La Regeneración y la Constitución de 1886

La Regeneración y la Constitución de 1886

La Regeneración fue el proyecto político con el que, entre 1878 y 1886, una coalición encabezada por Rafael Núñez desmontó el orden federal radical y erigió en su lugar un Estado centralista, presidencialista y confesional, cuyo instrumento jurídico fue la Constitución sancionada el 4 de agosto de 1886. No fue un simple retorno al pasado hispánico ni una restauración conservadora en sentido estricto: fue un dispositivo de modernización política que fusionó centralización administrativa, monopolio fiscal y monetario, alianza con la Iglesia católica y poderes de excepción del Ejecutivo en una arquitectura institucional lo bastante robusta como para sobrevivir ciento cinco años. Cuando la Asamblea Constituyente de 1991 la reemplazó, había regido más tiempo que cualquier otra carta colombiana y había condicionado —para bien o para mal— a todos los actores que intentaron reformarla. La Regeneración no es, por tanto, un episodio del siglo XIX: es el molde del orden político con el que Colombia entró al siglo XX y del que aún no ha terminado de salir.

El agotamiento del federalismo radical

El sujeto contra el que se define la Regeneración es la Constitución de Rionegro de 1863, que había dividido el país en nueve estados soberanos con códigos propios —minero, de tierras, electoral, civil—, había reducido al Ejecutivo nacional a un cascarón y había consagrado un catálogo generoso de libertades individuales. El diseño radical apostaba por una república federal de ciudadanos armados y librepensadores; lo que produjo, hacia la década de 1870, fue algo bastante distinto.

El primer problema fue material. La prosperidad exportadora sobre la que se sostenía el liberalismo se desfondó a partir de 1875: el tabaco colapsó en los mercados internacionales, la quina siguió el mismo camino y las demás exportaciones se contrajeron en volumen y en precio. La base fiscal y política del proyecto radical se erosionaba a la vez que sus enemigos ganaban confianza. El segundo problema fue institucional. Los estados soberanos, con capacidad de legislar sobre casi todo, implantaron aduanas internas que fragmentaron el mercado nacional; el país operaba, en la práctica, como una confederación de economías provinciales que rivalizaban entre sí. El tercero fue la violencia. La guerra civil de 1876, desencadenada por conservadores que se alzaron contra el gobierno de Aquileo Parra para frenar el proyecto de educación laica, resultó fiscalmente ruinosa: el gasto militar de ese conflicto equivalió al 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878. Un Estado que gasta más de un año entero de ingresos en sofocar una insurrección tiene un problema estructural, no un accidente.

De esa crisis emergió la escisión del propio liberalismo. Tras la guerra de 1876-1877, el partido se partió en dos: los radicales —encabezados por Aquileo Parra y Manuel Murillo Toro— y los independientes agrupados en torno a Rafael Núñez, dispuestos a pactar con los conservadores para desalojar a los radicales del poder y reformar el régimen. Ese pacto llevó a Núñez a la presidencia en 1880. Fue el comienzo silencioso de la Regeneración, aunque nadie la llamara aún así.

Núñez antes de Núñez: el discurso de 1878

La palabra apareció antes que el proyecto. El 1 de abril de 1878, Rafael Núñez, presidiendo el Senado de Plenipotenciarios, pronunció un discurso inaugural en el que planteó el dilema en una frase que la posteridad no soltaría: "regeneración administrativa fundamental o catástrofe". En ese momento, Núñez no proponía derribar la Constitución de Rionegro. Hablaba de una reforma administrativa dentro del marco vigente, de una racionalización del gasto, de una corrección de las peores disfuncionalidades del federalismo. Pero la frase se le adelantó al hombre. Con el tiempo, "regeneración" dejaría de nombrar un ajuste técnico para designar un cambio de régimen.

