribir cerca de 845.000 usuarios, y en agosto de 1971, reunida en Fúquene, su Junta Directiva aprobó el Mandato Campesino: se declaró autónoma, representante de asalariados, pobres y medios del campo, y adoptó como lema "la tierra pa'l que la trabaja", orientada a una reforma agraria integral y democrática. Ese mismo año, cerca del 76,9% de los conflictos por tierras se concentraba en los latifundios de la costa atlántica, los valles interandinos y los Llanos Orientales, allí donde predominaban la ganadería extensiva y el capitalismo agrario.

La respuesta de la coalición dominante llegó con el Pacto de Chicoral, cuya materialización legal —entre otras normas, la Ley 6.ª— operó como una contrarreforma. Al condicionar la adjudicación de la propiedad a aparceros y arrendatarios a diez años de trabajo sobre la tierra, contrarrestó los avances redistributivos de las leyes de 1936, bajo Alfonso López Pumarejo, y de 1968, bajo Lleras Restrepo. Su efecto fue doble: dejar intacta la concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales y empujar al campesinado hacia la colonización periférica e informal, hacia los barrios subnormales de las grandes ciudades o hacia parcelas insuficientes de pancoger. La ANUC, mientras tanto, se fracturó —la línea de Armenia fue una de sus escisiones—, en un proceso que erosionó su capacidad de presión unitaria.

Con Chicoral, la cuestión agraria perdió centralidad en la política colombiana durante décadas. La Ley 30 de 1988, promulgada bajo el gobierno de Virgilio Barco, mantuvo el espíritu de la Ley 135 y fue apenas una reforma marginal, orientada a corregir obstáculos procedimentales, sin cambiar la concepción del problema. En el mismo gobierno se introdujeron modificaciones que permitieron adjudicar y titular baldíos a personas naturales que no necesariamente eran ocupantes de los predios, medida señalada después como facilitadora de la concentración. Ese fue el paisaje agrario que heredó la Asamblea Nacional Constituyente y, con ella, el artículo 64 en su redacción original.

La demanda campesina por ser sujeto

Durante las décadas siguientes al 91, mientras el mandato constitucional se desdibujaba en la letra menuda de las leyes agrarias, las organizaciones campesinas fueron formulando una demanda más ambiciosa que la mera redistribución de tierras: ser reconocidas como sujetos de derecho especial. El Comité de Integración del Macizo Colombiano (CIMA), articulado con el Coordinador Nacional Agrario (CNA) y con el Congreso de los Pueblos, fue uno de los principales voceros de esa reivindicación, que ligaba lo local a lo nacional e internacional. Ya no se trataba solo de la vieja consigna de la tierra para quien la trabaja, sino de una comprensión multidimensional de la subjetividad campesina: los usos, los significados y las aspiraciones sobre territorios diversos.

Ese giro tenía profundas implicaciones. Reorientaba la política agraria hacia consultas previas, veedurías comunitarias y acceso a territorios, y planteaba un desafío considerable a las políticas estatales, acostumbradas a ver al campesinado como beneficiario de programas y no como interlocutor con voz propia. El desplazamiento forzado masivo y el despojo, que quebraron las relaciones del campesinado con el territorio, la vida social y la identidad cultural, fracturaron también sus formas organizativas; pero el propio proceso de reconstrucción de la ruralidad fortaleció la conciencia de que sin reconocimiento como sujeto no habría restitución sostenible.

A partir de 2011, en un contexto de reducción de los homicidios y los desplazamientos forzados, resurgieron las movilizaciones y las organizaciones campesinas: el CNA, la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, Fensuagro. La Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, articulada en esos años, sumó a la agenda de tierras las demandas de reconocimiento cultural, autonomía territorial y participación política. Los paros agrarios de 2013 y 2014 pusieron esa agenda en la primera plana. La ausencia histórica del campesinado en el Congreso de la República —donde otros intereses sí habían tenido representación institucional— hacía de la protesta el canal principal para hacerse oír, y esa exclusión estructural fue señalada, en repetidas ocasiones, como un factor que contribuía a la persistencia del conflicto armado.

La Habana y la Reforma Rural Integral

El problema agrario ocupó el centro del proceso de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP. Para la guerrilla, era el origen del conflicto, y así lo incluyó en todos sus textos programáticos y lo llevó como asunto principal a la mesa de negociación. El Acuerdo Final firmado en 2016 dedicó un componente completo a la Política de Desarrollo Agrario Integral – Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral (RRI), con el objetivo declarado de erradicar la pobreza extrema rural y reducir en un 50% la pobreza en el campo en un plazo de diez años.

