Alianza para el Progreso, Ley 135 de Reforma Agraria e INCORA (1961–1962)

La Alianza para el Progreso, la Ley 135 de 1961 y el INCORA

En agosto de 1961, en un balneario uruguayo, veintidós países firmaron una carta que prometía transformar América Latina con veinte mil millones de dólares. Cuatro meses después, en Bogotá, el presidente Alberto Lleras Camargo sancionaba la Ley 135 de Reforma Social Agraria y celebraba la firma como el "momento culminante de su administración". A finales de ese mismo diciembre nacía el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, el INCORA, encargado de traducir en hectáreas y familias lo que las leyes habían escrito en abstracto. Todo el andamiaje —hemisférico, legislativo, institucional— quedó armado en un año. Una década más tarde, la concentración de la tierra en Colombia era mayor que antes de la reforma, el coeficiente de Gini agrario había subido a 0,86, menos del 1% de las tierras teóricamente sujetas a expropiación habían sido efectivamente distribuidas, y el campesinado se encontraba desplazado hacia las fronteras de colonización o hacia las periferias urbanas. La reforma agraria del Frente Nacional no fracasó por errores de aplicación: fue redactada, tramitada y ejecutada para no redistribuir. Ese vaciamiento programado —simultáneamente cálculo de Washington, pacto oligárquico interno y respuesta a la presión campesina— clausuró la vía reformista para el problema de la tierra en Colombia y dejó abierto, como consecuencia estructural, el ciclo largo del conflicto rural.

El campanazo de La Habana y la respuesta hemisférica

El 1 de enero de 1959, cuando Fidel Castro entró en La Habana, algo se movió en el continente que iba más allá de un cambio de régimen en una isla. La Revolución Cubana había demostrado que una insurrección podía triunfar sin apoyo extracontinental, en el patio trasero de Estados Unidos y con métodos —focos rurales, guerra irregular— que hasta entonces parecían periféricos a la ortodoxia comunista. Ernesto Guevara sistematizaría poco después la enseñanza doble que la experiencia dejaba a los movimientos revolucionarios latinoamericanos: la revolución socialista era posible en países de escaso desarrollo industrial, y no necesitaba un partido proletario clásico; bastaba con focos insurreccionales en zonas agrarias.

La respuesta de Washington tuvo dos caras. Por un lado, una reorientación doctrinaria: la misión de los ejércitos latinoamericanos dejó de ser la "defensa del hemisferio" contra una agresión externa —el viejo esquema de la Segunda Guerra— para pasar a ser la "seguridad interna" contra un "enemigo interno" que ya no llegaba de afuera, sino que crecía dentro. Es el nacimiento de la contrainsurgencia como marco estratégico para el subcontinente. Por otro lado, y complementaria a la anterior, una respuesta económico-política: había que ofrecer a América Latina una alternativa capitalista y democrática al modelo cubano, una vía de desarrollo que hiciera innecesaria —o al menos menos atractiva— la vía revolucionaria. Esa alternativa se llamó Alianza para el Progreso.

La Carta de Punta del Este fue firmada el 17 de agosto de 1961 por veintidós países miembros de la OEA. La única voz disidente en el recinto fue la del delegado cubano, Ernesto Guevara, quien denunció el programa desde el primer momento como una maniobra de política exterior estadounidense diseñada para aislar a Cuba del resto del continente. La Alianza prometía unos veinte mil millones de dólares en ayuda al desarrollo a lo largo de la década de 1960 y —esto era doctrinariamente novedoso— reconocía la necesidad de un papel más activo del Estado en la economía: reformas agraria, tributaria y administrativa que impulsaran la equidad y el desarrollo. La lógica era transparente: si el capitalismo no producía mejora material, el comunismo la ofrecería.

