Pactos de Benidorm y Sitges: gestación del Frente Nacional

Pactos de Benidorm y Sitges: gestación del Frente Nacional (1956–1957)

En dos encuentros celebrados en la costa mediterránea española, con un año exacto de diferencia, Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez firmaron los acuerdos que reorganizaron la política colombiana durante las dos décadas siguientes. El Pacto de Benidorm, del 24 de julio de 1956, y el Pacto de Sitges, del 20 de julio de 1957, sentaron la arquitectura del Frente Nacional: paridad bipartidista, alternancia presidencial cada cuatro años y reparto milimétrico de todos los cargos electos y designados entre liberales y conservadores. Los pactos resolvieron dos problemas urgentes de las élites colombianas —la deriva autocrática de Gustavo Rojas Pinilla y la sangría interpartidista de La Violencia— mediante un diseño que sería ratificado por plebiscito el 1 de diciembre de 1957 con una participación del 81,93 %. Esa legitimidad popular fue real, y también lo fue la clausura: al convertir el duopolio en norma constitucional durante dieciséis años, los firmantes fijaron el perímetro de la política legítima y dejaron fuera de él a cualquier tercera fuerza. En ese contorno se incubaría buena parte del conflicto colombiano de la segunda mitad del siglo XX.

Un pacto que no era nuevo

La fórmula de gobierno compartido entre los dos partidos históricos no la inventaron Lleras y Gómez en Benidorm. La política colombiana venía ensayándola desde principios de siglo. En 1910, la Unión Republicana había gobernado como coalición bipartidista tras la Guerra de los Mil Días y la pérdida de Panamá. En 1930, Enrique Olaya Herrera asumió la presidencia en nombre de los dos partidos, inaugurando la República Liberal con votos conservadores. Y en 1945, Alfonso López Pumarejo, al renunciar antes de completar su segundo mandato, dejó circulando una propuesta de frente nacional que retomaría un año más tarde, cuando la violencia bipartidista empezaba a desbordarse.

La convergencia respondía a una intuición que el propio López había formulado con crudeza: que "estaban borradas las fronteras entre los dos partidos". Después de décadas de guerras civiles nominalmente ideológicas, las diferencias doctrinales entre el liberalismo y el conservatismo colombianos se habían adelgazado hasta la caricatura, sostenidas menos por programas contrapuestos que por lealtades hereditarias, redes clientelares y memorias de agravios. Que dos élites parecidas se disputaran el poder con tal ferocidad —al punto de producir cientos de miles de muertos rurales entre 1946 y 1953— era, para los observadores más lúcidos de ambos bandos, un absurdo estructural.

Laureano Gómez, sin embargo, había rechazado en 1946 y 1950 las propuestas lopistas de poder compartido. Las leyó como maniobras para arrebatar al conservatismo una victoria política costosamente conquistada. Su presidencia (1950-1953), militante y confesional, cerró toda posibilidad de acuerdo. El golpe del 13 de junio de 1953, que lo derrocó y llevó al poder al general Rojas Pinilla con el respaldo inicial del conservatismo ospinista, del liberalismo y de amplios sectores empresariales, parecía cancelar por completo la vía bipartidista. Pero fue precisamente Rojas quien la resucitó, al convertirse en la amenaza común contra la que las élites reencontraron su unidad.

La deriva autocrática de Rojas Pinilla

El régimen militar cambió de naturaleza entre 1954 y 1957. Lo que había sido un golpe pactado —una salida de emergencia frente a la ingobernabilidad laureanista y la violencia rural— se fue transformando en un proyecto personal de poder con vocación de permanencia. Tres inflexiones marcaron el distanciamiento entre Rojas y sus mentores originales.

La primera fue la matanza estudiantil del 8 y 9 de junio de 1954, cuando el Ejército disparó contra manifestantes universitarios en Bogotá y mató a trece jóvenes, entre ellos Uriel Gutiérrez. Fueron las primeras protestas urbanas desde el 9 de abril de 1948, y aunque la dirigencia de los partidos aún respaldaba al régimen —Rojas incluso firmó un decreto de indulto el 13 de junio para descomprimir el ambiente—, la matanza enajenó a sectores de la opinión pública que hasta ese momento habían tolerado al gobierno como un mal necesario.

