La elección popular de alcaldes y la descentralización (1986-1988)

La elección popular de alcaldes y la descentralización en Colombia (1986-1991)

En enero de 1986, el Congreso colombiano aprobó una reforma constitucional que rompía con casi un siglo de nombramiento presidencial: los alcaldes municipales serían elegidos por voto popular. La primera jornada se celebró en marzo de 1988, y con ella el país estrenó una arquitectura política que la Constitución de 1991 consolidaría al extender la elección a los gobernadores departamentales, sumar mecanismos como la revocatoria del mandato y el voto programático, y transferir competencias en salud y educación a los municipios. La reforma se presentó, con razón, como el programa de descentralización política más coherente del siglo XX colombiano. Pero fue también el marco dentro del cual un partido nuevo —la Unión Patriótica, nacida de los Acuerdos de La Uribe de 1984— ganó veinte alcaldías en su primera elección popular y fue exterminado con método a lo largo de la década siguiente.

¿Puede llamarse democratización a un procedimiento que abre la competencia electoral sin garantizar la seguridad de los competidores? La pregunta atraviesa la reforma de 1986 y no se deja resolver por el flanco cómodo. Entender qué fue la descentralización colombiana exige mirar simultáneamente el acta legislativa y las urnas quemadas, los concejales electos y los cadáveres exhibidos en las carreteras de Urabá. La cuestión no es si democratizó: es cómo pudo hacer ambas cosas a la vez.

Qué se juega en la pregunta

La equivalencia entre descentralizar y democratizar es una de las convicciones fundacionales del reformismo liberal del último tercio del siglo XX. Acercar la decisión al ciudadano, se argumentó en América Latina y en la Colombia de los años ochenta, disolvería el clientelismo, oxigenaría la representación y sustraería a las burocracias centrales el monopolio de recursos que las hacía impermeables al control. En el caso colombiano, esa promesa se depositó específicamente en el municipio: la alcaldía dejaría de ser una prebenda repartida por el Ejecutivo y pasaría a ser un cargo con mandato ciudadano, revocable, con presupuesto propio y responsabilidades verificables.

Lo que la experiencia colombiana pone en tensión no es la bondad abstracta de esa apuesta, sino su viabilidad sobre un Estado que no controlaba el monopolio de la violencia en amplias franjas de su territorio. Si en Urabá, en el Magdalena Medio, en el Meta o en el Caquetá la coacción armada era ya un factor cotidiano de la vida política antes de 1986, democratizar el cargo local sin democratizar antes —o al tiempo— la coerción significaba entregar la alcaldía como trofeo disputable a quienes ya disputaban el territorio. Si la reforma no puede llamarse democratización sin más, ¿qué nombre le corresponde a lo que ocurrió entre 1986 y 1997? De la respuesta depende cómo se lea el andamiaje institucional del país: si la Constitución de 1991 fue el techo democrático de un proceso ascendente, o la ratificación jurídica de un régimen que ya había pactado, por omisión, con quienes clausuraron por las armas la alternativa política que la propia reforma había habilitado.

Interpretaciones en pugna

Sobre el ciclo 1986-1991 se han cruzado interpretaciones que rara vez se dejan reconciliar. La más celebratoria subraya la ruptura con el centralismo heredado de 1886: durante más del 80% del periodo 1958-1990 estuvo vigente alguna forma de estado de sitio, los alcaldes eran designados por gobernadores que a su vez respondían al Presidente, y la única forma legalmente reconocida de participación —las elecciones al Congreso bajo listas plurales— había sido colonizada por el bipartidismo del Frente Nacional. Contra ese diseño cerrado, la reforma Betancur y la Constitución del 91 aparecen como un salto civilizatorio: introdujeron la elección de alcaldes y gobernadores, la acción de tutela, la Corte Constitucional y un catálogo de mecanismos de participación local.

