Autonomía indígena

La autonomía indígena en Colombia

La autonomía indígena es, en la historia colombiana, una de esas instituciones que se leen mejor a contraluz: no como una concesión otorgada en 1991, sino como el resultado codificado de cuatro siglos de resistencia jurídica y territorial, y a la vez como una soberanía frágil, sitiada casi desde el mismo momento de su consagración por un conflicto armado que la Constitución no supo clausurar. Reconoce a los pueblos indígenas la potestad de gobernarse por autoridades propias, aplicar justicia según usos y costumbres, y ejercer control sobre territorios inalienables, imprescriptibles e inembargables. Es, en el papel, uno de los reconocimientos más avanzados de América Latina. En el terreno, es un campo de disputa permanente entre el Estado que la reconoció con reservas, los pueblos que la habitan como derecho vivo y los actores armados que la atraviesan como si no existiera.

De la ley colonial a la Ley 89 de 1890

El resguardo, célula territorial sobre la que se levantará la autonomía moderna, es una institución colonial. Nació como sistema de tenencia comunal para los indígenas concentrados por la Corona en unidades administrables, y coincidió con la racionalización del tributo y la lenta supresión del monopolio de mano de obra que ejercían los encomenderos. La lógica jurídica fue ambivalente desde el principio: funcionarios como Verdugo y Oquendo llegaron a entender que el usufructo de las tierras comunales estaba condicionado al pago del tributo a la Corona, lo que ataba el derecho al deber fiscal en un mismo nudo. Cuando la última encomienda en territorio guambiano revertió a la Corona en 1729, fueron los corregidores de indios quienes asumieron la recaudación, y sus bajos salarios los empujaron a intensificar la explotación de la población indígena bajo su tutela.

Las Leyes de Indias fueron el primer cuerpo jurídico general de convivencia entre colonizadores y nativos en América Latina, y su destino marcó el molde de lo que vendría después: los encomenderos las acataban pero no las cumplían, siguiendo la vieja fórmula que resumía el desfase entre la letra protectora de la Corona y la práctica local. Los resguardos, aun así, se sostuvieron. Y algunas comunidades aprendieron pronto a usar los propios títulos coloniales como armas jurídicas. El caso del resguardo de Jegua es elocuente: en 1892, sus indígenas recurrieron a los linderos consignados en títulos originales del siglo XVII como pruebas supletorias en un juicio de defensa territorial. La documentación colonial, concebida como instrumento de sujeción, se convirtió en escudo.

El siglo XIX republicano tensó la cuerda en la dirección contraria. La legislación liberal, imbuida del ideal individualista de la propiedad, se propuso disolver los resguardos y parcelar las tierras comunales. La tendencia fue dominante, pero no uniforme. En las provincias del sur —Popayán, Pasto, el Cauca— el aislamiento geográfico y una movilización indígena sostenida, que combinó protesta violenta, dilación jurídica y resistencia pasiva, permitió que muchos resguardos sobrevivieran a los embates. En otras regiones la parcelación avanzó, produciendo una masa de campesinos desposeídos que se incorporaron a las haciendas como peones, aparceros y arrendatarios. La enajenación de tierras indígenas fue significativa allí donde el proyecto liberal se impuso.

En ese paisaje irrumpe la Ley 89 de 1890, construida sobre concepciones abiertamente racistas —trataba a los indígenas como menores de edad que debían ser tutelados por la Iglesia y el Estado— y convertida, con el tiempo, en la herramienta jurídica más poderosa de resistencia indígena en la primera mitad del siglo XX. Su reconocimiento del cabildo y de la personería colectiva de los resguardos daba pie a defender territorios frente a la enajenación. Fue la ley con la que se pelearon los pleitos, se paró la parcelación donde se pudo parar, y se articuló, décadas después, el discurso de un continuo jurídico que llegaría hasta la Asamblea Nacional Constituyente.