La segunda fue la clausura de la prensa liberal y laureanista. Entre 1955 y 1956 el régimen cerró El Tiempo, El Espectador y El Siglo. Los dos primeros reaparecieron en 1956 bajo los nombres Intermedio y El Independiente, sometidos a censura, y así circularían hasta 1958. La represión produjo también los primeros exilios de periodistas colombianos: Carlos J. Villar Borda buscó protección en España en 1956, y Gabriel García Márquez, cuyo Relato de un náufrago había sido publicado por entregas en El Espectador, había salido hacia París un año antes. Rojas se ganó así, además del rencor de las élites políticas, la enemistad de los sectores intelectuales que en Colombia orbitaban alrededor de esos dos diarios.

La tercera inflexión fue económica. La caída de los precios internacionales del café desde 1955 desmontó la bonanza cambiaria que había financiado la primera fase del régimen y provocó una recesión que hacia 1956 se sentía en las ciudades: el costo de vida aumentó cerca de un 20 %, y los gremios empresariales que habían aplaudido al general en 1953 empezaron a retirarle su respaldo. El malestar económico urbano encontró en la censura de prensa y en la memoria de la matanza estudiantil un lenguaje político.

Frente a ese desgaste, Rojas ensayó una salida populista. Su hija, María Eugenia Rojas de Moreno, encabezó desde el SENDAS una operación de asistencia social que repartía alimentos y bienes en los barrios pobres de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. La operación generó una base popular real —la misma que, años después, alimentaría a la ANAPO—, pero no bastó para sostener el régimen. Peor aún, desde la perspectiva de las élites, sugería una estrategia inquietante: la construcción de una Tercera Fuerza que desplazara al bipartidismo tradicional apoyándose en sectores populares y sindicales.

Fue esa amenaza —la posibilidad de que el general convirtiera su régimen en un movimiento político de masas capaz de dejar sin electorado a liberales y conservadores— la que operó como detonante inmediato de la reunificación bipartidista. Los dos partidos podían tolerar un dictador transitorio; no podían tolerar un competidor que los volviera irrelevantes.

Benidorm: el primer paso

Laureano Gómez vivía exiliado en España desde el golpe de 1953. Se había instalado en Benidorm, entonces una pequeña población alicantina al pie del Mediterráneo, todavía lejos del turismo masivo que la haría famosa décadas después. Alberto Lleras Camargo, expresidente liberal (1945-1946), primer secretario general de la OEA y figura central del liberalismo de posguerra, viajó a buscarlo con un mandato explícito de la Convención Liberal.

El encuentro se produjo el 24 de julio de 1956, fecha que coincidía con el aniversario del natalicio de Simón Bolívar —una elección simbólica difícil de creer casual en dos políticos formados en el uso ceremonial de las fechas patrias—. El comunicado conjunto fijó dos exigencias: el retorno a la normalidad jurídica y al gobierno civil, y la posibilidad de formar gobiernos de coalición bipartidista para conseguirlo. No era todavía el Frente Nacional. Era un manifiesto conjunto, una declaración de intenciones firmada por dos líderes que representaban las tradiciones más antagónicas de la política colombiana reciente: el liberal ecuánime que había gobernado en la transición de 1945 y el conservador ultramontano cuya presidencia había sido derrocada por el mismo Rojas al que ahora ambos combatían.

La imagen de los dos firmantes tenía además una simetría suplementaria: ambos habían estado ausentes del Palacio Presidencial la noche del Bogotazo, el 9 de abril de 1948, cuando el asesinato de Gaitán había desatado la insurrección urbana. Ni Gómez, entonces jefe conservador, ni Lleras, entonces canciller y expresidente, habían presenciado el hundimiento inicial del sistema. Ocho años después, en Benidorm, se comprometían a reconstruirlo sobre bases nuevas.

El Pacto de Benidorm operó como el primer paso formal de una arquitectura por completar. Su valor era ante todo político: probar que Gómez, la figura conservadora más intransigente del medio siglo, aceptaba negociar con el liberalismo la salida del régimen militar. Esa aceptación abría la puerta a todo lo demás.

La ruta hacia el derrocamiento

En Colombia, el terreno se preparaba en paralelo. La Asamblea Nacional Constituyente (ANAC) —órgano designado, no elegido, que Rojas había convertido en su instrumento jurídico— aprobó la extensión del mandato del general para el período 1954-1958 y comenzó a maniobrar para prolongarlo hasta 1962. En marzo de 1957 la ANAC decretó incluso su propia disolución y su reemplazo por una nueva Asamblea Constituyente de 90 miembros: un tercio nombrado directamente por el presidente y los otros sesenta por juntas escogidas por la Asamblea saliente. El mecanismo, transparente en su intención, buscaba garantizar que la totalidad de los delegados fueran afines al gobierno y allanar la reelección para el cuatrienio 1958-1962.