Colombia ocupó desde el inicio un lugar preferente. John F. Kennedy identificó al país como una vitrina, un showcase del programa. Alberto Lleras Camargo, primer presidente del Frente Nacional, fue uno de los latinoamericanos más alineados con la política estratégica estadounidense en el hemisferio: apoyó activamente la convocatoria a la reunión del Consejo Interamericano Económico y Social en Punta del Este, recibió préstamos anticipados y ancló su gestión al proyecto hemisférico. A lo largo de la vida de la Alianza, Colombia recibiría más de mil millones de dólares en préstamos de Estados Unidos y agencias internacionales, aproximadamente el 11% del financiamiento total del programa. La semana en que se firmó la Ley 135, el propio Kennedy y su esposa estaban en Bogotá.

Un país de pocos dueños

Cuando la Alianza aterrizó en Colombia, lo hizo sobre una estructura de propiedad rural entre las más concentradas del continente. Los números, en su sequedad, dicen lo esencial. En vísperas de la Ley 135, los predios de menos de cinco hectáreas eran el 55% del total de unidades agrarias y ocupaban apenas el 4,18% de la tierra productiva; los predios mayores de cien hectáreas, que representaban el 4,5% de las propiedades, ocupaban el 64% del área productiva. El Censo Nacional Agropecuario del DANE de 1960 confirmaba desde otro ángulo la misma polarización: las explotaciones menores de diez hectáreas eran el 76,6% del número total pero concentraban solo el 8,8% de la superficie, mientras los predios mayores de quinientas hectáreas, que eran el 0,5% de las explotaciones, controlaban el 40,4% de la superficie. Diez años después, esa asimetría no se había corregido: en 1970, el estrato de más de quinientas hectáreas concentraba el 40,9% de la superficie con solo el 0,7% de las explotaciones, y el Gini agrario alcanzaba 0,86.

Detrás de esas cifras había un país despojado. La Violencia bipartidista de los años cuarenta y cincuenta no fue solo una guerra política; fue también una gigantesca operación de desplazamiento y transferencia de propiedad. Paul Oquist calculó en 1978 que la Violencia produjo el despojo de aproximadamente 393.648 parcelas campesinas, concentradas sobre todo en Valle del Cauca, Cundinamarca, Tolima, Antiguo Caldas y Norte de Santander. En el Tolima, entre 1949 y 1957, hubo 16.219 muertos registrados, 321.621 exiliados internos —el 42,6% de la población departamental— y 40.176 propiedades abandonadas, el 42,82% del total; el 46% de esas tierras fue abandonado entre 1955 y 1956. La combinación de incendios, masacres, mutilaciones y expulsiones que caracterizó al terror rural produjo un éxodo cuya consecuencia patrimonial fue la reconfiguración forzada de la tenencia. Solo en 1959, con la Ley 201, se decretaron medidas para impedir el aprovechamiento económico de la Violencia, declarando viciado el consentimiento en contratos celebrados bajo coerción: un reconocimiento tardío y limitado del despojo.

La legislación previa había contribuido a este panorama con un patrón inquietante: promulgar reformas y desmontarlas. La Ley 200 de 1936, punta de lanza de la Revolución en Marcha de Alfonso López Pumarejo, había intentado ordenar la propiedad rural mediante la función social de la tierra, pero su efecto no previsto fue propiciar la expansión de la ganadería extensiva como forma de "ocupación económica del suelo": el decreto reglamentario establecía que bastaba una cabeza de ganado mayor por hectárea en tierras de buena calidad para acreditar explotación, y muchos propietarios se acogieron a esa norma antes que arriesgar conflictos de tenencia con arrendatarios y aparceros. La Ley 100 de 1944, promovida por la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y la Federación de Cafeteros, recuperó legalmente los contratos de aparcería, amplió el plazo de reversión de baldíos al Estado en cinco años adicionales sobre el término original de la Ley 200 y neutralizó buena parte del alcance reformista de 1936. En 1951, cuando por fin debía comenzar la reversión efectiva, el proceso no se concretó. Antonio García Nossa denunciaría el esquema como un fraude a la reforma agraria y a la aspiración ancestral del campesinado a la tierra: la Ley 200 no había buscado redistribuir, sino incorporar la tierra y la mano de obra en la economía capitalista de mercado.