La RRI comprometió al Estado con un Fondo de Tierras para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, con la formalización de la propiedad, con la definición de la frontera agrícola, con la protección de las zonas de reserva y con programas de desarrollo con enfoque territorial (los PDET) en las regiones más golpeadas por la guerra. Fue, en el papel, la agenda agraria más ambiciosa desde los sesenta. Pero el rechazo del plebiscito del 2 de octubre de 2016 obligó a una renegociación con los voceros del No, en la que los temas rurales fueron objeto de limitaciones y adendas antes de que el acuerdo fuera refrendado por vía legislativa en el Senado y la Cámara a finales de noviembre. La RRI llegó a su fase de implementación mermada de origen.

El propio exministro de Agricultura del gobierno Santos reconoció después que la política de restitución de tierras —iniciada antes de la firma del acuerdo final, a diferencia de experiencias como la de Sudáfrica— fue la pieza de mejor implementación en materia agraria que el país había tenido. Pero también dejó ver, por contraste, la fragilidad del resto: la formalización avanzó con lentitud, el Fondo de Tierras se llenó apenas parcialmente, y la resistencia territorial de intereses ganaderos, agroindustriales y armados ilegales bloqueó buena parte de los avances proyectados. Al final del gobierno Duque, la RRI era una promesa incumplida más que un proceso en marcha.

Es contra ese trasfondo que hay que leer el Acto Legislativo 1 de 2023. La reforma constitucional no aparece en el vacío: nace en la estela del Acuerdo de La Habana, retoma la centralidad del problema agrario que las FARC pusieron sobre la mesa y responde a una demanda de subjetividad jurídica que las organizaciones campesinas venían formulando desde antes.

La ventana Petro

La posesión de Gustavo Petro en agosto de 2022 abrió una ventana política sin precedentes recientes para las reformas de contenido social. En el primer semestre de su gobierno, la coalición oficialista concentró el 73,9% del poder en el Senado y el 78% en la Cámara de Representantes; la oposición, apenas el 13% y el 10%; los independientes, el 14% y el 12%. Bajo el marco del Estatuto de la Oposición —la Ley 1909 de 2018, sancionada como parte de la implementación del Acuerdo de Paz—, esa aritmética hacía posible tramitar reformas que habían estado congeladas durante años. El partido Comunes, surgido de la desmovilización de las FARC-EP, aportaba diez curules como parte del mismo acuerdo.

La cartera de Agricultura, en manos de Cecilia López Montaño en el primer año y luego de Jhenifer Mojica, tenía instrucciones claras de retomar la agenda de la RRI y de dar contenido normativo al reconocimiento del campesinado. La reforma del artículo 64 estaba en el horizonte de las organizaciones agrarias y del propio programa de gobierno. Y estaba también, como deuda diagnosticada por la literatura académica y por la Corte, en el debate público: elevar al campesinado a la categoría de sujeto de especial protección era la manera de cerrar la asimetría del 91 respecto a los grupos étnicos.

El trámite se hizo en las Comisiones Primeras del Senado y la Cámara, que son las encargadas de las reformas constitucionales y las leyes estatutarias, tradicionalmente consideradas las comisiones de mayor peso político —por ellas pasan los congresistas de mayor proyección, en competencia interna de los partidos por ocupar esos asientos—. Un acto legislativo requiere ocho debates en dos legislaturas consecutivas, y la iniciativa presentada en la legislatura 2022-2023 debía completar su recorrido antes de junio, o bien continuarlo en el segundo período. El respaldo de la coalición mayoritaria y la articulación con el partido Comunes y las bancadas afines permitieron que la reforma superara los debates sin sobresaltos mayores en la etapa inicial.

El texto de la reforma

El Acto Legislativo 1 de 2023 reescribió el artículo 64 sin borrar su promesa original: mantuvo el deber estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y los servicios asociados —educación, salud, vivienda, crédito, asistencia técnica, comercialización—, pero lo amplió en varios frentes.

El cambio de fondo es el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos y de especial protección constitucional. El artículo reformado le atribuye una dimensión múltiple: territorial, en cuanto habita y trabaja territorios rurales con vínculos materiales y simbólicos específicos; cultural, en la medida en que produce y reproduce saberes, prácticas, memorias y formas de vida propias; social, como colectividad con formas organizativas y comunitarias; política, como sujeto con derecho a la participación efectiva en las decisiones que lo afectan; y económica, como productor de alimentos y de valor rural. Esa enumeración tiene efectos: fija los ejes sobre los que la legislación posterior, la jurisprudencia constitucional y las políticas públicas deben desarrollar el reconocimiento.

El Acto Legislativo introdujo con ello una categoría paralela a la étnica, aunque distinta. Los campesinos no son un grupo étnico —no se les reconoce, por ejemplo, jurisdicción propia—, pero sí son un sujeto colectivo con identidad, cultura y territorio. Se cierra así, en el plano formal, la asimetría del 91. La reforma también reforzó la obligación estatal de garantizar el acceso a bienes y servicios rurales, incorporó consideraciones sobre soberanía y seguridad alimentaria, y mandató la formulación de políticas diferenciadas para las mujeres campesinas y para las juventudes rurales. En su conjunto, el nuevo artículo 64 dota de fundamento constitucional expreso a la Reforma Rural Integral pactada en La Habana y a los desarrollos legislativos que buscan implementarla.