La respuesta política vino en dos tiempos. A comienzos de 1957 el ospinismo —el sector conservador liderado por Mariano Ospina Pérez, aliado civil inicial del golpe de 1953— se retiró de la ANAC y pasó a la oposición. Con esa deserción, Rojas perdió el último apoyo conservador significativo. El 20 de marzo de 1957 se firmó un pacto bipartidista que incorporó formalmente al ospinismo a la coalición opositora ya trazada en Benidorm, dirigido contra la reelección y a favor de la restauración democrática. La reunificación de las élites estaba completa.

Solo quedaba el respaldo de las burocracias militares y civiles, de algunos funcionarios conservadores y de unos pocos políticos socialistas. Gremios empresariales, periodistas, intelectuales y las direcciones de los dos partidos habían abandonado al régimen. El cardenal Crisanto Luque le dirigió al presidente una carta respetuosa pero enérgica impugnando la reelección y pidiéndole propiciar el retorno a la democracia; la carta solo se conocería públicamente días después de la caída.

En abril y mayo de 1957, un movimiento de resistencia cívica reunió a empresarios, periodistas, dirigentes políticos de ambos partidos y sectores sociales diversos en un paro que paralizó las ciudades. Fue una operación de coalición horizontal en la que la fórmula de Benidorm probó su viabilidad práctica: la unidad bipartidista ya no era una promesa firmada en la costa española, sino una realidad operante en las calles y las cámaras de comercio de Bogotá, Medellín y Cali.

La negociación final se produjo en la noche del 9 al 10 de mayo de 1957, en casa del banquero conservador Álvarez Restrepo. Allí deliberaron los líderes conservadores sobre el desenlace de la crisis. Alrededor de las diez de la noche llegó el general Navas Pardo como emisario de Rojas, para explorar si los civiles aceptarían un régimen militar-conservador con el general como jefe titular. Seis horas después, la reunión había definido otra cosa: Rojas debía renunciar y una junta militar gobernaría hasta el 7 de agosto de 1958. La transición estaba pactada.

Sitges: la arquitectura constitucional

Con Rojas fuera del poder y una Junta Militar de cinco oficiales conduciendo la transición, Lleras y Gómez se reencontraron el 20 de julio de 1957, esta vez en Sitges, la villa costera catalana. El nuevo pacto no era ya una declaración de intenciones sino un tratado constitucional en miniatura. Sitges desarrolló lo esbozado en Benidorm y lo convirtió en un diseño institucional preciso.

Cuatro principios estructuraban el acuerdo. Primero, paridad bipartidista en el ejecutivo y en todos los cargos de representación durante doce años —cifra que el plebiscito ampliaría después a dieciséis—: cada ministerio, cada gobernación, cada alcaldía, cada curul se repartiría en partes exactamente iguales entre liberales y conservadores. Segundo, alternancia presidencial cada cuatro años: el próximo presidente sería conservador; el siguiente, liberal; y así sucesivamente. Tercero, reparto igualitario de todos los cargos electos y designados, principio que se extendería hasta la burocracia media y baja del Estado. Cuarto, mayoría de dos tercios para las decisiones en corporaciones públicas, mecanismo pensado para forzar el consenso pero que, en la práctica, se traduciría en la parálisis reformista de las cámaras.

Sitges contemplaba además la ratificación popular del arreglo mediante un plebiscito nacional. La Junta Militar, recogiendo esa propuesta, legisló para convocarlo. La consulta se celebró el 1 de diciembre de 1957 y produjo cifras extraordinarias: 4.169.294 votos por el Sí, 206.864 por el No, sobre una población cedulada de 5.386.931 electores. La participación del 81,93 % sería la más alta jamás alcanzada en una consulta popular colombiana. Y por primera vez las mujeres colombianas votaron masivamente: el plebiscito reconoció el derecho de sufragio a mujeres y varones mayores de 21 años, en una ampliación democrática cuya paradoja fue estrenar el voto femenino en la ratificación de un sistema cerrado a las terceras fuerzas.

Esa paradoja merece pesarse. La legitimidad popular del Frente Nacional fue indiscutible: pocos regímenes latinoamericanos del siglo XX exhibieron una fundación plebiscitaria comparable. Y sin embargo el contenido que se ratificaba era, precisamente, la conversión del bipartidismo en norma constitucional durante dieciséis años. Los colombianos aprobaron por abrumadora mayoría un sistema que reservaba el poder a dos partidos y clausuraba jurídicamente cualquier otra opción. La democracia formal se puso al servicio del cierre oligárquico —o, con menos filo pero más precisión histórica, el cierre oligárquico obtuvo por vía democrática el mandato que necesitaba para funcionar.