Este era el archivo con el que llegaba Colombia a 1961: una estructura de propiedad polarizada, una masa de desplazados recientes, un antecedente de reformas neutralizadas y una presión que crecía desde abajo. En la costa Atlántica, las invasiones de tierras se hicieron muy frecuentes después de 1960 en las regiones donde la formación de plantaciones mecanizadas de arroz y algodón desplazaba a miles de pequeños propietarios, arrendatarios y jornaleros. En el sur del Tolima y en el Sumapaz, los movimientos agrarios se fortalecían sobre la memoria de la Violencia y sobre estructuras de autodefensa campesina. El Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) y el Partido Comunista competían por la representación política del campesinado, y desde una lista del MRL Juan de la Cruz Varela había llegado al Senado en el contexto de las presiones por reformas sociales que siguieron a la Revolución Cubana. La reforma agraria no era un asunto teórico: era una demanda que subía desde muchos lugares al mismo tiempo.

El Comité Nacional Agrario y la redacción del proyecto

La convergencia entre presión externa e interna encontró su instrumento en Carlos Lleras Restrepo. Desde el Comité Nacional Agrario —instancia consultiva creada por el gobierno de Lleras Camargo para construir el consenso bipartidista alrededor de la reforma— Lleras Restrepo lideró la redacción del proyecto de ley. El Comité reunió a representantes de los partidos Liberal y Conservador, la Iglesia Católica, la SAC y las centrales obreras UTC y CTC, entre otros sectores. La composición ya prefiguraba los límites: la SAC, gremio histórico de la gran propiedad agraria, se sentaba a redactar la ley que teóricamente iba a afectarla.

Carlos Lleras Restrepo fue, entre los promotores, quien más claramente formuló el argumento contrainsurgente. En un discurso ante la SAC, vinculó explícitamente la reforma agraria con la necesidad de contener la subversión: el problema de la agitación social en el campo y la amenaza de revolución exigían una respuesta redistributiva controlada desde el Estado antes de que la respuesta viniera desde abajo. El propio INCORA reconocería más adelante que la Ley de Reforma Social Agraria respondía a la necesidad de evitar una revolución inminente, apoyándose en estudios de la FAO y la CEPAL y aceptando el fracaso de los intentos anteriores.

No todo el reformismo colombiano compartía ese diagnóstico. Lauchlin Currie, el economista estadounidense que había redactado el primer informe integral sobre la economía colombiana en 1950, propuso ese mismo 1961 una alternativa opuesta: la "Operación Colombia", un plan que promovía la migración masiva rural-urbana como respuesta al problema agrario, en lugar de la redistribución de tierras. La lógica de Currie era la de la modernización: acelerar la urbanización, industrializar, absorber la mano de obra rural en las ciudades. Lleras Camargo rechazó la Operación Colombia por ser contraria a los compromisos con la Alianza para el Progreso y con la reforma agraria que se debatía. La decisión fue significativa: el gobierno se comprometía formalmente con la vía redistributiva, no con la migratoria, aunque el resultado histórico —en las décadas siguientes— terminaría acercándose más al escenario que Currie había imaginado que al que Lleras defendía.

El trámite: cómo se moderó una ley

El proyecto entró al Congreso en un ambiente de tensión negociada. La oposición conservadora doctrinaria, encabezada en la Cámara por el laureanista Hugo Escobar Sierra, resistió abiertamente el articulado, pero no logró bloquearlo. La resistencia decisiva no fue esa; fue la que operó por dentro, en las comisiones, en las conversaciones informales, en el cabildeo de la SAC y de los gremios agropecuarios regionales. La clase terrateniente, representada directamente en el Congreso a través de senadores y representantes propios y sus aliados, no necesitó votar en contra: le bastó con moderar.

Las principales disputas giraron en torno a las formas de pago por las tierras expropiadas. El proyecto original contemplaba herramientas redistributivas más agresivas: pago parcial en bonos de interés variable, criterios amplios de expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, plazos favorables al Estado. La clase terrateniente logró en el proceso de negociación suavizar los criterios de expropiación, ampliar las causales de defensa del propietario y asegurar procedimientos de indemnización con términos de pago aceptables —más cerca del pago inmediato en efectivo que del bono a largo plazo—. La expropiación sin indemnización, contemplada en algún momento de la discusión, fue eliminada.