Causas estructurales y detonantes coyunturales

Ver el Acto Legislativo 1 de 2023 solo como un acto de voluntad del gobierno Petro sería reducirlo. Verlo solo como el fruto de una presión social acumulada sería, también, insuficiente. La pieza histórica se explica por la convergencia de una causa estructural y una coyuntura habilitante.

La causa estructural es la larga trayectoria de exclusión y organización del campesinado colombiano. Desde el Mandato Campesino de la ANUC en 1971, pasando por la Cumbre Agraria y los paros de 2013 y 2014, hasta la articulación del CIMA, el CNA, Fensuagro, la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina y una constelación de organizaciones regionales —del Sumapaz al Cauca, del Catatumbo al sur del Tolima, del Caribe al Macizo—, el campesinado sostuvo una demanda persistente por ser reconocido como sujeto y no solo como beneficiario. Esa demanda se afinó conceptualmente en los años 2010 en torno a la noción de sujeto de derecho especial y encontró en el Acuerdo de La Habana un marco político de gran alcance. La centralidad del problema agrario en la formación del Estado colombiano y en la persistencia del conflicto era, para entonces, un diagnóstico compartido en la academia y en la Corte Constitucional.

El detonante coyuntural fue la aritmética parlamentaria del primer semestre del gobierno Petro. Sin esa coalición mayoritaria —73,9% del Senado, 78% de la Cámara—, es difícil imaginar que un acto legislativo de este contenido hubiera superado los ocho debates. Durante tres décadas, la subrepresentación campesina en el Congreso y la resistencia de intereses ganaderos, agroindustriales y de la gran propiedad rural habían bloqueado toda reforma sustantiva; la ventana de 2022-2023 alteró temporalmente esa correlación de fuerzas y permitió que la reforma pasara.

Esa ventana, sin embargo, empezó a cerrarse casi de inmediato. La coalición que sostuvo la aprobación se resintió por el desgaste de la relación con Armando Benedetti, pieza clave en la ingeniería política que había asegurado los primeros consensos; por el impacto público del proceso contra Nicolás Petro, hijo del presidente, cuyas declaraciones abrieron un flanco sobre la financiación de la campaña; y por la salida temprana de figuras como Alejandro Gaviria, que había ingresado al gabinete como símbolo de un centro reformista y cuya partida se leyó como signo del estrechamiento del oficialismo. Nada de eso restó fuerza al acto ya promulgado, pero anticipó las dificultades del desarrollo legislativo posterior: la reforma constitucional se aprobó en el filo de una mayoría que dejó de existir poco después.

Hay una tercera dimensión, más difusa pero decisiva: el propio Acuerdo de Paz de 2016 había reinstalado el problema agrario en el centro de la agenda pública. La RRI proveyó el vocabulario técnico y político —fondo de tierras, formalización, frontera agrícola, PDET— sobre el que el Acto Legislativo pudo construir; y la reforma constitucional, a su vez, dotó a esa agenda de una piedra angular jurídica que antes no tenía.

Consecuencias inmediatas

La consecuencia más inmediata fue simbólica, y su alcance no es menor. Incorporar al campesinado al vocabulario constitucional de la diferencia colombiana, en un país donde el reconocimiento cultural del 91 había sido tratado como conquista epocal, elevó al campesino a la misma dignidad jurídica y cerró un hueco identitario que las organizaciones habían denunciado durante décadas. Ese solo desplazamiento —del objeto de política al sujeto de derechos— cambia el marco en que se leerán, en adelante, las políticas rurales, los conflictos territoriales y los litigios de tierras.

En el plano jurídico, la reforma dotó a la Corte Constitucional y a los jueces de un fundamento nuevo para desarrollar la protección del campesinado en sede judicial: la tutela, las acciones populares y las acciones de grupo, entre los instrumentos del amplio catálogo constitucional para reclamar derechos, pueden ahora invocarse con un asidero expreso en la categoría de sujeto de especial protección. La consulta previa, hasta entonces asociada a comunidades indígenas y afrodescendientes, se abre como horizonte —bajo formas diferenciadas— para decisiones que afecten a colectividades campesinas.