Núñez, cartagenero, había hecho carrera en el liberalismo radical, había sido cónsul en Europa durante años y regresaba con la convicción —forjada tanto por la lectura de Comte y de Spencer como por la observación práctica de la Tercera República francesa y del Segundo Imperio— de que la modernización requería autoridad. No era ya el liberal doctrinario formado en los años cuarenta: era un pragmático que consideraba que las instituciones colombianas debían adaptarse a la realidad social del país y no la sociedad forzarse a un modelo ideal. Esa convicción encontró su horma intelectual, hacia comienzos de los años ochenta, en la obra de Miguel Antonio Caro.

Caro y la arquitectura ideológica

Si Núñez fue el político que hizo posible la Regeneración, Miguel Antonio Caro fue el pensador que le dio forma doctrinal. Filólogo, lingüista, hispanófilo militante, católico ultramontano, Caro era el intelectual más destacado del ala reaccionaria del conservatismo. Su periódico El Tradicionista, publicado entre 1871 y 1872, había sido el vehículo mediante el cual articuló una crítica sistemática al liberalismo radical desde el humanismo católico hispánico. Para Caro, el federalismo no era solo un error administrativo: era la expresión política de un individualismo materialista que había roto la unidad moral de la nación colombiana, cuya identidad estaba anclada en la lengua castellana, la tradición hispánica y la fe católica.

La colaboración entre Núñez y Caro fue una alianza entre un liberal reformista que había perdido la fe en el liberalismo y un conservador que veía en el poder ejecutivo el único dique posible contra la disgregación. Núñez aportaba la maquinaria política y el discurso público; Caro, el andamiaje doctrinal y las cláusulas concretas del texto constitucional. La combinación era eficaz precisamente porque no era homogénea: la Constitución de 1886 sería, por eso, un documento con dos capas —una modernizadora y una restauradora— que a menudo tensionaban entre sí.

El detonante: la guerra de 1885 y La Humareda

La Regeneración pasó de programa a régimen por la vía de las armas. En 1884, Núñez fue elegido de nuevo presidente para el bienio 1884-1886, derrotando al candidato radical, el general Solón Wilches, con el apoyo decisivo del Partido Conservador y de los liberales independientes. Los radicales, desplazados de la presidencia desde 1880 y viendo cómo el nuevo gobierno recortaba sistemáticamente su influencia, se levantaron en armas en 1885.

La guerra fue corta y decisiva. La batalla de La Humareda, librada a orillas del río Magdalena en junio de 1885, terminó siendo un pírrico triunfo de los radicales: aunque técnicamente vencieron en el combate, perdieron a sus principales oficiales y quedaron incapacitados para explotar la victoria. Los ejércitos leales al gobierno, con el general Rafael Reyes y el general Sergio Camargo entre sus figuras militares, consolidaron el control del país. En septiembre de 1885, Núñez pronunció desde una ventana del palacio la frase que sellaría el fin del régimen anterior: la Constitución de Rionegro había dejado de existir. La afirmación no era jurídica sino política: nadie la había derogado formalmente, pero el poder había cambiado de manos y con él el marco constitucional dejaba de ser operativo.

El Consejo de Delegatarios

El 1 de noviembre de 1885 se instaló en Bogotá el Consejo Nacional de Delegatarios, integrado por dieciocho miembros —tres por cada uno de los nueve antiguos estados—, todos conservadores o liberales independientes. La composición ya anunciaba el resultado: los radicales, vencidos militarmente, no tuvieron representación en el cuerpo que redactaría la nueva carta. Núñez inauguró la asamblea con un discurso que sirvió de marco doctrinal: el país necesitaba una estructura política y administrativa enteramente distinta de la que había producido, en un cuarto de siglo, guerra y discordia. De aquella intervención quedaría flotando la fórmula que la Constitución adoptaría como principio implícito: "las repúblicas deben ser autoritarias, so pena de permanente desorden".

