La paradoja del 91: Constitución garantista y expansión paramilitar en Colombia

La paradoja del 91: Constitución garantista y expansión paramilitar en Colombia, 1991-2005

En julio de 1991, Colombia promulgó una Constitución que la comunidad jurídica latinoamericana saludaría como la más progresista de la región: un catálogo extenso de derechos fundamentales, una Corte Constitucional con dientes, la acción de tutela al alcance de cualquier ciudadano, el reconocimiento de los pueblos indígenas y afrocolombianos, la prohibición expresa —en el artículo 12— de la desaparición forzada, la tortura y los tratos crueles. En los quince años siguientes, ese mismo país registró casi catorce mil víctimas de masacres, con un año cumbre —el 2000— que dejó más de doscientas sesenta masacres y cerca de mil quinientos muertos. Más de cuatrocientas asociaciones Convivir legalizaron la delegación de la seguridad en manos privadas, y una expansión paramilitar arrasó veredas en Chucurí, Mapiripán, El Salado, Bahía Portete, La Gabarra y el Bajo Atrato. El Estado que consagraba los derechos más amplios de su historia fue, al mismo tiempo, incapaz —o poco dispuesto— a impedir que se violaran a una escala sin precedentes en el hemisferio.

¿Fue la Constitución del 91 un catálogo simbólico sin sustento estatal-territorial, una vitrina destinada a legitimar al régimen ante la comunidad internacional y los centros urbanos mientras el territorio se abandonaba a otros ordenadores? ¿O acaso garantismo formal y violencia organizada operaron como procesos complementarios de un mismo arreglo de poder, en el que la retórica de derechos y la tercerización paraestatal de la seguridad se necesitaban mutuamente? Y si fueron piezas encajadas —el garantismo cubriendo el flanco simbólico mientras las Convivir, las alianzas militares y las masacres resolvían por vía paralela la disputa territorial—, ¿no encubre entonces la celebración liberal del 91 una arquitectura de doble registro?

Entre 1991 y 2005, en Colombia no coexistieron un Estado democrático imperfecto y una violencia externa que lo desbordaba: coexistieron una democracia formal en el centro y un régimen paraestatal en las periferias, articulados por decretos, resoluciones y silencios constitucionales.

La lectura celebratoria —dominante en la academia jurídica y en la memoria institucional— sostiene que la Carta del 91 constituyó una ruptura genuina con el orden autoritario del 86. Su argumento tiene peso: la Asamblea Constituyente, presidida colegiadamente por Álvaro Gómez Hurtado del Movimiento de Salvación Nacional, Horacio Serpa Uribe del liberalismo y Antonio Navarro Wolff de la Alianza Democrática M-19, rompió por primera vez el monopolio bipartidista; el texto restringió el uso presidencial de los estados de excepción, práctica vigente en más del 80% del período 1958-1990; creó la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura; y, sobre todo, dotó a los ciudadanos de la tutela, una acción de amparo veloz que la Corte Constitucional convirtió en el instrumento más democratizador del acceso a la justicia en la historia del país. Bajo esta lectura, las violaciones masivas posteriores son fallas de implementación: el pacto era bueno; el problema fue no ejecutarlo.

¿Pero puede sostenerse esa ruptura si se atiende al origen mismo del proceso? La Constituyente se convocó por decretos de estado de sitio expedidos al amparo del artículo 121 de la Carta del 86 —uno del gobierno Barco y otro del de César Gaviria—, es decir, mediante la misma figura de excepción que se decía superar. La Constitución guardó silencio sobre las relaciones entre el poder civil y las fuerzas armadas, dejando intacto el estatuto militar y la autonomía castrense en el manejo del orden público. El electorado rural y popular tuvo presencia marginal en el proceso, y el pacto nació con escaso margen de apoyo social. Y apenas tres años después de promulgada la Carta garantista, el mismo gobierno Gaviria firmaba el Decreto 356 del 11 de febrero de 1994, marco jurídico del cual derivarían las Convivir: la tercerización legal de la seguridad en manos de particulares armados.