Una segunda mirada, más incómoda, sostiene que la descentralización sin monopolio estatal de la violencia terminó privatizando el Estado local en lugar de democratizarlo. Al abrir la competencia por un cargo con recursos crecientes en territorios donde el Estado no garantizaba seguridad, la reforma habría transferido poder a los actores armados con capacidad de moldear los resultados: guerrillas donde tenían dominio territorial, paramilitares donde se organizaron ganaderos, narcotraficantes y militares, y caciques tradicionales donde el clientelismo sobrevivió reciclado. En vez de disolver el poder, la reforma habría multiplicado los puntos donde se concentra.

Una tercera lectura enfatiza el origen social de la reforma. Los paros cívicos que sacudieron el país en la segunda mitad de los setenta y comienzos de los ochenta exigieron voz local, servicios y control sobre gobernantes que la ciudadanía no elegía. Betancur, al reconocer las causas objetivas de la violencia y abrir el proceso de paz de La Uribe en 1984, canalizó políticamente ese descontento. La descentralización sería, entonces, una conquista democrática cuyo costo posterior no anula su origen popular.

Una cuarta insiste en la contradicción estructural: la misma reforma que abrió una vía civil de participación —y permitió el surgimiento de la UP como frente de convergencia entre el Partido Comunista, sectores independientes y militantes de las FARC que optaban por la política legal— creó el terreno donde el paramilitarismo aniquilaría a esa izquierda. Apertura democrática y genocidio político no serían momentos sucesivos, sino simultáneos, expresiones del mismo régimen asimétrico.

Ninguna de estas versiones excluye limpiamente a las otras: se solapan y compiten por el peso relativo que asignan a la reforma, al aparato coercitivo, a la presión social y a la violencia contraofensiva.

La reforma en su contexto

El Acto Legislativo 01 de 1986 no fue un rayo en cielo sereno. Llegó al final de un cuatrienio marcado por la constatación de que el régimen bipartidista había agotado su capacidad de canalizar el conflicto social. El Estatuto de Seguridad del gobierno de Julio César Turbay Ayala, expedido por decreto bajo estado de sitio en septiembre de 1978, había respondido a la escalada guerrillera con amplias facultades a las Fuerzas Armadas que derivaron en torturas, detenciones arbitrarias y asesinatos políticos. La abstención crecía; el Partido Liberal se dividió en las elecciones de 1982, y esa fractura contribuyó al contexto que permitió el triunfo del conservador Belisario Betancur.

Betancur reconoció las causas objetivas de la violencia e impulsó un proceso de paz cuyo eje jurídico fueron los Acuerdos de La Uribe, firmados el 28 de marzo de 1984 con las FARC-EP. La tregua tenía un supuesto explícito: si la guerrilla debía transitar a la vida civil, el sistema político debía ofrecer un espacio donde esa transición fuera viable. La elección popular de alcaldes cumplía esa función. Jaime Castro, uno de sus principales arquitectos, la defendió como el espacio democrático necesario para incorporar a los rebeldes armados que quisieran participar en la vida pública regional y local. La descentralización nació doblemente ligada al proceso de paz: era su condición institucional y su promesa de futuro.

Ese origen se pagaría caro. La Unión Patriótica, lanzada formalmente en 1985 como parte de los mismos acuerdos, era un frente amplio en el que confluían el Partido Comunista Colombiano, sectores independientes y —éste fue el punto crítico— militantes de las FARC que probaban la vía legal sin que la organización armada depusiera las armas. Esa ambigüedad de origen dio a sus adversarios una justificación doctrinal que no dudaron en usar. El general Fernando Landazábal Reyes había formulado la doctrina con claridad: era más importante localizar y neutralizar la dirección política de la subversión que combatir sólo sus organizaciones armadas. Bajo esa premisa, el militante de la UP dejaba de ser ciudadano en ejercicio de derechos y pasaba a ser objetivo militar disfrazado.