El trabajo del Consejo se extendió por nueve meses. Caro fue la figura intelectual dominante y la mayoría de sus propuestas quedaron incorporadas al texto. Otros nombres —José María Samper, Manuel Briceño, Carlos Holguín Mallarino— aportaron matices, redactaron capítulos, negociaron cláusulas. Núñez, ausente de Bogotá durante buena parte de las deliberaciones por razones de salud, siguió el proceso desde Cartagena. Cuando la Constitución fue sancionada, en torno al 4 y 5 de agosto de 1886, quien la firmó no fue él sino el designado José María Campo Serrano, que ejercía la presidencia. Núñez no firmó la carta: consideraba que defraudaba justas aspiraciones nacionales y que en ella "quedaban envueltas futuras guerras civiles". El juicio, viniendo del propio arquitecto político del régimen, resulta significativo: el hombre que había pedido la Regeneración veía en el producto final un exceso de rigor que anticipaba el conflicto.

La arquitectura de la Carta

La Constitución de 1886 hizo cinco cosas simultáneas y las hizo con precisión.

Primero, extinguió la forma federal. Los nueve estados soberanos se convirtieron en departamentos, unidades administrativas sin soberanía y con gobernadores nombrados desde el centro. La República de Colombia —así se llamó desde entonces, sustituyendo el nombre de Estados Unidos de Colombia— se organizaba como república unitaria, con un solo código civil, un solo ejército y una sola política aduanera.

Segundo, fortaleció al Ejecutivo. La figura presidencial, casi decorativa bajo Rionegro, se convirtió en el eje del sistema. El artículo 121 instituyó el estado de sitio como mecanismo de poderes extraordinarios: bastaba con que el presidente declarara turbado el orden público para gobernar por decreto, suspender garantías, cerrar periódicos y detener opositores. La cláusula parecía razonable para tiempos de guerra; se convertiría en el instrumento ordinario de gobierno durante más de un siglo.

Tercero, restringió las libertades individuales. La Carta eliminó el capítulo de derechos del hombre y del ciudadano de la carta anterior. La libertad de prensa se mantuvo "en tiempo de paz", pero una cláusula transitoria autorizó al gobierno a regularla y castigar sus abusos hasta que el Congreso expidiera una ley específica —una transitoriedad que se prolongó durante años. Se abolió el derecho a poseer y traficar armas, marca característica del liberalismo radical. El sufragio se restringió mediante requisitos de alfabetismo y propiedad para las elecciones nacionales, y muchas elecciones directas pasaron a ser indirectas. A los no católicos se les reconoció el derecho a no ser molestados por sus creencias, pero la fórmula era una concesión mínima frente al reconocimiento constitucional del catolicismo como religión de la nación.

Cuarto, estableció el nexo institucional con la Iglesia. La Carta declaró que la religión católica era la de la nación y que los poderes públicos la protegerían. Esta declaración se complementaría un año después con el Concordato de 1887.

Quinto, creó el marco para la centralización fiscal y monetaria que ya venía en marcha desde 1880 con la fundación del Banco Nacional.

El Concordato de 1887

El complemento de la Constitución fue el Concordato firmado con la Santa Sede en 1887, bajo el pontificado de León XIII. El texto no fue un simple tratado religioso: fue una redefinición del lugar de la Iglesia en el Estado colombiano. Cinco disposiciones lo articulaban.

Primera, ató la educación pública a los preceptos y a la dirección de la Iglesia. Los planes de estudio, los textos, los maestros mismos quedaron bajo supervisión eclesiástica. La escuela laica que los radicales habían intentado construir desde los años setenta —y por cuya defensa había estallado la guerra de 1876— fue desmontada.

Segunda, otorgó efectos civiles al matrimonio católico. En el marco más amplio del régimen regenerador se abolió el divorcio civil, con lo que la familia colombiana quedó regida por el derecho canónico en su sacramento fundacional.

Tercera, estableció el fuero eclesiástico, ventajas fiscales para las propiedades de la Iglesia y una amplia autonomía de gobierno interno.