Entre ambas lecturas se abren posiciones intermedias. Una sostiene que la Constitución democratizó el centro urbano pero no tocó las periferias, donde la privatización de la seguridad amplificó el conflicto en lugar de contenerlo. Otra plantea que la apertura constitucional, al crear activos territoriales formalizados —títulos colectivos afrocolombianos, resguardos indígenas—, elevó el valor del despojo y aceleró la violencia contra las comunidades que la Carta pretendía proteger. Otra más señala que la modernización jurídica fue real pero coexistió con un escalamiento territorial que prueba los límites de cualquier cambio puramente institucional sin reforma agraria ni reforma militar.

El caso del Magdalena Medio es paradigmático. Cuando la Constituyente sesionaba en Bogotá, las Autodefensas del Magdalena Medio —con base en Puerto Boyacá y estructuradas alrededor de la ACDEGAM, la Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena Medio— llevaban casi una década operando como poder territorial de facto. La ACDEGAM funcionaba como fachada legal: canalizaba recursos, organizaba escuelas, clínicas y centros de comunicación, y daba respaldo explícito e implícito a los grupos armados. En Chucurí, las Autodefensas de San Juan Bosco de La Verde —Los Sanjuaneros— venían operando desde 1981 como modelo paramilitar; tras la muerte de Isidro Carreño Estévez, alias Isnardo, en 1991, el grupo se reorganizaba bajo la denominación ACC. En Barrancabermeja, la Red 07 de Inteligencia de la Armada Nacional era señalada por perseguir sistemáticamente a sindicalistas, líderes sociales y defensores de derechos humanos en colaboración con estructuras paramilitares. El nuevo pacto constitucional no interrumpió nada de esto: convivió con ello.

En 1994, tras la muerte de Ariel Otero, las estructuras del Magdalena Medio se fragmentaron. Ramón Isaza conservó el control de la porción antioqueña; Arnubio Triana Mahecha, alias Botalón, tomó Cimitarra, Bolívar, Landázuri, El Carmen de Chucurí y una franja de municipios que se extendía hasta Puerto Boyacá, financiándose con extorsiones a ganaderos, impuestos al narcotráfico y hurto de combustible. Esa reorganización coincide con el mes exacto en que se expedía el Decreto 356.

¿Puede leerse como coincidencia la sincronía entre marco jurídico y expansión paramilitar? El Decreto 356 no usó el nombre, pero creó el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada que serviría de base legal. Un año después, el 27 de abril de 1995 —ya bajo el gobierno de Ernesto Samper—, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada asignó formalmente la denominación Convivir y unificó bajo ella los servicios especiales y comunitarios. Fernando Botero Zea, entonces Ministro de Defensa, fue el principal promotor institucional, impulsando la ampliación de prerrogativas para que operaran en territorios específicos en colaboración con el Ejército. En 1995 se posesionó como gobernador de Antioquia Álvaro Uribe Vélez, que autorizó la creación de 67 Convivir en su departamento y las defendió públicamente como organizaciones legítimas de cooperación con la fuerza pública. Entre 1994 y 1998 se crearon más de 400 en todo el país, concentradas principalmente en Antioquia y Santander.

Los tribunales terminaron nombrando lo que la retórica de cooperación ciudadana ocultaba. Sentencias de Justicia y Paz concluirían que las Convivir fueron una cantera de los grupos paramilitares y un mecanismo para encubrir su actividad. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló la responsabilidad del Estado colombiano en las violaciones vinculadas a esa figura, indicando que su creación sin mecanismos adecuados de control había generado las condiciones que facilitaron su uso indebido. Las Convivir operaron como violencia por delegación: los grupos paramilitares ejecutaban acciones que la fuerza pública no podía realizar abiertamente, amparados en una figura legal insuficientemente supervisada. Entre 1995 y 1998, la estructura sirvió como pieza central de la expansión de las ACCU, con el auspicio o visto bueno de gobiernos departamentales, fuerza pública y organismos de inteligencia.