La extinción de resguardos, sin embargo, se prolongó hasta bien entrado el siglo XX. En Nariño, durante las décadas de 1940 y 1950, se disolvieron unidades enteras, modificando en profundidad la estructura social y agravando el minifundio. El resguardo de Anganoy, extinguido en 1948 y parcelado entre sus miembros, terminó fragmentado en lotes de dimensiones exiguas. Otros fueron declarados extintos por la simple ausencia de titulación notarial: sus tierras se consideraron baldías y sus habitantes, ocupantes sin derecho. La autonomía, en esa fase, era menos un horizonte que una supervivencia.

Quintín Lame y la larga marcha del cabildo

Manuel Quintín Lame condensó en su figura la transición del pleito colonial al programa moderno. Nacido en el Cauca, encarcelado cerca de setenta veces según su propio testimonio, articuló en escritos y prédicas un núcleo doctrinal que las organizaciones posteriores adoptarían casi punto por punto: recuperar las tierras de los resguardos, ampliarlos, fortalecer los cabildos, negarse a pagar terrajes. Su lucha fue simultáneamente jurídica y territorial, y descansaba sobre la convicción de que la ley existente —incluida la Ley 89, con todo su paternalismo— podía volverse contra quienes la habían escrito.

De ese linaje surge, medio siglo después, el Consejo Regional Indígena del Cauca. El CRIC se fundó en 1971, en el contexto de las luchas por la tierra que agitaban al campo colombiano y en el que operaba también la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos. La diferencia con la ANUC no era menor: donde ésta pensaba la tierra como medio de producción a redistribuir, el CRIC comenzó a articular una idea de territorio como fundamento de identidad y gobierno propio. La distinción parecía sutil; sería decisiva. El Pacto de Chicoral, firmado el 9 de enero de 1972 entre el presidente Misael Pastrana Borrero y los latifundistas, frenó la reforma agraria impulsada bajo Lleras Camargo y terminó por precipitar diferencias internas en la ANUC, mientras el CRIC consolidaba una identidad propia.

El CRIC se centró sobre todo en la recuperación de tierras de resguardo y ejerció un papel político y directivo, ocupándose en menor medida —pero de manera explícita— de la preservación cultural. Su modelo probó ser contagioso: la experiencia caucana inspiró la fundación del Consejo Regional Indígena de Caldas y del de Risaralda, en zonas donde las tensiones entre miembros de resguardos y líderes de la ANUC sobre qué significaba la tierra empujaron a las comunidades a organizarse por su cuenta. Para finales de los años setenta, el movimiento indígena colombiano se había convertido en uno de los actores organizados más sólidos del país, superando en cohesión a los movimientos campesino, obrero y estudiantil que enfrentaban simultáneamente el desgaste de la represión y las divisiones sectarias.

Quintín Lame en armas

La radicalización de una franja del movimiento produjo, entre 1984 y 1991, el Movimiento Armado Quintín Lame. Su nacimiento no fue endógeno: hubo contactos previos entre dirigentes indígenas del Cauca y el M-19, incluyendo una escuela conjunta de formación político-militar, y algunas armas provenientes del asalto al Cantón Norte llegaron a manos de los futuros combatientes indígenas. El MAQL surgió también como respuesta al asesinato sistemático de dirigentes indígenas por el Frente 6 de las FARC en el norte del Cauca durante la primera mitad de los años ochenta, un dato incómodo que rara vez ocupa el lugar que merece en el relato del conflicto: las guerrillas, que se decían aliadas naturales de los oprimidos, mataron a los líderes que no aceptaban su tutela.

En julio de 1988 el MAQL emitió su propuesta de paz, articulada en tres demandas de alcance regional: desmilitarización de las zonas indígenas y campesinas, un acuerdo político con participación de todas las fuerzas sociales, y un proyecto de desarrollo regional que atendiera los intereses de toda la población del Cauca. Era, en sustancia, un programa territorial y no clasista: la autonomía indígena traducida al lenguaje de las conversaciones de paz. El MAQL se desmovilizó en 1991, junto con el M-19, el EPL y el PRT. Las FARC y el ELN, que rechazaron el desarme exigido por el gobierno, quedaron por fuera. Ese cisma marcaría la vida de la autonomía indígena en las dos décadas siguientes.