Cuarta, dispuso compensaciones anuales del Estado a la Iglesia, a perpetuidad, por la desamortización de bienes de manos muertas decretada por Tomás Cipriano de Mosquera el 9 de septiembre de 1861. Aquella desamortización, culminación de las reformas liberales, había transferido al Estado un patrimonio eclesiástico considerable; el Concordato no lo devolvió íntegramente, pero sí lo indemnizó con una renta permanente.

Quinta, en la práctica cotidiana, convirtió a la jerarquía católica en un actor político de primer orden. Desde 1886, la sede del arzobispado de Bogotá se transformó en un espacio de negociación electoral: en tiempos de elecciones, los aspirantes conservadores acudían allí a buscar la bendición del primado, y el candidato así designado era considerado virtualmente presidente electo. Las elecciones se convertían, entonces, en un formalismo que ratificaba una decisión tomada en las sacristías.

El período que se abrió con esta arquitectura clerical-conservadora —entre 1885 y 1930— ha sido descrito como un tiempo de ultraintolerancia, y la expresión no es hiperbólica: las libertades civiles y religiosas quedaron subordinadas a un molde católico que definió no solo la política sino la educación, la vida familiar y las prácticas culturales del país.

El Banco Nacional y la centralización monetaria

Un componente menos visible pero igualmente decisivo de la Regeneración fue la centralización fiscal y monetaria. El Banco Nacional había sido autorizado por la Ley 39 de 1880 y creado en 1881, durante la primera administración de Núñez, como parte del programa que él mismo anunció al tomar posesión el 8 de abril de aquel año. Su función declarada era proveer una emisión de dinero que cubriera el territorio nacional; su función real fue servir de agente fiscal del gobierno, financiando el déficit mediante emisión de papel moneda.

El giro decisivo ocurrió tras el triunfo militar de 1885. El decreto 104 del 19 de febrero de 1886 implantó el papel moneda de curso forzoso, y la ley 57 de 1887 otorgó al Banco Nacional el privilegio exclusivo de emisión. Los bancos privados, que hasta entonces habían emitido sus propios billetes con respaldo metálico, perdieron esa facultad. El Estado se apropió del monopolio de la emisión y, con él, de un instrumento silencioso pero poderoso para financiarse sin recurrir a impuestos impopulares.

El compromiso oficial era que la emisión no superaría los doce millones de pesos, equivalente al presupuesto público de la época. El compromiso no fue creíble ni fue respetado. Hacia 1894, el deterioro de la tasa de cambio y la inflación creciente evidenciaban que el Banco Nacional había sobrepasado sistemáticamente sus planes públicos de emisión. La institución sería liquidada poco después, pero los efectos ya estaban sembrados: desvalorización de la moneda, descontento de comerciantes y banqueros que habían perdido su predominio económico, y una fractura particularmente aguda con Antioquia, cuya economía dependía de la circulación bancaria privada y cuyos sectores conservadores —encabezados por figuras como Marcelino Vélez— comenzaron a distanciarse del régimen.

La política monetaria de la Regeneración no fue, sin embargo, únicamente destructiva. Aumentó el circulante y bajó las tasas de interés, y el primer decenio del régimen coincidió con una reactivación económica, la expansión de las obras públicas y el crecimiento de la actividad cafetera. Fue, en su ambigüedad, una política moderna: fusionó centralización política, necesidades fiscales, fomento económico y exigencias de orden público en un mismo dispositivo. Ninguna de sus dimensiones era autónoma; todas se sostenían mutuamente.

Núñez, ¿vencido o vencedor?