Sobre esa base institucional se desplegó la ola de masacres. La de Mapiripán, en julio de 1997, marcó el paso del paramilitarismo expedicionario al emplazamiento territorial. Le siguieron El Aro, La Holanda, La Gabarra, El Salado —sesenta asesinados en el Carmen de Bolívar en febrero de 2000 por el Bloque Norte y el Bloque Héroes de los Montes de María— y el Naya en abril de 2001. La incursión de mayo de 1998 en Barrancabermeja, cuando unos cincuenta paramilitares entraron a barrios controlados por el ELN, asesinaron a una decena de personas y desaparecieron a veinticinco, fue leída como el aviso de llegada a la ciudad símbolo del sindicalismo petrolero. En el Caribe, más del sesenta por ciento de los asesinatos selectivos fueron atribuidos a fuerzas paramilitares y apenas una fracción marginal a guerrillas. Cesar y Magdalena acumularon en conjunto cerca de quince mil víctimas, y la región compuesta por Antioquia, sur de Córdoba y Bajo Atrato registró entre 1991 y 2002 más de un millón cien mil víctimas, en su inmensa mayoría desplazadas.

La evidencia sobre los derechos étnicos es especialmente elocuente. El artículo transitorio 55 de la Constitución ordenó reconocer a las comunidades negras del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras que venían ocupando; la Ley 70 de 1993 lo desarrolló, estableciendo que esos territorios serían inalienables, imprescriptibles e inembargables. El INCORA tituló al Consejo Comunitario de Curvaradó más de cuarenta y seis mil hectáreas y al de Jiguamiandó cerca de cincuenta y cinco mil. En paralelo, y sobre exactamente esos territorios, el cultivo de palma aceitera avanzó de la mano de la violencia paramilitar, invadiendo los títulos colectivos y generando desplazamiento forzado y despojo. La Defensoría del Pueblo documentó formalmente esa violación en junio de 2005. La titulación no protegió; en cierto sentido, señalizó. El Estado que reconocía la propiedad colectiva no fue el mismo Estado —o no en el mismo lugar, o no con la misma fuerza— que impidió que fuera arrasada.

La violencia contra las mujeres muestra la misma disociación. En Bahía Portete, abril de 2004, el Frente Contrainsurgencia Wayúu del Bloque Norte de las AUC seleccionó conscientemente a mujeres wayúu por su rol de liderazgo, comercio e intermediación comunitaria. En El Placer, Putumayo, los paramilitares regulaban horarios, vestimenta y reglas familiares de las mujeres. Sobre las trabajadoras sexuales imponían horarios, lugares permitidos, número de clientes y castigos físicos públicos —caminar descalzas, exposición desnuda al sol—. La violencia sexual dejaba secuelas psíquicas duraderas, con episodios depresivos recurrentes y tratamientos psiquiátricos prolongados. Todo esto ocurría bajo una Constitución que consagraba la igualdad, la dignidad y la libertad de las mujeres, y coincidía con el florecimiento de organizaciones femeninas de resistencia. Los ataques contra la población LGBTI se ejercieron con saña, en línea de continuidad antes y después de la desmovilización de las AUC, sin que los dispositivos gubernamentales y estatales fueran suficientes para contrarrestarlos.

El artículo 12 ofrece el contraste más agudo. Antes de 1991, la desaparición forzada no había sido tipificada exitosamente como delito en Colombia; la Carta la elevó a derecho fundamental de aplicación inmediata. La tipificación penal solo llegó nueve años después, en 2000, con la ley que ordenó crear el Registro Único de Personas Desaparecidas, el Mecanismo de Búsqueda Urgente y la Comisión Nacional de Búsqueda. Para 2015, la Fiscalía General registraba más de cien mil procesos por desaparición forzada, con un número de víctimas asociadas todavía mayor, la gran mayoría en las etapas más tempranas del proceso judicial. El Mecanismo de Búsqueda Urgente enfrentaba obstáculos: desconocimiento de los funcionarios encargados de activarlo, desinformación de las familias no organizadas y —lo más grave— connivencia de funcionarios y miembros de la fuerza pública con los perpetradores. En regiones, los funcionarios podían decidir discrecionalmente que un hecho no correspondía a una desaparición forzada, impidiendo el ingreso del caso al sistema y bloqueando la búsqueda. La prohibición constitucional produjo un lenguaje sofisticado para denunciar la desaparición; no produjo un Estado capaz de detenerla.