El pacto del 91

La Asamblea Nacional Constituyente fue convocada bajo el gobierno de César Gaviria, aunque la propuesta de reforma constitucional había sido articulada desde el gobierno de Virgilio Barco. Se instaló el 4 de febrero de 1991 y proclamó la nueva Constitución el 4 de julio del mismo año. La presidieron tres copresidentes que resumían un pacto improbable: Álvaro Gómez Hurtado por la derecha conservadora, Antonio Navarro Wolff como exguerrillero del M-19, y Horacio Serpa Uribe desde la tradición liberal. Los grupos desmovilizados —incluido el Quintín Lame— participaron en el proceso.

Dos delegados indígenas ocuparon un lugar propio en la Asamblea: Lorenzo Muelas, guambiano del Cauca, y Francisco Rojas Birry, emberá del Chocó. Su presencia no era ornamental. Llegaron con un programa ambicioso: que Colombia se declarara plurinacional, que la circunscripción especial indígena contara con cuatro senadores y ocho representantes, y que el subsuelo en territorios indígenas perteneciera a las comunidades. Ninguna de esas tres demandas prosperó en su formulación máxima. La nación se reconoció diversa, pero no plurinacional. La circunscripción especial obtuvo dos escaños en el Senado —de un total de cien— y ninguno permanente en la Cámara. Y el subsuelo, decisivo en un país minero y petrolero, quedó del lado del Estado.

Lo que sí se consagró fue un conjunto jurídico sin precedentes en la región. La Constitución reconoció la diversidad étnica y cultural de la nación y protegió a los pueblos indígenas en varios de sus artículos, entre ellos el 7, el 10, el 58, el 63, el 243, el 246 y el 330. El artículo 246 estableció los cuatro elementos centrales de la jurisdicción especial indígena: autoridades judiciales propias, potestad de dictar normas y procedimientos, sujeción a la Constitución y la ley, y una futura ley de coordinación con el sistema judicial nacional que aún, décadas después, sigue esperando su forma definitiva. Las tierras de resguardo fueron declaradas inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se crearon las Entidades Territoriales Indígenas, concebidas como unidades con autonomía territorial y presupuestal según prácticas culturales propias. Y en 1991, mediante la Ley 21, Colombia ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre derechos de los pueblos indígenas y tribales, incorporando al bloque de constitucionalidad uno de los instrumentos internacionales más robustos en la materia.

El fortalecimiento del movimiento indígena que hizo posible ese resultado no obedeció a una sola causa. La lucha interna de dos décadas fue la base, pero coincidió con un ambiente internacional favorable —el auge del multiculturalismo, la crisis ambiental global, el creciente interés por la protección de los pueblos aborígenes— y con dinámicas internas del Estado colombiano que merecen leerse con lucidez. Algunos actores estatales, notablemente la División de Asuntos Indígenas, toleraron e incluso alentaron las movilizaciones de base étnica como parte de un esfuerzo por contrarrestar movilizaciones de clase y la expansión guerrillera en territorios indígenas. Que la autonomía haya sido una conquista real arrancada desde abajo no excluye que también haya sido, para franjas del Estado, un dique útil frente a la izquierda armada y social. Ese doble origen —presión desde abajo y funcionalidad desde arriba— explica tanto su alcance pionero como sus límites deliberados.

Las promesas incompletas

El texto constitucional se leyó, y se sigue leyendo, en dos registros. El del reconocimiento simbólico y jurídico, celebrado con razón: por primera vez desde la Colonia, un Estado latinoamericano reconocía a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho con territorio, justicia y representación propios. Y el de las promesas incompletas, que se hicieron visibles casi de inmediato.

Las Entidades Territoriales Indígenas, previstas como el mecanismo institucional para dar cuerpo a la autonomía, nunca fueron reglamentadas de manera plena. Treinta años después de la Constitución, la ley orgánica que debía ordenar su funcionamiento sigue sin materializarse en la forma que le daría eficacia. El subsuelo, excluido de la soberanía indígena, se convirtió en el terreno donde el Estado siguió disponiendo de los recursos —hidrocarburos, minerales— con un margen de consulta que las comunidades han denunciado como insuficiente. La jurisprudencia posterior, sobre todo la de la Corte Constitucional, ha intentado corregir esa asimetría: en materia de planes de desarrollo, inversión y explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la Corte ha construido una línea que en ciertos casos exige el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades, más allá de la mera consulta.