Existe una discusión antigua sobre si la Constitución de 1886 expresó fielmente el pensamiento de Núñez o si, más bien, Caro y el ala más reaccionaria del conservatismo desbordaron al presidente y produjeron un texto más rígido del que él había querido. La negativa de Núñez a firmar la Carta y su temor a las guerras civiles futuras alimentaron esta lectura. Pero conviene no exagerar la distancia. Núñez había pedido, desde 1878, una regeneración; había pactado con los conservadores desde 1880; había respaldado la extinción del federalismo, el fortalecimiento del Ejecutivo y la reconciliación con la Iglesia. La Constitución de 1886 no lo traicionó: lo excedió en algunos matices y, quizá, lo dejó atrás en otros. Pero fue, en lo esencial, el texto que su proyecto político hacía inevitable.

Lo que sí ocurrió después de 1886 fue un desplazamiento gradual del ala independiente y liberal-reformista dentro de la coalición gobernante. Los conservadores de línea dura, con Caro como referente intelectual y con Carlos Holguín Mallarino ocupando la presidencia en el interregno tras la muerte de Núñez en 1894, imprimieron al régimen un carácter más rígido, más clerical y menos dialogante. La Regeneración, en su primera década, se convirtió en hegemonía conservadora.

La exclusión liberal y la Guerra de los Mil Días

El régimen regenerador no fue solo un pacto entre vencedores: fue un dispositivo activo de exclusión. Los liberales, especialmente los radicales, quedaron marginados del poder central. La burguesía comercial liberal siguió acumulando riqueza pero perdió acceso a las decisiones públicas. La prensa disidente fue perseguida: el periódico Relator, dirigido por el expresidente Santiago Pérez Manosalbas, fue clausurado por el gobierno en 1893. Otros órganos liberales corrieron la misma suerte. La cláusula transitoria sobre la prensa, invocando la "responsabilidad" de los periodistas, servía para cerrar publicaciones críticas sin necesidad de juicio.

A esta exclusión se sumó, hacia mediados de los años noventa, la división del propio conservatismo. En 1896 apareció el llamado Manifiesto de los 21, seguido de un texto conocido como Las bases: eran los conservadores "históricos", que criticaban a los "nacionalistas" adheridos al régimen regenerador y pedían la reforma de la Constitución de 1886. La disidencia era ante todo política —contra el autoritarismo, contra el monopolio del poder por un sector del partido— pero también económica, con particular fuerza en Antioquia, donde el descontento con la política monetaria era intenso.

En noviembre de 1898 fracasó en el Congreso un intento de aprobar una reforma electoral que habría abierto algún espacio a la oposición. Ese fracaso fue el detonante final. Los liberales guerreristas, en la expresión de la época, "desplegaron sus velas y se hicieron a la mar": abandonaron la vía institucional. En octubre de 1899 estalló la Guerra de los Mil Días, que se prolongaría hasta 1902 y dejaría el país arruinado y territorialmente amputado: Panamá se separaría en 1903 en un contexto en el que la debilidad del Estado central, paradójicamente producto y víctima de la Regeneración, jugó un papel decisivo.

Núñez había tenido razón, aunque no en el sentido en que él lo dijo: la Constitución de 1886 llevaba envueltas guerras civiles. Su propia arquitectura excluyente las hacía casi inevitables.

La longue durée: de 1886 a 1991

Lo que hace singular a la Constitución de 1886 no es solo su origen sino su duración. Rigió más de cien años, hasta 1991, con reformas parciales en 1910, 1936, 1945 y 1968. Cada una modificó aspectos importantes —la de 1910 abolió la pena de muerte, prohibió las emisiones de papel moneda de curso forzoso, fijó el período presidencial en cuatro años y prohibió la reelección inmediata; la de 1936 introdujo la función social de la propiedad; la de 1968 racionalizó la administración— pero ninguna alteró la estructura básica del edificio: centralismo, presidencialismo fuerte, estado de sitio, alianza con la Iglesia.

