Cierre formal del Frente Nacional y elecciones presidenciales de 1974

Elecciones presidenciales de 1974 y cierre formal del Frente Nacional

El 21 de abril de 1974, los colombianos eligieron por primera vez en dieciséis años a un presidente sin la obligación constitucional de alternar entre los dos partidos tradicionales. Alfonso López Michelsen, candidato liberal, se impuso a Álvaro Gómez Hurtado con cerca de tres millones de votos y una diferencia aproximada de un millón doscientos mil sufragios, en una contienda que también midieron María Eugenia Rojas de Moreno por la ANAPO y Hernando Echeverri Mejía por la Unión Nacional de Oposición. El resultado clausuró el mecanismo de alternación pactado en 1957 entre Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez, pero no clausuró el Frente Nacional como sistema: el propio López bautizó su gobierno como "gobierno puente" porque el desmonte de la paridad seguía en marcha y una norma constitucional de 1968 lo obligaba a repartir el gabinete por mitades con los conservadores hasta 1978. El cierre fue formal antes que material. Lo que se despedía en las urnas ese domingo de abril quedaba prolongado en el reparto burocrático, en el clientelismo intensificado durante dieciséis años y en la exclusión estructural de terceras fuerzas: tres herencias que definirían la política colombiana de la década siguiente y darían marco al ascenso posterior del conflicto armado.

El acuerdo de 1957 y su desmonte diferido

Para entender qué se cerraba en 1974 hay que retroceder al verano de 1956. El 26 de julio de ese año, en la localidad española de Benidorm, Laureano Gómez y Alberto Lleras Camargo firmaron una declaración conjunta que sentaba el principio de cooperación entre liberales y conservadores tras casi una década de violencia partidista y bajo la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla. Un año después, el Pacto de Sitges dio forma jurídica al acuerdo: el poder se compartiría en partes iguales durante dieciséis años, con alternación presidencial cada cuatro. El 1 de diciembre de 1957, un plebiscito ratificó el arreglo, en la misma jornada en que las mujeres colombianas votaron por primera vez.

El Frente Nacional impuso una paridad exhaustiva. No solo la presidencia rotaba entre los dos partidos —Lleras Camargo, Guillermo León Valencia, Carlos Lleras Restrepo y Misael Pastrana Borrero se sucedieron en ese orden entre 1958 y 1974—, sino que también los gabinetes, las asambleas departamentales, los concejos municipales, el Senado, la Cámara y los cargos de nombramiento ejecutivo se repartían por mitades. Ningún tercero cabía institucionalmente en ese esquema.

La reforma constitucional de 1968, impulsada por Carlos Lleras Restrepo, diseñó el aterrizaje. Fortaleció el poder presidencial, incorporó la figura de la emergencia económica como situación de excepción, prolongó el período de los representantes a cuatro años y —decisivo para 1974— extendió la paridad cuatro años más allá del término formal del Frente Nacional. Aun después de 1974, la obligación de repartir el gabinete entre liberales y conservadores continuaría hasta el 7 de agosto de 1978. La misma reforma consagró, además, que incluso después del desmonte pleno el partido tradicional derrotado tendría derecho a una "participación adecuada y equitativa" en el ejecutivo, cláusula que quedaría anclada como norma permanente.

El desmonte fue gradual y con secuencia clara: primero se levantó la paridad en asambleas departamentales y concejos municipales, después en el Senado y la Cámara, y por último en la rama ejecutiva, esta última con vencimiento el 7 de agosto de 1978. Las elecciones de 1974 caían en el punto medio de esa transición. Se competía libremente por el ejecutivo, pero el ganador tendría que gobernar con las manos atadas por el reparto obligatorio.

Otro proceso, menos visible, se había consolidado en paralelo. Desde 1968, el Congreso venía cediendo funciones legislativas al ejecutivo mediante la concesión de facultades extraordinarias, y quedaba especialmente desprovisto de sus poderes presupuestales. La rama que en teoría debía dinamizarse con la reapertura de la competencia partidista llegaba a 1974 disminuida frente a un presidente cada vez más fuerte.