La reacción regional confirmó el patrón. Cuando Carlos Lleras Restrepo visitó el Gran Magdalena en 1961, los terratenientes bananeros y algodoneros —afiliados tanto al Partido Liberal como al Conservador, para dejar claro que en materia de tierras la línea bipartidista se disolvía— coordinaron su rechazo a través de los concejos municipales de Santa Marta y Valledupar y la asamblea departamental del Magdalena. En el Tolima, los grandes propietarios amenazados por el primer proyecto piloto del futuro INCORA —el llamado Tolima 1, que buscaba reubicar unas 600 familias campesinas en más de 10.000 hectáreas que habían pertenecido a aproximadamente 31 hacendados en las zonas de Cunday, Villarrica e Icononzo— reaccionaron organizadamente. La respuesta de los gremios agrarios sería, durante toda la década siguiente, una constante: usar la representación parlamentaria, capturar la burocracia técnica, movilizar los medios de comunicación y mantener negociaciones directas con las entidades estatales.

El resultado fue una ley que quedó a gran distancia del propósito inicial de Carlos Lleras Restrepo. El proyecto fue aprobado por el Congreso el 23 de noviembre de 1961 y sancionado por el presidente el 13 de diciembre como Ley 135. Alberto Lleras Camargo la celebró como el "momento culminante de su administración". Formalmente, Colombia tenía por fin una ley de reforma social agraria; materialmente, la ley había sido negociada punto por punto con quienes debían perder tierra en su aplicación, y esos actores habían ganado el tiempo, la indemnización y las excepciones necesarias para que su patrimonio quedara resguardado.

El INCORA: una institución diseñada para no redistribuir

La Ley 135 creaba el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria como brazo operativo de la política. El INCORA fue constituido el 29 de diciembre de 1961, y al frente quedó Enrique Peñalosa Camargo, economista de treinta y un años que traía en su hoja de vida la formación técnica que la nueva institución requería: había sido asistente de Lauchlin Currie —lo cual no dejaba de ser irónico, dado el rechazo previo a la Operación Colombia—, funcionario del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y director de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá. La designación combinaba juventud, tecnicismo y credenciales internacionales, exactamente el perfil que la Alianza para el Progreso apreciaba.

El diseño institucional era ambicioso en el papel. Entre los objetivos de la Ley 135 estaba incorporar tierras a la producción agropecuaria nacional, mejorar las condiciones de vida rural y —el objetivo emblemático— reformar la estructura de la propiedad rural mediante la adquisición y redistribución de tierras. El INCORA contaba con un Fondo Nacional Agrario para adquirir predios, con capacidad de expropiación bajo ciertas causales y con atribuciones para ejecutar proyectos de dotación de tierras, adecuación, crédito y asistencia técnica. Parte significativa de los más de mil millones de dólares que Estados Unidos y los organismos internacionales aportaron a Colombia a lo largo del programa de la Alianza financió iniciativas del INCORA.

Pero desde muy temprano la institución fue redirigida. Las élites terratenientes, que habían suavizado la ley en el Congreso, cabildearon con éxito ante la burocracia del INCORA para que la entidad concentrara su actividad en proyectos que no perturbaran la tenencia de tierra existente. La principal acción del Instituto durante los años sesenta no fue la expropiación de latifundios en las zonas centrales, sino la colonización dirigida fuera de la frontera agrícola. Durante esos años, el INCORA orientó recursos y familias hacia el piedemonte oriental de la cordillera Oriental, el Magdalena Medio, la altillanura entre el oriente del Meta y el Vichada, el sur de Córdoba y subregiones de Antioquia. Las cifras cuentan la historia: entre 1903 y 1961 se había adjudicado el 10,7% de la superficie nacional; entre 1962 y 1974, el 28,6%. Ese salto no reflejaba una reforma agraria redistributiva, sino una ampliación acelerada de la frontera agrícola sobre baldíos, es decir, sobre tierras públicas y no sobre latifundios privados.