La misma Corte Constitucional ha sido, en el vacío dejado por la reglamentación, uno de los mayores garantes prácticos de la autonomía. Transformó la acción de tutela —concebida para proteger derechos individuales— en un instrumento de defensa de derechos colectivos. En el caso conocido como Cristiania, detuvo la construcción de una carretera al considerar que la preservación de la integridad de la comunidad indígena constituía un interés constitucional protegido aun cuando no se hubiera vulnerado un derecho fundamental individual. Y a lo largo de dos décadas, la Corte ha reconocido que los pueblos indígenas se encontraban particularmente indefensos frente al conflicto armado, adoptando una perspectiva específica por pueblo para analizar los factores de su desplazamiento, eliminación y desintegración.

La distinción conceptual entre resguardo y territorio, elaborada con especial claridad por el pueblo Awá y por líderes de cabildos, capta el fondo del problema. El resguardo es el terreno adjudicado formalmente por el INCORA, con linderos precisos, superficie mensurable y personería jurídica. El territorio, en la concepción indígena, es una totalidad viva: bosque, ríos, quebradas, personas, subsuelo y espacio superior en interconexión, sin límites fijos. El Estado colombiano reconoce autonomía sobre la superficie del resguardo. La disputa por todo lo demás —lo que hay debajo, lo que hay alrededor, lo que hay en el aire— sigue abierta. Y el mismo argumento aparece en la boca de líderes guambianos que fundan sus derechos en un derecho mayor, una ley de origen, un derecho ancestral que reclama miles de años de historia y que no encaja del todo en la caja constitucional.

Al momento del censo de 2005 había en Colombia 710 resguardos titulados, distribuidos en 27 departamentos y 228 municipios, sumando 34 millones de hectáreas: cerca del 29,8% del territorio nacional. La cifra impresiona hasta que uno recuerda que buena parte de esas tierras coincide con las zonas más disputadas del conflicto armado, con las de mayor riqueza mineral y petrolera, y con corredores estratégicos que ninguno de los actores armados estaba dispuesto a ceder.

Fuego en los mismos territorios

La Asamblea Constituyente coincidió con el rechazo de las FARC y el ELN a los acuerdos de paz. Mientras el MAQL entregaba armas y participaba en la construcción del nuevo orden, las dos guerrillas más antiguas del país profundizaban su presencia territorial. En los años siguientes, y con particular intensidad entre finales de los noventa y mediados de los 2000, el conflicto armado escaló precisamente en los mismos territorios que la Constitución había reconocido como espacios de autonomía indígena.

Los datos del norte del Cauca son inequívocos. Entre 1965 y 2013, los municipios con mayor número de incursiones guerrilleras fueron Toribío, con 32 acciones; Caldono, con 30; Argelia, con 25; y El Tambo, con 20. Todos, sin excepción, con presencia indígena significativa. Toribío, corazón nasa, se convirtió en el municipio más golpeado del país por tomas guerrilleras. Caldono registró 9 tomas y 21 ataques, y los testimonios locales sugieren que las cifras oficiales se quedan cortas. Las FARC recurrieron a cilindros bomba y explosivos improvisados con consecuencias devastadoras para poblaciones civiles asentadas en cascos urbanos y veredas. Reclutaron forzadamente a jóvenes indígenas, incluso en contra de su voluntad, y —como denunció la Declaración de Jambaló— llegaron a usar nombres de caciques y mártires indígenas para bautizar sus estructuras, apropiándose simbólicamente de la memoria que combatían en la práctica.