En el plano normativo, el Acto Legislativo obliga al legislador a desarrollar políticas diferenciadas. Da fundamento constitucional expreso a los proyectos de ley agraria, de jurisdicción agraria, de reforma rural y de protección de zonas de reserva campesina que el gobierno Petro impulsó en 2023 y 2024. Y hace más frágiles, en su legitimidad constitucional, las normas que —como algunas del Plan Nacional de Desarrollo cuestionadas en el mismo período— permitían constituir zonas de desarrollo empresarial al arbitrio de la administración, sin salvaguardas para los campesinos que habían sido beneficiarios de la reforma agraria y sin miramientos sobre el destino del recurso público invertido durante décadas en la población rural.

Las tensiones aparecieron pronto. La fijación jurídica del campesinado como sujeto colectivo unitario introdujo, casi inevitablemente, una fricción con la heterogeneidad real de las ruralidades colombianas. En muchos territorios —el Pacífico, el Cauca, la Sierra Nevada, el Catatumbo, el Caribe— las fronteras entre lo campesino, lo indígena y lo afrodescendiente son porosas, y las categorías se superponen sobre las mismas comunidades. Los procesos de titulación colectiva, de constitución de resguardos, de zonas de reserva campesina y de consejos comunitarios abrieron ya en los años previos conflictos de titularidad que la nueva categoría constitucional deja abiertos. Cómo se articula la protección del campesinado con los derechos étnicos preexistentes será uno de los debates jurídicos y territoriales más delicados en los años por venir.

Otra tensión es de eficacia material. La historia del artículo 64 original enseña que un mandato constitucional queda en letra muerta si la correlación de fuerzas estructural sigue siendo adversa. Si la subrepresentación campesina en el Congreso persiste, y si los intereses agroindustriales, ganaderos y de la gran propiedad rural conservan capacidad de bloqueo —como lo mostraron desde Chicoral hasta los debates recientes sobre el Plan Nacional de Desarrollo—, el nuevo artículo 64 corre el riesgo de reproducir el patrón conocido: norma simbólica sin eficacia redistributiva. La reforma altera el terreno, pero no lo nivela.

Un tercer frente es institucional. La implementación de la RRI, cuya ejecución sigue siendo la principal prueba práctica del reconocimiento, avanzó con lentitud durante 2023 y 2024 en medio de las dificultades políticas del gobierno. La aritmética favorable del primer semestre se erosionó, la coalición se fragmentó, y varios proyectos de ley conexos —jurisdicción agraria, reformas al régimen de baldíos, ley de sujetos de especial protección— encontraron resistencias mayores que la propia reforma constitucional. La credibilidad de los ministros de Hacienda ayudó a sostener la posición del gobierno ante los mercados y la comunidad internacional, pero no bastó para destrabar las agendas legislativas más ambiciosas.

Un cuarto frente, quizá el más delicado, es el de la seguridad. Los liderazgos campesinos, sindicales y de restitución de tierras siguieron siendo blanco de asesinatos selectivos en las regiones donde la reforma tendría, en teoría, mayor alcance. La distancia entre la elevación constitucional del sujeto y la desprotección física de quienes encarnan ese sujeto en los territorios se convirtió, desde el primer año de vigencia del Acto Legislativo, en la contradicción más brutal de su implementación. Ninguna norma repara ese desfase por sí sola: lo pone en evidencia y obliga a nombrarlo.

Por qué sigue importando

El Acto Legislativo 1 de 2023 es, ante todo, un acto de reparación simbólica constitucional. Corrige un desequilibrio del pacto de 1991 y coloca al campesinado, después de siglos de ser tratado como periferia ilegible del Estado colombiano, en el centro del vocabulario jurídico de la Nación. Su valor histórico no depende de lo que se ejecute en los próximos cinco años: depende de haber cambiado el marco en que se pensarán las relaciones entre Estado, tierra y ruralidad.

Pero es también un recordatorio de los límites de la vía constitucional. Colombia lleva decenas de reformas a la Carta de 1991 sin haber resuelto los problemas de fondo —la concentración de la tierra, la exclusión campesina, la persistencia del conflicto armado en las periferias rurales— que las movilizaciones y los acuerdos de paz han identificado una y otra vez. La reforma del artículo 64 corrige un déficit de reconocimiento, pero no alcanza a mover, por sí sola, la correlación de fuerzas estructural que vació de contenido el artículo original durante tres décadas.

La convergencia que hizo posible el Acto Legislativo —presión social acumulada desde abajo, ventana parlamentaria excepcional desde arriba— es rara en la historia política colombiana. Cerró un vacío, pero también dejó al descubierto todo lo que falta: traducir el reconocimiento simbólico en tierra distribuida, en derechos exigibles, en representación política efectiva y en articulación con los sujetos étnicos con quienes comparte territorio. Que la reforma llegue tres décadas después del pacto multicultural del 91 dice cuánto tardó Colombia en poder nombrar a sus campesinos como lo que siempre fueron: un pueblo con identidad propia, con derechos propios, con una historia propia. Que la traducción de ese nombre en vida concreta demore todavía dependerá, menos de la letra de la Constitución, que de la política del país.