Betancur enfrentó, además, la resistencia frontal de poderes locales y regionales, gremios, mandos militares y sectores de la clase política que veían en la reforma una amenaza a sus prerrogativas territoriales. El programa se aprobó, pero mutilado en su acompañamiento institucional: nunca se emparejó la apertura electoral con una reforma del aparato coercitivo. Ese desacople sería el vicio original.

Lo que las urnas mostraron

La UP participó por primera vez en elecciones en 1986 y los resultados sorprendieron. Su candidato presidencial, Jaime Pardo Leal —que reemplazó a Jacobo Arenas, segundo comandante de las FARC inicialmente propuesto—, obtuvo poco menos del 5% de los votos, un resultado sin precedentes recientes para la izquierda colombiana.

En las legislativas de ese mismo año, la irrupción se midió en tres escalas. En el Congreso, catorce curules. En las asambleas, dieciocho diputados repartidos en once departamentos. Y en el nivel municipal, 335 concejales distribuidos en 187 concejos. La expansión llegó incluso a un caso extremo: en Arauca, en coalición con el Movimiento Liberal Orticista Independiente, la UP alcanzó el 53% de la votación y la única curul a la Cámara.

El mapa de esos votos era elocuente. La UP creció en regiones periféricas de colonización campesina —Urabá antioqueño, Meta, Caquetá, Magdalena Medio, Tolima— donde las FARC tenían presencia histórica y donde el bipartidismo había sido menos capaz de integrar a las poblaciones locales. También, en cambio, en regiones como Nariño, donde la dirección departamental se conformó desde organizaciones civiles, sindicales y estudiantiles sin militantes armados en la conducción. La UP no fue un fenómeno uniforme: en unas zonas era claramente un desprendimiento político de la guerrilla, en otras un partido de izquierda con inserción propia.

En marzo de 1988 se celebró la primera elección popular de alcaldes. La UP obtuvo veinte alcaldías propias y setenta concejales; el Frente Popular, vinculado a otra corriente de izquierda, sumó dos alcaldías, treinta concejales y dos diputados. Cabrera, en la región del Sumapaz, quedó bajo la UP y allí permanecería sin interrupción hasta 1998. En Yondó, en el Magdalena Medio, la UP también ganó la alcaldía. En Apartadó, en Urabá, el partido consolidó una presencia que venía construyendo desde 1986. Los números eran modestos en el conjunto nacional, pero significativos en los territorios: por primera vez, comunidades campesinas de zonas de colonización tenían representantes electos con nombre propio y mandato local.

Esa fue exactamente la información que activó la contraofensiva.

La contraofensiva

Los éxitos electorales de la UP fueron uno de los detonantes documentados de la reacción violenta paramilitar. Desde 1986 los militantes comenzaron a ser asesinados con sistematicidad, y entre las primeras víctimas hubo congresistas apenas elegidos. Pero fue con las alcaldías de 1988 cuando el patrón se volvió inequívoco: siete masacres en ocho semanas, a comienzos de ese año, en Urabá y Córdoba, atribuidas a fuerzas paramilitares provenientes de Córdoba, el Magdalena Medio y Puerto Boyacá, todas dirigidas contra la izquierda local.

Conviene detenerse en una escena, porque el detalle importa más que la enumeración. El 4 de marzo de 1988, un grupo de unos treinta hombres encapuchados llegó a la finca bananera La Honduras, en el corregimiento de Currulao, municipio de Turbo. Asesinaron a diecisiete trabajadores sindicalizados en Sintragro y se trasladaron a la finca La Negra, donde ejecutaron a otros cuatro. Ese mismo año, en la vereda Mejor Esquina, en Córdoba, otra masacre atribuida a estructuras vinculadas a los hermanos Castaño dejó alrededor de cuarenta y dos víctimas. El repertorio se completó con amenazas, atentados, detenciones arbitrarias, torturas, secuestros y desplazamiento forzado, con al menos 2.722 víctimas documentadas entre militantes y familiares.