La Corte Constitucional no fue cómplice de esta arquitectura. Al contrario: la denunció desde temprano. Su primer fallo sobre desplazamiento forzado, en 1997, tuteló los derechos de comunidades campesinas desplazadas por paramilitares de la Hacienda Bellacruz. Un pronunciamiento del año 2000 señaló la falta de reglamentación de la Ley 387 de 1997, la ausencia de competencias claras de los comités territoriales y la ambigüedad del papel de la Red Solidaridad Social. En 2004, la Corte declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento, y sus autos de seguimiento exigieron atención diferencial para niños, mujeres jefas de hogar y minorías étnicas desproporcionadamente afectadas. Años después extendería a las víctimas de desaparición los mecanismos de protección legal. La tutela y la Corte hicieron lo que podían: nombrar el vacío. No podían llenarlo.

¿Cómo pesar entonces las dos escenas? La Constitución del 91 no fue únicamente una vitrina simbólica: esa lectura minimiza el impacto real de la tutela, de la jurisprudencia de la Corte y de las herramientas de las que se han valido comunidades étnicas, mujeres, desplazados y familiares de desaparecidos para nombrar y en algunos casos revertir violaciones. Pero tampoco fue un pacto celebratorio interrumpido por una violencia externa: la violencia estuvo dentro del pacto, en sus omisiones y en su ejecución. Entre 1991 y 2005, la Constitución garantista y la expansión paramilitar operaron como procesos funcionalmente complementarios, aunque no siempre deliberadamente diseñados como tales.

Complementarios, primero, en la división del trabajo simbólico: la Carta legitimó al Estado colombiano ante la comunidad internacional y las clases urbanas en el momento exacto en que —vía Convivir y alianzas militar-paramilitares— se tercerizaba la disputa territorial en las periferias. Complementarios, además, en la selección de omisiones: el silencio constitucional sobre las relaciones civil-militares no fue neutral; dejó intactas las estructuras que canalizarían la violencia por delegación. Complementarios, por último, en la producción cruzada de valor y despojo: los títulos colectivos, los resguardos y los derechos étnicos crearon activos territoriales formalizados sobre los que se desplegó, sin freno estatal efectivo, la acumulación paramilitar vinculada a la palma, la ganadería y las rutas del narcotráfico.

Que la complementariedad no fuera plenamente arquitectónica —que hubiera también incapacidad crónica, captura regional y fragmentación de proyectos paramilitares con lógicas locales propias, desde Los Sanjuaneros en Chucurí hasta el Frente Contrainsurgencia Wayúu— no la vuelve accidental. Un Estado que declara derechos y simultáneamente firma decretos que legalizan la delegación armada de la seguridad; que crea la Fiscalía y la Defensoría en el centro y permite que la Red 07 de la Armada opere en Barrancabermeja; que titula colectivamente Curvaradó y Jiguamiandó y no impide que sean arrasados por la palma; que consagra en el artículo 12 la prohibición de la desaparición forzada y tarda nueve años en tipificarla, ese Estado no está simplemente fallando en implementar su Constitución. Está operando bajo dos registros que funcionan a la vez y que se sostienen mutuamente.

Decirlo así no niega la Constitución; la sitúa. La Carta del 91 fue una modernización jurídica genuina y, a la vez, un dispositivo de legitimación que coexistió con un estado de excepción paralelo, no declarado formalmente pero funcionalmente operante en Chucurí, en el Magdalena Medio, en el sur de Bolívar, en el sur del Cesar, en los Montes de María, en Urabá, en el Bajo Atrato, en La Guajira, en el Catatumbo. La celebración liberal del 91 —que la trata como umbral democrático puro— omite las condiciones violentas de su implementación, y no lo hace por descuido. Recuperarlas es la única manera de entender por qué la Constitución más progresista de la región coincidió con el período más letal de la historia reciente del país. Colombia, entre 1991 y 2005, fue simultáneamente el país de la Corte que declaró el estado de cosas inconstitucional y el país de El Salado. Cualquier historia honesta del pacto constitucional tendrá que sostener las dos frases en la misma página, sin absolver a la primera con el argumento de que la segunda pertenece a otro relato.