A diferencia de los precedentes de coalición bipartidista —la Unión Republicana de 1910, el gobierno de Olaya en 1930—, el Frente Nacional se distinguió por dos rasgos: se formalizó mediante pactos escritos firmados en el exterior y se incorporó al ordenamiento constitucional mediante reforma plebiscitaria. La coalición dejó de ser una práctica coyuntural para volverse arquitectura de Estado.

Las fisuras del acuerdo

Antes incluso de estrenarse, el Frente Nacional mostró sus tensiones internas. La más aguda fue la disputa por la primera candidatura presidencial, que le correspondía al conservatismo. El nombre inicialmente considerado fue el de Guillermo León Valencia, apoyado por el ospinismo y presentado como opositor activo del régimen en los últimos meses. Su candidatura fracasó rápidamente. Laureano Gómez se opuso, ostensiblemente porque los principales apoyos de Valencia provenían de conservadores que habían participado en el derrocamiento del propio Gómez en 1953. La fractura conservadora quedó a la vista: laureanistas, ospinistas y valencistas competían por el control de un partido que no lograba producir un candidato unificado. Jorge Leyva, disidente adicional, se separó por no compartir los términos del acuerdo bipartidista.

Las elecciones de corporaciones públicas del 16 de marzo de 1958 hicieron aritmética de la crisis: el liberalismo obtuvo cerca del 60 % de los votos y el conservatismo el 40 % restante, dividido entre las tres facciones. El desequilibrio hacía inviable la paridad diseñada en Sitges si un conservador debía ganar la primera presidencia. La solución vino por la vía práctica: el candidato conservador sería reemplazado por uno liberal, Alberto Lleras Camargo, y el conservatismo tomaría el segundo turno con Valencia en 1962. La alternancia se cumplía formalmente, pero el orden inicial se invertía porque el conservatismo no era capaz de sostener su cuota.

La transición estuvo atravesada además por sobresaltos militares. El 2 de mayo de 1958, vísperas de las elecciones presidenciales, hubo un intento serio de golpe de Estado. La conjura fracasó, pero dejó una lección que los fundadores del Frente Nacional interiorizaron con nitidez: reformar el aparato militar, la policía o los servicios de inteligencia sería peligroso mientras la memoria de Rojas estuviera fresca. Optaron por posponer indefinidamente esa reforma. La decisión, tomada por prudencia coyuntural, dejaría al Estado colombiano con unas fuerzas armadas cuya autonomía institucional apenas se tocaría durante décadas.

El diseño y sus consecuencias

Los pactos de Benidorm y Sitges lograron lo que se proponían. Detuvieron a Rojas antes de que consolidara su Tercera Fuerza, y pusieron fin a la fase más aguda de La Violencia oficial, esa violencia bipartidista de origen partidario que había asolado los campos colombianos desde 1946. Los muertos siguieron cayendo —no era plausible que un pacto en la costa española apagara de un día para otro los odios rurales acumulados en una década—, pero el combustible ideológico principal, la instrumentación partidista de la sangre, se apagó. Al integrar el gobierno en paridad, los dos partidos retiraron el aliento oficial de las guerras locales que sus caciques habían alimentado.

Este fue el logro histórico del Frente Nacional, y no debe minimizarse. Colombia salió de la dictadura militar sin baño de sangre, con legitimidad plebiscitaria y con un pacto de élites que permitió estabilizar durante dieciséis años un sistema político que había estado a punto de descomponerse por completo.

Pero el diseño tenía costos que se harían visibles rápidamente. El primero fue la clausura sistémica. Al reservar la totalidad de los cargos electos y designados a los dos partidos tradicionales, el Frente Nacional convirtió la exclusión política en principio constitucional. Cualquier movimiento que no se adscribiera al liberalismo o al conservatismo quedaba, por definición, fuera del reparto. Grupos que en otros contextos habrían encontrado cauce electoral —el rojismo popular que después se organizó como ANAPO, sectores comunistas, corrientes socialistas, movimientos regionales— quedaron reducidos al testimonialismo o a la insurgencia.

El segundo costo fue la mutación clientelista. La paridad exigía repartir cargos en cantidades exactas, y la burocracia estatal se convirtió rápidamente en el principal mecanismo de reproducción electoral de los dos partidos. Candidaturas, puestos administrativos, contratos y prebendas se distribuyeron entre familiares, subalternos y cuadros partidistas. La lealtad al Estado se desplazó hacia la lealtad al gamonal que administraba las plazas públicas de una región. El sentimiento de pertenencia partidaria, alimentado durante generaciones por la memoria de La Violencia, se erosionó al convertirse en transacción, y los partidos —privados de su antigua distinción ideológica y ahora también de su distinción como identidades— se volvieron aparatos administrativos de captura del gasto público.