La crisis de 1970 y la sombra del fraude

El sujeto que llegaba a las urnas en 1974 no era el mismo que había ratificado el plebiscito trece años antes. El Frente Nacional había perdido legitimidad en un episodio muy concreto: las elecciones del 19 de abril de 1970, la última contienda con alternación obligatoria activa. Compitieron cuatro candidatos: Misael Pastrana Borrero, respaldado por el ospinismo y el liberalismo unido en el marco del acuerdo bipartidista; Gustavo Rojas Pinilla por la ANAPO; Evaristo Sourdís, candidato de la Costa Atlántica; y Belisario Betancur, por un sector antioqueño del conservatismo. La contienda real la protagonizaron los dos primeros.

Durante el conteo de esa noche, los primeros datos parciales daban ventaja a Rojas Pinilla. El presidente saliente, Carlos Lleras Restrepo, suspendió la transmisión pública de los escrutinios. Al día siguiente, se proclamó ganador a Pastrana con 1.625.025 votos frente a 1.561.468 de Rojas: una diferencia de apenas 63.557 sufragios. La ANAPO denunció fraude. Hubo manifestaciones callejeras, apedreamiento de transporte público y saqueos en varias ciudades, aunque de magnitud limitada porque Rojas Pinilla optó por llamar a la calma antes que reclamar su victoria por la fuerza, decisión que sus propios seguidores criticaron como debilidad.

Ese episodio dejó dos huellas duraderas que llegarían intactas a 1974. La primera: la convicción, en sectores radicales del anapismo y de la izquierda extraparlamentaria, de que la vía electoral era un callejón cerrado. La segunda: el nombre y el mito fundacional del Movimiento 19 de Abril. El M-19 se nutrió después de un núcleo heterogéneo —anapistas radicales, guerrilleros escindidos de las FARC encabezados por Jaime Bateman Cayón, militantes comunistas— y entre sus figuras iniciales estuvieron el representante a la Cámara Israel Santamaría, el senador Carlos Toledo Plata y Andrés Almarales. Su primera acción de notoriedad sería precisamente en enero de 1974, meses antes de las elecciones: el robo de la espada de Bolívar en la Quinta de Bogotá, precedido por una campaña publicitaria en prensa con avisos del tipo "Contra gusanos y parásitos… Espere: M-19".

De 1970 a 1978, casi todos los grupos de izquierda distintos del Partido Comunista impulsaron campañas de abstención con consignas como "No vote", "Abstención revolucionaria" y "El poder sale del fusil". Esa fue la lectura radical del episodio. El Partido Comunista tomó el camino inverso: participar electoralmente a través de la Unión Nacional de Oposición.

Un liberal disidente en el poder

Alfonso López Michelsen llegaba a la candidatura liberal con una trayectoria peculiar, casi impensable dentro de la ortodoxia bipartidista que ahora lo postulaba. Hijo del último presidente de la República Liberal, Alfonso López Pumarejo, había crecido en la sombra larga de la Revolución en Marcha, aquel intento reformista de los años treinta que quedó inconcluso y del que él parecía convocado a ser, tarde o temprano, el heredero político. Su formación intelectual, su paso por el derecho constitucional y su condición de miembro de una de las familias fundacionales del liberalismo del siglo XX no lo colocaban, sin embargo, en la fila obediente del oficialismo. Fue fundador y líder del Movimiento Revolucionario Liberal entre 1960 y 1967, la principal disidencia liberal contra el Frente Nacional. El MRL había acogido a intelectuales marxistas, escritores de izquierda, políticos sectarios opuestos a los pactos con el conservatismo y estudiantes idealistas; incluso albergó en su interior al Partido Comunista, y López manipuló ese apoyo comunista con habilidad táctica, sin dejarse absorber por él ni permitir que su movimiento se dejara reducir a una etiqueta ideológica única. Fue, durante esos años, el crítico más severo del sistema frentenacionalista, denunciando la alternación como un dispositivo para blindar a las élites y despolitizar a la ciudadanía.