La violencia se aplicó también, con particular saña, contra los alcaldes electos. El primer alcalde de la UP en Yondó fue asesinado en noviembre de 1988 en Itagüí, lejos de su municipio. Benjamín Arboleda, integrante de la dirección ejecutiva del partido, fue asesinado y mutilado en Riosucio, hecho adjudicado al comandante paramilitar conocido como "El Alemán". María Mercedes Méndez, alcaldesa de El Castillo (Meta), y William Ocampo, alcalde electo del mismo municipio, fueron emboscados y asesinados en Caño Sibao horas después de haber solicitado protección a la Séptima Brigada del Ejército. Esa secuencia —pedir protección al Estado y morir en el intervalo entre la solicitud y la respuesta— condensa la geometría del régimen que la reforma había instalado sin blindar.

Los perpetradores no ocultaban sus motivos. Un "Plan Retorno" paramilitar en Urabá tenía como objetivo declarado recuperar el poder político arrebatado por la UP, con participación articulada de empresarios, la XVII Brigada del Ejército y sectores de la Fiscalía. El comandante "HH" señaló que erradicar el arraigo político de la UP requería recurrir al genocidio y al terror —descuartizamientos, exhibición pública de cadáveres— para infundir miedo en la población. La violencia era instrumento explícito de reversión política, no accidente colateral.

Puerto Boyacá fue el epicentro desde el cual se coordinó y propagó ese proyecto hacia Urabá, los Llanos Orientales y el Nordeste antioqueño. Henry Pérez, líder paramilitar de esa región, concibió una estructura que integraba la lucha antiguerrillera con la participación en la política local y el desarrollo socioeconómico regional: fue, en un sentido preciso, el padre de lo que después se llamaría parapolítica. En 1982, siendo Óscar Echandía alcalde militar de Puerto Boyacá, una reunión organizada por el coronel Jaime Sánchez Arteaga del Batallón Bárbula habría dado origen al primer grupo paramilitar formal de la zona. La ACDEGAM —Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena Medio— integró a hacendados, empresarios y ganaderos en un proyecto que combinaba servicios sociales locales con actividades armadas, y excombatientes documentan la colaboración del Ejército con esas estructuras entre 1986 y 1995.

A partir de 1987-1988, Henry Pérez y su padre compraron tierras en Urabá y coordinaron con Fidel Castaño las primeras masacres en la zona bananera, extendiendo el modelo. Simultáneamente, Pablo Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha convirtieron el Magdalena Medio y el Meta en enclaves de acumulación territorial mediante la compra masiva de tierras: eran ya ganaderos y terratenientes, y esa condición material inclinó la balanza dentro del proyecto paramilitar hacia intereses de despojo que se sumaron al eje contrainsurgente original. En Urabá, la coalición fue explícita entre terratenientes, narcotraficantes y capitalistas bananeros agrupados en Augura, en respuesta al crecimiento del sindicalismo agrícola y del voto de izquierda.

Los paramilitares no se limitaron a matar candidatos y funcionarios electos: intervinieron el proceso electoral mismo. En La Jagua de Ibirico quemaron urnas y prohibieron votar por el candidato opositor Osman Mojica en algunas veredas, aunque perdieron la elección. Más tarde, el Bloque Norte impondría el voto por sus candidatos mediante coacción armada directa en las mesas. La descentralización había producido el escenario perfecto para que grupos armados con vocación política encontraran en el nivel municipal el punto de acceso más eficiente al Estado.

Un intento de respuesta

Lo que la evidencia sostiene con más fuerza no es una sola de las lecturas en pugna, sino su articulación. La descentralización de 1986 fue una reforma democratizadora auténtica: transfirió a los ciudadanos la elección de un cargo que antes era prebenda del Ejecutivo, abrió un espacio para fuerzas políticas excluidas del bipartidismo, y produjo victorias electorales reales —modestas pero reales— para la izquierda legal en territorios donde el clientelismo había sido tradicionalmente hegemónico. La UP ganó en Cabrera, en Apartadó, en Yondó, en veinte municipios más. Los votos existieron y las alcaldías existieron.