La perdurabilidad de la Carta no es prueba de su éxito. Es, más bien, evidencia de la dificultad de desmontar un dispositivo institucional que distribuía el poder de manera profundamente asimétrica. La reforma de 1910 fue quizá la más significativa: atrajo al Partido Liberal al camino de la legalidad y abrió espacios de participación, pero lo hizo dentro del marco de 1886. La hegemonía conservadora, sostenida por el nexo iglesia-partido-Estado, se prolongó hasta 1930, cuando la división del conservatismo y el errático comportamiento eclesiástico permitieron el triunfo liberal de Enrique Olaya Herrera. Pero aun entonces la estructura constitucional se mantuvo.

El uso del artículo 121 es la evidencia más concentrada de la persistencia del dispositivo. Entre 1958 y 1990 —durante el Frente Nacional y la década siguiente— alguna forma de estado de sitio estuvo vigente más del 80% del tiempo. Colombia gobernaba, literalmente, bajo poderes de excepción como régimen normal. Ese hábito no era una perversión reciente: era el uso exacto que la Constitución de 1886 preveía para su presidente. La Carta había institucionalizado la excepcionalidad.

Cuando la Asamblea Constituyente de 1991, instalada el 4 de febrero en el salón Elíptico del Congreso con setenta miembros elegidos popularmente y presidida colegiadamente por Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolf y Horacio Serpa Uribe, proclamó la nueva Constitución el 4 de julio, uno de sus objetivos explícitos fue precisamente restringir esos poderes de excepción. La nueva Carta introdujo una extensa declaración de derechos, mecanismos de participación directa como la tutela y la acción popular, y consolidó la descentralización que había comenzado en 1986 con la elección popular de alcaldes. Fue, en muchos sentidos, la anti-1886. Pero incluso ese esfuerzo por desmontarla revelaba hasta qué punto la arquitectura regeneradora había definido el marco: la Constitución de 1991 se construyó, en buena medida, como negación punto por punto de la de Núñez y Caro.

Por qué sigue importando

La Regeneración se lee habitualmente como una reacción antifederalista, y lo fue. Pero reducirla a eso es empobrecerla. Fue también un proyecto de modernización política que respondió a un problema real: el federalismo radical había producido, hacia 1885, un Estado incapaz de sostenerse fiscalmente, un mercado interior fragmentado por aduanas, guerras civiles recurrentes y una crisis exportadora que arrastraba consigo la base material del liberalismo. Cualquier coalición gobernante, en esas condiciones, habría tenido que centralizar. Lo que Núñez y Caro aportaron fue la forma específica —clerical, autoritaria, presidencialista— de esa centralización.

Esa forma tuvo una eficacia notable. Produjo un Estado unitario, una moneda nacional, un ejército único, un código civil compartido, una infraestructura estatal capaz de sostenerse a lo largo de crisis y guerras. Pero fue una eficacia indisociable de la exclusión: la misma arquitectura que produjo orden generó ciclos recurrentes de conflicto armado, marginación de sectores enteros —liberales, no católicos, regiones periféricas— y una tradición de gobierno mediante excepción que dejó huella profunda en la cultura política colombiana.

La Constitución de 1886 no fue, entonces, ni un accidente reaccionario ni un logro modernizador puro. Fue un dispositivo complejo, con dos capas —una restauradora, una modernizadora— que se sostenían mutuamente y que resolvieron un problema real produciendo, en el mismo movimiento, los problemas del siglo siguiente. Su longevidad prueba menos su acierto que la dificultad estructural de reformar instituciones diseñadas, con precisión de ingeniero político, para resistir la reforma. Cuando en 1991 se convocó una Constituyente para reemplazarla, se hizo en nombre de la paz y de la participación. Fue una tentativa lúcida. Pero incluso ella se movió dentro de las categorías —centralismo o descentralización, poderes de excepción o garantías, Estado confesional o laicidad— que la Regeneración había fijado más de un siglo antes. Ese es el sentido más profundo de su perdurabilidad: la Constitución de 1886 no solo gobernó a Colombia hasta 1991, sino que definió los términos en que Colombia podía discutir cómo dejar de ser gobernada por ella.