Hacia 1967, agotado el ciclo natural de la disidencia y desgastadas sus posibilidades electorales, el MRL llegó a su fin como movimiento organizado y López se reintegró al liberalismo oficial. La reintegración no fue una capitulación silenciosa: negoció su regreso con una posición política de peso, y aceptó luego la gobernación del recién creado departamento del Cesar, entre 1967 y 1968, y después la Cancillería en el gobierno de Lleras Restrepo. Ese tránsito del margen al centro le dio, hacia 1974, un capital político doble: seguía siendo reconocido como el disidente que había desafiado el pacto bipartidista, y a la vez podía ofrecerse como el hombre capaz de gobernar dentro de las reglas del sistema. Siete años después de disolver el MRL, ese mismo hombre que había atacado el Frente Nacional aparecía como candidato del liberalismo dentro del último ciclo del acuerdo. La paradoja era ostensible, pero también era su fuerza: el electorado veía en él la promesa de recomponer el hilo interrumpido del reformismo liberal de los años treinta, la Revolución en Marcha de su padre, con el añadido de una biografía personal que lo distinguía de la generación gris de los repartidores burocráticos. Su lema de campaña fue de una sola palabra: "la esperanza".

El principal rival era Álvaro Gómez Hurtado, hijo de Laureano Gómez, el mismo Laureano que había sido derrotado por Rojas Pinilla en 1953 y firmante después de los pactos de Benidorm y Sitges. El duelo tenía una simetría genealógica notable: dos hijos de expresidentes rivales, cargando cada uno el peso de una tradición familiar y de una versión del país. También compitieron María Eugenia Rojas de Moreno, hija del general Rojas Pinilla, por una ANAPO golpeada tras la muerte política de su padre, y Hernando Echeverri Mejía por la UNO, coalición donde el Partido Comunista concentraba su apuesta electoral.

La reapertura de la competencia entre los dos partidos tradicionales, tras dieciséis años de alternación forzada, estimuló al electorado. López obtuvo aproximadamente tres millones de votos y superó a Gómez Hurtado por cerca de un millón doscientos mil. Fue un triunfo aplastante, que el propio López interpretó como un "mandato claro" en el campo político, aunque ese mandato político —lo advertiría después— no coincidía con el mandato constitucional que lo esperaba.

El artículo 120 y el "gobierno puente"

La disposición constitucional aprobada en la reforma de 1968 obligaba al presidente a ofrecer al partido tradicional derrotado una "participación adecuada y equitativa" en el gobierno. Durante el desmonte del Frente Nacional, esa fórmula significaba, en la práctica, paridad. López Michelsen, pese al millón doscientos mil votos de ventaja sobre Gómez Hurtado, debía repartir su gabinete por mitades con los conservadores hasta el 7 de agosto de 1978.

De ahí el nombre que él mismo eligió para su administración: "gobierno puente". En el mensaje al Congreso del 20 de julio de 1977, López describiría su período como el tránsito institucional previsto por el constituyente durante el desmonte del acuerdo bipartidista. La expresión era exacta y, en cierto modo, resignada: reconocía que el mandato de las urnas quedaba subordinado al mandato de la Constitución. El "cierre" del Frente Nacional en 1974 era, en esa dimensión, un cierre a medias.

El artículo que consagraba esa "participación adecuada y equitativa" tendría, además, una vida larga. No se agotaba con el desmonte del Frente Nacional en 1978: quedaba como norma permanente. Julio César Turbay Ayala, sucesor de López, convertiría esa exigencia constitucional en una participación casi igualitaria a todos los niveles del ejecutivo, configurando el reemplazo de un Frente Nacional de derecho por un Frente Nacional de hecho. La ausencia de mayorías políticas sólidas y la lógica del reparto burocrático harían que la coalición turbayista fuera más administrativa que programática. Pero eso vendría después. En 1974, la cláusula todavía era paridad expresa.