Esa apertura, sin embargo, se produjo sobre un Estado que no tenía monopolio de la violencia en amplias regiones del país, y coincidió con una alianza contraofensiva —élites regionales, narcotraficantes, sectores militares, políticos tradicionales— que operaba bajo una doctrina anticomunista que no distinguía entre militancia legal y combatiente armado. El resultado fue una reconfiguración específica en la que el cargo municipal, precisamente por haberse democratizado, se convirtió en trofeo disputable y en blanco letal. Los éxitos de la UP en 1986 y 1988 no acompañaron a las masacres: las precedieron y las causaron, en un vínculo que los propios perpetradores explicitaron.

La reforma habilitó la competencia sin garantizar la seguridad de los competidores. Esa asimetría tampoco fue accidental ni imprevisible: fue el precio de un pacto de transición que Betancur no pudo —o no quiso— romper con los mandos militares y las élites regionales que se oponían al proceso de paz. La descentralización democratizó el procedimiento electoral y, en el mismo movimiento, dejó intactos los aparatos coercitivos que habrían de encargarse de anular sus resultados donde no les convinieran. El diseño institucional que se ofrecía como reparación al conflicto quedó, así, sostenido por las mismas estructuras que lo desangrarían por dentro.

La contradicción no está entre dos momentos —primero la apertura, después el cierre violento— sino entre dos dimensiones simultáneas del mismo régimen. La Constitución de 1991 lo ratifica con claridad: incorporó al M-19 desmovilizado, cuyo líder Antonio Navarro Wolff fue copresidente de la Constituyente junto con Álvaro Gómez Hurtado y Horacio Serpa, mientras la UP era exterminada en las regiones. Fue una vía de paz selectiva que premió a quienes depusieron las armas y no protegió a quienes habían apostado por la vía electoral legal desde 1985. La consolidación institucional de 1991 —la Corte Constitucional, la tutela, la elección popular de gobernadores, la restricción de los poderes de excepción— fue real y transformadora, y convivió al mismo tiempo con una selectividad de garantías que revela el límite del pacto: el Estado colombiano abrió el juego democrático sin comprometerse a proteger simétricamente a todos los jugadores.

Esa selectividad tuvo consecuencias materiales que sobrevivieron al ciclo electoral. Las alcaldías arrebatadas por la vía armada no volvieron a competir en igualdad de condiciones. Los sindicatos bananeros de Urabá que habían nutrido las listas de la UP quedaron descabezados y las tierras cambiaron de manos bajo la presión combinada de las masacres y las compras coordinadas por Pérez, Castaño, Escobar y Rodríguez Gacha. La estructura de poder regional que la reforma pretendía abrir se recompuso —más armada, más concentrada, más difícil de desalojar por vía electoral— justamente en los municipios donde la reforma había producido sus resultados más visibles.

El daño duradero de esa asimetría es visible en el imaginario político de las regiones donde la UP tuvo fuerza. En Urabá se instaló la percepción de que los partidos alternativos ya no son viables, que la política de izquierda local es imposible. Esa percepción es el residuo psíquico de un genocidio que enseñó qué le ocurre a quien gana con votos en el municipio equivocado. La descentralización, entendida como la posibilidad de que comunidades históricamente excluidas gobernaran sus propios territorios, fue clausurada por la vía sangrienta antes de haber tenido tiempo de consolidarse. Fue conquistada democráticamente en el papeleo del Congreso, ocupada con veinte alcaldías, 335 concejales y catorce curules parlamentarias, y desmontada con al menos 2.722 víctimas documentadas y siete masacres en ocho semanas. Ese es el saldo, y ahí sigue la pregunta abierta.