La diferencia es política, no solo técnica. Redistribuir latifundios significa enfrentar a la clase propietaria consolidada; colonizar baldíos significa mover campesinos hacia selvas y llanuras periféricas sin tocar a nadie. El INCORA, capturado en su burocracia y limitado en su ley, hizo lo segundo. Se calculaba en 1971 que menos del 1% de las tierras teóricamente sujetas a expropiación bajo la Ley 135 habían sido efectivamente distribuidas, y la mayor parte correspondía a tierras baldías, no a propiedades privadas afectadas.

La lógica política de un "fracaso"

Llamar fracaso al resultado depende del criterio con que se juzgue. Si el criterio es el redistributivo —cambiar la estructura de la propiedad rural— el balance es rotundamente negativo: en el período de mayor actividad del INCORA, la concentración agraria aumentó. Entre 1960 y 1970, según los datos de Absalón Machado, las explotaciones menores de diez hectáreas disminuyeron en número y superficie, las unidades medias perdieron importancia relativa y el estrato alto —predios de más de cincuenta hectáreas— aumentó tanto en número como en superficie, con incrementos particularmente notorios en el segmento de gran propiedad. En cuarenta años de política agraria, entre 1962 y 1999, el INCORA redistribuyó por expropiación apenas 1,5 millones de hectáreas beneficiando a menos de 102.000 familias, con un gasto superior a 3.500 millones de dólares. El resultado agregado, medido en propiedad, fue nulo.

Pero si el criterio es otro —la estabilidad política del régimen del Frente Nacional— la evaluación cambia. El informe que la Government Accountability Office estadounidense produjo en 1969 sobre la Alianza para el Progreso en Colombia lo dijo con la sequedad de la burocracia: desde el primer préstamo-programa de abril de 1962, un objetivo primario del programa fue la estabilidad política y el mantenimiento de las instituciones democráticas del Frente Nacional. El propio informe reconocía que ese diagnóstico indicaba que los propósitos de la Alianza en Colombia fueron más políticos que de desarrollo. En esa lógica, la Ley 135 y el INCORA cumplieron su función: dieron credibilidad social al régimen bipartidista, proyectaron una imagen de reforma frente a Washington, contuvieron parcialmente la presión de los sectores agrarios más movilizados, y lo hicieron sin desestabilizar la propiedad rural establecida.

El objetivo económico central de la Alianza —un crecimiento del PIB per cápita del 2,5% anual— no se cumplió en Colombia: entre 1961 y 1967, el PIB per cápita pasó de 276 a 295 dólares anuales, un crecimiento medio del 1,2%. Pero el Frente Nacional sobrevivió a la década, el orden institucional se mantuvo y las guerrillas que emergieron entre 1964 y 1966 —las FARC nacieron formalmente en 1966 tras el ataque a Marquetalia, y el ELN se fundó en 1964— fueron enfrentadas por un ejército recientemente reorientado hacia la contrainsurgencia bajo la doctrina de seguridad interna que la Guerra Fría había traído al continente. La ecuación se cerró: reforma legal sin efecto redistributivo, contención parcial del descontento, contrainsurgencia militar para lo que la reforma no contuvo.

Estructuras que pesan más que las leyes

Reducir todo lo anterior a un cálculo de élites sería, sin embargo, incompleto. La reforma no fracasó solo porque la clase terrateniente la neutralizara; fracasó también porque intervino sobre estructuras que la excedían. La Ley 200 de 1936 ya había demostrado que la legislación agraria colombiana tendía a producir efectos no previstos que consolidaban antes que corregían la concentración; la Ley 100 de 1944 había mostrado la capacidad de los gremios para revertir avances reformistas; el despojo masivo de la Violencia había reconfigurado la propiedad rural antes de que existiera el INCORA. La reforma llegó a un país donde la tierra ya había cambiado de manos por vías extralegales, y donde una parte significativa de los eventuales beneficiarios ya no vivía en el campo o vivía en él bajo condiciones de sometimiento que la ley formal no alcanzaba a tocar.