Clientelismo, exclusión y debilidad partidista

Detrás del ordenamiento jurídico operaba otra estructura, más silenciosa y más resistente. El Frente Nacional intensificó el clientelismo preexistente en lugar de reducirlo. Durante dieciséis años, las candidaturas y los cargos públicos se repartieron milimétricamente entre miembros de familia, subalternos políticos y cuadros partidistas de poca monta, lo que aseguró la mala calidad de la administración pública y aumentó la corrupción y la venalidad. El reparto burocrático se volvió la práctica central de la generación gobernante y configuró, a partir de los años setenta, lo que se conocería como "clientelismo moderno".

Ese sistema funcionaba, en la sociedad colombiana de la época, como una forma deformada de seguridad social: los partidos actuaban como intermediarios que distribuían bienes y servicios escasos a cambio de apoyo electoral, y el mecanismo se alimentaba del atraso y el desempleo de vastos sectores de la población. Un liberal que aspiraba a un empleo, un contrato, una plaza en la administración departamental, tramitaba su acceso por vía del gamonal, del diputado o del ministro liberal; un conservador hacía lo propio por su cauce. Las elecciones de 1974 no tocaron esa maquinaria: solo cambiaron el nombre en la cabeza del ejecutivo.

La paridad y la alternación habían tenido, además, un efecto estructural sobre los partidos mismos. Al suprimir la competencia interpartidista real durante dieciséis años, las organizaciones se volvieron intermitentes, menos activas y orientadas casi exclusivamente al proceso electoral. Se alejaron de la formulación de políticas y se concentraron en la administración del reparto. Los partidos que llegaron a 1974 eran maquinarias burocráticas más que aparatos programáticos, y sus cuadros medios se profesionalizaron en la mediación clientelar antes que en el debate público.

El tercer efecto, más grave en el largo plazo, fue la exclusión. Al reservar la totalidad de curules y cargos ejecutivos a liberales y conservadores, el Frente Nacional redujo drásticamente el espacio institucional para cualquier fuerza ajena al bipartidismo. Durante esos dieciséis años, los partidos distintos a los dos tradicionales fueron prácticamente inexistentes en términos institucionales, aunque sí participaron electoralmente con diversas candidaturas. La consecuencia fue una configuración doble: por un lado, el reparto blindaba a las élites tradicionales; por otro, canalizaba parte de la oposición hacia los márgenes del sistema, donde el desencanto podía derivar en abstención, en radicalización o en la búsqueda de vías extrainstitucionales.

Esa oposición, sin embargo, distaba de ser homogénea, y su historia ayuda a entender por qué el bipartidismo no producía un adversario único sino un archipiélago de disidencias sucesivas. El MRL había sido el principal cauce disidente dentro del propio liberalismo, activo entre 1960 y 1967, y su disolución no clausuró el impulso reformista sino que lo dispersó. La ANAPO, liderada por Rojas Pinilla, había competido en condiciones de paridad con el candidato oficial en 1970 y quedó marcada, después de aquella derrota controvertida, por una fractura interna entre el ala moderada y el sector radical que alimentaría al M-19. El Partido Comunista, a través de la UNO, escogió la vía electoral con resultados discretos pero sostenidos: obtuvo 120 concejales y 9 diputados en 1972, cifras que ascendieron a 179 concejales y 12 diputados en 1976. Se trataba de una presencia local y regional nada despreciable, sobre todo si se considera que se levantaba en un sistema institucionalmente cerrado a la competencia de terceros. En municipios como Cimitarra, la oposición había pasado por el MRL, después por la ANAPO y luego por el Partido Comunista, en una sucesión que muestra cómo los votantes disidentes reciclaban su lealtad conforme se agotaban las vías anteriores. Una lectura más fina del comportamiento electoral revela, además, la enorme variación territorial del bipartidismo: en el Tolima, municipios como Rioblanco y Piedras registraban porcentajes cercanos o iguales al 100% a favor del Frente Nacional, mientras en San Luis y Suárez la oposición superaba el 73% y el 86%. El país votaba de maneras muy distintas según el municipio, y ese mapa desigual desmentía la imagen de una nación uniformemente adherida al reparto.