Los paramilitares perpetraron una violencia distinta, más silenciosa en algunos aspectos y más específicamente dirigida contra el liderazgo. Persiguieron sistemáticamente a los pueblos indígenas mediante el asesinato de líderes tradicionales, homicidios selectivos, desaparición forzada, bloqueos de alimentos y medicinas, restricciones a la movilidad entre resguardos y desplazamiento forzado. La masacre de Bahía Portete, ocurrida entre el 18 y el 20 de abril de 2004, fue el episodio más brutal contra un pueblo indígena en el escalamiento del conflicto: las AUC, a través del Bloque Norte y el Frente Contrainsurgencia Wayúu, asesinaron a seis personas de la comunidad Wayúu —cuatro de ellas mujeres— en un territorio donde no había presencia guerrillera. El mensaje era claro: ni siquiera la ausencia del enemigo pretextado protegía a las comunidades del avance paramilitar.

La lógica común de todos los actores armados fue la misma: los pueblos indígenas fueron señalados como colaboradores del bando contrario. Guerrilleros para el ejército y los paramilitares, informantes del ejército para las guerrillas, o cómplices del narcotráfico para todos. Ese señalamiento cruzado, más que las balas específicas, fue la fuente estructural de la vulnerabilidad indígena en el conflicto. La Corte Constitucional lo reconoció con nitidez cuando declaró que los grupos indígenas colombianos se encontraban particularmente indefensos y expuestos al conflicto armado y sus consecuencias, y adoptó una perspectiva diferenciada por pueblo para leer los factores de su posible eliminación, desplazamiento y desintegración.

Una soberanía sin armas

Frente a ese escalamiento, y en el vacío que dejaba el Estado como garante de la autonomía reconocida en papel, las comunidades del Cauca construyeron una respuesta que no tiene equivalente reciente en Colombia. Desde finales de los noventa desarrollaron un ciclo de resistencia civil no armada que se intensificó entre 2000 y 2002. El punto de partida más citado es la expulsión de una columna de las FARC en Piendamó el 28 de mayo de 1999, seguida por acciones en Caldono, Coconuco, Puracé, Silvia e Inzá. Era una nueva etapa del movimiento indígena: ya no solo la lucha por la tierra o el reconocimiento jurídico, sino la disputa por el monopolio de la violencia en el propio territorio, ejercida sin armas.

La Guardia Indígena es el instrumento más visible de esa estrategia. No porta armas. Enfrenta a los actores armados —guerrilleros, paramilitares, ejército— mediante la persuasión y el diálogo, y ejerce vigilancia y control territorial permanente. Tiene raíces históricas anteriores a su formalización contemporánea, vinculadas a figuras como el cacique Juan Tama y a las funciones de guardia que se ejercían en congresos y en las recuperaciones de tierras desde los años setenta. Existía, pero no estaba visibilizada; en algún momento, ante el escalamiento del conflicto, se decidió estructurarla formalmente. Ha recibido el Premio Nacional de Paz, y la experiencia zonal de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca solicitó a Naciones Unidas su reconocimiento como cuerpo internacional de paz.

En julio de 2012, en el marco de la Minga de Resistencia por la autonomía, la armonía territorial y el cese de la guerra, indígenas nasa expulsaron al ejército colombiano del campamento militar que ocupaba el Cerro Berlín, en Toribío, un cerro sagrado. En el mismo ciclo juzgaron a milicianos de la guerrilla encontrados con explosivos. La secuencia era coherente: rechazar la presencia armada de todos, sin excepción, en un concepto que las propias comunidades resumieron como el rechazo a una guerra ajena. La escena fue leída en el país con incomodidad: revelaba que la autonomía, cuando el Estado no la garantiza, se ejerce de facto contra el Estado mismo.

La movilización caucana ha sostenido esa dinámica colectiva por más de tres décadas. Ha traducido su fuerza organizativa en presencia institucional: escaños en asambleas departamentales, concejos municipales, alcaldías. En el año 2000, Floro Tunubalá se convirtió en el primer gobernador indígena del Cauca, un umbral político impensable veinte años antes.