El tercer costo fue la parálisis reformista. La exigencia de dos tercios para las decisiones en corporaciones públicas, pensada como garantía de consenso, se tradujo en un veto cruzado permanente. Cuando Carlos Lleras Restrepo intentó una reforma agraria seria a finales de los sesenta, sectores influyentes de ambos partidos se aliaron para sabotearla. El resultado fue previsible: los problemas agrarios que habían nutrido La Violencia rural siguieron sin resolverse bajo el nuevo régimen.

Las semillas del conflicto

Sería una simplificación afirmar que el Frente Nacional causó la insurgencia guerrillera de los años sesenta. Grupos armados campesinos como las autodefensas comunistas del Sumapaz preexistían al pacto. La violencia rural persistió durante los primeros años del acuerdo en el sur del Tolima, Cauca, Huila y Valle, protagonizada por bandoleros, pájaros, autodefensas y la propia fuerza pública, con dinámicas que venían de la década anterior. El contexto internacional —la Guerra Fría, la Revolución Cubana de 1959, la difusión del modelo insurgente en América Latina— operó con su propia autonomía y habría existido con o sin Frente Nacional. Y los problemas agrarios de fondo eran anteriores al pacto y sobrevivirían a él.

Lo que el Frente Nacional aportó al surgimiento guerrillero fue una combinación específica de factores: exclusión política sistémica, incapacidad reformista frente al problema agrario y tratamiento estrictamente militar de los reductos campesinos armados que persistían desde La Violencia. Cuando en 1964 el Ejército lanzó su ofensiva contra Marquetalia y otras "repúblicas independientes" campesinas, esos grupos —que hasta entonces habían operado como autodefensas comunitarias— se transformaron en guerrillas revolucionarias. Un régimen con canales electorales abiertos habría podido ofrecerles amnistía política y representación institucional; un régimen constitucionalmente cerrado solo podía ofrecerles operativos militares. La radicalización de los sesenta se explica por muchos factores, pero el diseño excluyente de Benidorm y Sitges está entre ellos, no como causa suficiente sino como condición estructural.

Hasta finales de los setenta, el conflicto colombiano fue más dinámico en lo social y político que en lo estrictamente armado: las guerrillas existían pero no dominaban el paisaje. Serían los años ochenta, con la crisis del pacto bipartidista y la irrupción del narcotráfico, los que multiplicarían la violencia insurgente y contrainsurgente hasta las proporciones que hoy asociamos con "el conflicto colombiano". Los pactos de la costa española no produjeron ese desenlace; contribuyeron a hacerlo posible.

El peso del pacto

Benidorm y Sitges fueron dos reuniones breves entre dos hombres, en dos pueblos españoles, en dos veranos consecutivos. Su brevedad contrasta con la magnitud de lo que instalaron: un sistema político de dieciséis años, un principio de paridad bipartidista que sobreviviría al Frente Nacional formal hasta bien entrada la década de los ochenta, una arquitectura clientelar cuya lógica todavía es reconocible en la política colombiana del siglo XXI.

Los firmantes hicieron lo que sabían hacer: reconstruir el sistema del que provenían, con las herramientas que ese sistema les había dado. No inventaron la coalición bipartidista —la tradición colombiana la había ensayado desde 1910—, pero la formalizaron con una precisión constitucional inédita. Resolvieron la crisis inmediata con habilidad indiscutible: expulsaron a un dictador que amenazaba con desplazarlos, apagaron la violencia interpartidista que llevaba una década desangrando al país y obtuvieron para su solución una legitimidad plebiscitaria abrumadora.

Lo que no hicieron —lo que probablemente no podían hacer, dado quiénes eran y de dónde venían— fue diseñar un sistema capaz de acoger a los colombianos que no cabían en el bipartidismo. Ese diseño le tocaría, medio siglo después y todavía inconcluso, a otras generaciones. Entretanto, el pacto de la costa española fijó las coordenadas dentro de las cuales, para bien y para mal, se desarrollaría el resto del siglo XX colombiano. Comprender cómo Colombia salió de La Violencia y por qué entró en el conflicto armado exige regresar, una y otra vez, a esas dos firmas: la del 24 de julio de 1956 en Benidorm y la del 20 de julio de 1957 en Sitges.