Guerrillas al borde: el mapa armado en 1974

Un dato del período resulta contraintuitivo si se lo lee desde el presente. En 1974, mientras el sistema político se cerraba estructuralmente, las guerrillas colombianas estaban en su punto más débil.

El Ejército de Liberación Nacional apenas sobrevivía. La Operación Anorí, en 1973, había causado la muerte de Manuel y Antonio Vásquez Castaño, dos de los hermanos fundadores, y sumido a la organización en una crisis profunda. El Ejército Popular de Liberación se encontraba en situación semejante: al borde de la desaparición como consecuencia de los golpes militares recibidos. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia registraban un estancamiento operativo y eran vistas por el estamento militar como la menor de las amenazas guerrilleras, aunque su presencia empezaba a advertirse en regiones nuevas —en Urabá, por ejemplo, la actividad iniciada en Mutatá y Murindó desde 1969 se intensificaría a partir de 1974 con amenazas a hacendados y muertes de informantes.

El M-19 era todavía embrionario. En enero de 1974 se apoderó de la espada de Bolívar en la Quinta de Bogotá, tras una preparación cuidadosa que incluyó reconocimiento del sitio y la campaña publicitaria en prensa —"Contra gusanos y parásitos… Espere: M-19"—, única en la historia nacional. El 15 de febrero de 1974, en el octavo aniversario de la muerte de Camilo Torres, apareció el primer número de la revista Alternativa, que sería vitrina intelectual del nuevo grupo. Existe discrepancia sobre el año exacto de fundación formal del M-19 —algunos lo sitúan en 1974, otros en 1972—, pero en el momento de las elecciones era todavía un grupo de acciones simbólicas más que una organización armada consolidada.

Hasta finales de los años setenta, el conflicto colombiano fue mucho más dinámico en lo social y político que en lo estrictamente armado. La lucha guerrillera era marginal frente al alcance de la protesta social, y contrastaba con la presencia electoral acumulada por la izquierda legal a través de la UNO.

Esa constatación importa para leer 1974 con precisión. El diseño excluyente del sistema no producía todavía, en ese momento, un conflicto armado consolidado. Lo que sí producía era un caldo de cultivo: la desconfianza radical en la vía electoral tras el episodio de 1970, la abstención revolucionaria promovida desde entonces, la marginalidad institucional de fuerzas heterogéneas y una izquierda fragmentada que combinaba participación electoral y opción armada según sus vertientes. La consolidación posterior de las guerrillas dependería tanto de esa arquitectura excluyente como de coyunturas concretas y decisiones específicas que aún no habían ocurrido.

Presión social y promesas incumplidas

La otra dimensión del período, quizá la más viva en 1974, era la movilización social. En 1971 había estallado una huelga en la refinería de Barrancabermeja durante la cual el Ejército ocupó las instalaciones; 36 líderes sindicales, incluyendo la junta directiva de la Unión Sindical Obrera, fueron enjuiciados en un consejo verbal de guerra. Sectores influyentes de ambos partidos se unieron durante el gobierno de Lleras Restrepo para sabotear la reforma agraria, y esa frustración golpeó al movimiento campesino. A partir de 1974, los movimientos urbanos —los llamados "paros cívicos"— cobraron impulso y en algunos casos asumieron el aspecto de insurrecciones transitorias. El sindicalismo radical independiente, dirigido por comunistas y otros sectores de izquierda, había ganado fuerza desde 1965.

El punto más alto de movilización se alcanzaría en 1975, con 246 acciones registradas, y hasta 1977 se destacarían especialmente sectores a los que la huelga estaba legalmente prohibida: Magisterio, salud pública, telecomunicaciones, sistema judicial y bancario. El régimen del Frente Nacional no había estado a la altura de las reformas que esa presión demandaba. Para 1970, en doce años de acuerdo bipartidista, no se había cumplido ninguna promesa importante de reforma.