Ser indígena después del 91

El reconocimiento constitucional produjo, con el paso del tiempo, un efecto que sus impulsores no habían previsto del todo: transformó las coordenadas de la identidad étnica misma. Durante décadas, la estrategia dominante de inserción social de los descendientes de pueblos indígenas había sido el blanqueamiento: diluir la marca étnica para acceder a la ciudadanía plena. Después de 1991 la dirección se invirtió. La reindigenización —el retorno a la afirmación pública de la pertenencia indígena— se convirtió en una estrategia de inserción, no de repliegue. En Bosa, en el sur de Bogotá, las familias herederas del antiguo resguardo Muisca conformaron el Cabildo Indígena Muisca como mecanismo de defensa frente a la presión inmobiliaria y las decisiones de la Administración Distrital: la identidad, reactivada, se volvió herramienta de derecho colectivo.

Este proceso trajo su propia tensión conceptual. Las políticas multiculturales colombianas construyeron una relación estrecha entre etnicidad indígena y lugar, apoyándose en nociones tendencialmente estáticas del territorio tradicional para determinar quién accede a los derechos étnicos. Esa lógica funciona bien para comunidades asentadas en resguardos ancestrales, pero genera dificultades para reconocer a indígenas urbanos, desplazados o en trayectorias migratorias que no encajan en el mapa fijo del resguardo. La indigeneidad, además, adquirió con la globalización conexiones que trascienden lo local: circulan referentes internacionales, redes de solidaridad, marcos jurídicos supranacionales. Ser indígena en la Colombia posterior a 1991 dejó de ser una condición hereditaria en sentido estricto para volverse también una relación política activa con un aparato jurídico complejo.

Otro efecto de larga duración fue la consolidación de un liderazgo indígena capaz de ocupar la escena pública nacional. Álvaro Ulcué Chocué, sacerdote nasa asesinado antes del proceso constituyente, había sido una de las primeras voces con proyección más allá del Cauca. Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry pusieron la impronta indígena en el texto del 91. Después vinieron Feliciano Valencia, Aída Quilcué, Trino Morales, Juan Chaves y otros que sostuvieron la interlocución del movimiento con el Estado en las condiciones más difíciles: la de negociar autonomía en medio de un conflicto que no cesaba, con presidentes cambiantes, con estigmatizaciones cruzadas, con líderes asesinados regularmente.

La autonomía como continuo

La autonomía indígena colombiana se lee mal si se la reduce al hito de 1991. Lo que la Constitución hizo, más que crearla, fue codificarla en un momento particular de la historia del país y con las asimetrías propias de ese momento. La supervivencia de resguardos en el sur desde el siglo XIX, el uso estratégico de títulos coloniales como el de Jegua en 1892, la continuidad organizativa que va de Quintín Lame al CRIC, la Guardia Indígena expulsando ejércitos del Cerro Berlín en 2012: todo indica que la autonomía es, ante todo, un continuo de resistencia jurídica y territorial que se codifica cuando encuentra una ventana y se defiende de facto cuando esa ventana no basta.

El proceso constituyente fue una ventana amplia. Reconoció más de lo que el movimiento indígena había obtenido nunca antes en América Latina. Pero también fue una ventana negociada, con exclusiones deliberadas —el subsuelo, la plurinacionalidad, los cuatro senadores— y con silencios estructurales que la reglamentación posterior no ha llenado. En paralelo, el conflicto armado escalado por las guerrillas que no firmaron y los paramilitares que emergieron reventó el marco de garantías por dentro: hizo que la autonomía sobre el papel conviviera con masacres, desplazamientos y reclutamientos forzados en los mismos territorios.

Lo que las comunidades han construido, en respuesta, es una autonomía práctica que desborda y a veces contradice el marco jurídico formal: gobiernos propios que funcionan, guardias no armadas que patrullan territorios donde el Estado no llega o no debe llegar, mingas que movilizan cuerpos por miles, jurisdicciones especiales que juzgan a sus propios miembros y también, cuando pueden, a quienes entran a hacer la guerra en su casa. Esa autonomía de facto es la que sostiene, en última instancia, la letra de 1991. Y la que recuerda, cada vez que se la mira de cerca, que el reconocimiento de un derecho colectivo en Colombia rara vez es un punto de llegada: casi siempre es una posición conquistada que hay que volver a defender al día siguiente.