López Michelsen ganó en 1974 ofreciendo revertir precisamente esa esterilidad. Prometió reformas políticas y sociales; ofreció "la esperanza" de un regreso al reformismo de los años treinta. Pero su gobierno no cumplió la mayoría de esas promesas. El descontento acumulado desembocaría en el Paro Cívico Nacional de septiembre de 1977, la mayor protesta social del período, y en la escalada de conflictividad que definiría el paso al gobierno Turbay. El "gobierno puente" no fue solo un puente entre dos ordenamientos constitucionales: fue también el puente entre una promesa reformista y su incumplimiento.

Un cierre que no cerró

Vistas desde la distancia, las elecciones del 21 de abril de 1974 sellaron una paradoja. Formalmente, terminaron el mecanismo de alternación pactado en Sitges: por primera vez desde 1958, los dos partidos tradicionales compitieron sin garantía previa de reparto en la presidencia, y uno ganó de manera aplastante. Materialmente, sin embargo, el sistema del Frente Nacional se prolongó en tres dimensiones que la elección no tocó.

La primera fue jurídica. El artículo constitucional aprobado en 1968 obligaba al presidente electo a mantener la paridad en el gabinete hasta 1978, y consagraba después, como norma permanente, la "participación adecuada y equitativa" del partido derrotado. Ese esqueleto legal permitió que Turbay, en 1978, convirtiera una obligación morigerada en un reparto casi paritario de hecho. La segunda fue burocrática: el clientelismo intensificado durante dieciséis años había echado raíces en la maquinaria del Estado y en la relación entre partidos y sociedad. Ni López ni sus sucesores inmediatos lo desmontaron; lo administraron. La tercera fue política: el bipartidismo había excluido de manera prolongada a terceras fuerzas del acceso institucional al poder, y esa exclusión había producido, entre otras cosas, la radicalización de sectores que después de 1970 abandonaron la vía electoral.

Ninguna de esas tres dimensiones explica por sí sola lo que vendría después. El conflicto armado que se consolidaría entre finales de los años setenta y los ochenta no estaba ya inevitablemente decidido en 1974: las guerrillas eran débiles, la izquierda legal acumulaba concejales y diputados, y la protesta social buscaba todavía cauces institucionales. Pero las condiciones estructurales para que un ciclo posterior escalara estaban puestas. La incapacidad del gobierno López para procesar la presión reformista, la conversión del cierre formal del Frente Nacional en un Frente Nacional de hecho bajo Turbay, la profundización del clientelismo y la persistencia de la exclusión configurarían un decenio en el que las opciones extrainstitucionales encontrarían el aire que en 1974 apenas empezaban a respirar.

El "gobierno puente" fue, en ese sentido, un nombre acertado y ambiguo. Puente entre dos regímenes constitucionales, sí: entre la paridad obligatoria del Frente Nacional y la competencia formalmente abierta que llegaría en 1978. Pero también puente entre una arquitectura política pensada para pacificar a las élites después de la Violencia y otra arquitectura política, más compleja y menos reconocible, en la que las élites seguirían repartiéndose el ejecutivo mientras el país procesaba por otras vías —la protesta, el sindicato, el paro cívico, y en un margen todavía estrecho la guerrilla— los conflictos que el bipartidismo no había resuelto ni podía resolver.

Las elecciones de 1974 importan por eso. No porque hayan cerrado un ciclo, sino porque revelaron con nitidez lo que un cierre formal puede dejar intacto. En la ironía de un presidente electo por tres millones de votos que gobierna con la mitad de su gabinete asignada al partido derrotado hay una lección que trasciende la coyuntura: los sistemas políticos no se transforman por el mero vencimiento de una cláusula. Se transforman cuando cambian las prácticas, los repartos y las exclusiones que la cláusula amparaba. En Colombia, en abril de 1974, la cláusula empezó a vencer. Las prácticas, los repartos y las exclusiones apenas empezaban a echar raíces más hondas.