La agencia campesina, por su parte, fue el factor que había forzado la reforma al orden del día y que siguió condicionando lo poco que se hizo. Las invasiones de tierras en el Caribe después de 1960, la persistencia de las autodefensas en el Tolima y el Sumapaz, la elección de Juan de la Cruz Varela al Senado por el MRL, la competencia del Partido Comunista y el propio MRL por la representación política del campesinado: sin esa presión desde abajo, ni la urgencia contrainsurgente de Washington ni el reformismo tecnocrático de los Lleras habrían producido legislación alguna. El Tolima 1 se localizó en Cunday, Villarrica e Icononzo, no por azar: era el territorio donde la presión campesina y la memoria de la Violencia hacían inevitable alguna respuesta estatal. La Ley 135 fue tanto un instrumento de contención elaborado desde arriba como una concesión mínima arrancada desde abajo, y esas dos fuentes de origen explican simultáneamente su existencia y su debilidad.

Entre 1951 y 1964, la población económicamente activa rural creció apenas al 1% anual; entre 1964 y 1973, disminuyó en términos absolutos. La migración campo-ciudad —lo que Currie había propuesto planificar y Lleras Camargo había rechazado— ocurrió de todos modos, empujada por la mecanización de las plantaciones, el desplazamiento y la falta de horizonte campesino. Los campesinos que la reforma no llevó a tierras propias terminaron en las colonizaciones periféricas, en los barrios subnormales de las ciudades intermedias o en las filas de las guerrillas nacientes.

Antesala de un conflicto largo

En 1972, bajo el gobierno conservador de Misael Pastrana Borrero, el Pacto de Chicoral —acordado entre el gobierno y los gremios agrarios en la localidad tolimense del mismo nombre— dio por clausurada la vía reformista. Los avances tímidos que se habían logrado bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), incluyendo la organización oficial del campesinado en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, fueron revertidos. La Ley 6ª de 1975, salida del pacto, reguló la aparcería en términos que condicionaban la eventual adjudicación de la propiedad al aparcero o arrendatario a diez años de trabajo, perpetuando relaciones de tenencia que el analista Guillermo Perry caracterizó como de la "más rancia estirpe feudal". El efecto general fue dejar intacta la concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales y consolidar el desplazamiento del campesinado hacia la colonización periférica informal, las periferias urbanas o las parcelas insuficientes de pancoger.

La Ley 135 y el INCORA quedan, vistos desde 1972, como el momento en que la vía reformista para el problema de la tierra en Colombia se agotó institucionalmente. No porque no se hubiera intentado —se intentó, con presupuesto, con instituciones, con discurso presidencial, con respaldo internacional—, sino porque el intento se hizo en condiciones que garantizaban su neutralización. Un Congreso donde los grandes propietarios tenían representación directa suavizó los criterios de expropiación; una burocracia técnica se dejó capturar para redirigir la actividad hacia colonizaciones periféricas; una clase política articulada al pacto del Frente Nacional prefirió la estabilidad institucional a la transformación estructural; y un aliado norteamericano exigió señales visibles de reforma sin exigir su efectividad, porque el criterio de éxito de la Alianza para el Progreso era la contención del ejemplo cubano, no la equidad rural.

Lo que vino después es consecuencia. Las guerrillas que emergieron en la segunda mitad de los sesenta encontraron en el campesinado sin tierra y en las fronteras de colonización una base social ya desatendida por el Estado; el conflicto armado colombiano, que se prolongaría durante más de medio siglo, se enraizó de manera muy visible en las zonas donde la reforma agraria nunca llegó o llegó como colonización sin acompañamiento; la cuestión agraria, formalmente resuelta por la Ley 135, quedó materialmente abierta y volvería una y otra vez al centro del debate público, del Programa Nacional de Rehabilitación de los ochenta a los Acuerdos de La Habana de 2016, cuyo primer punto —Reforma Rural Integral— retomó como agenda pendiente lo que en 1961 se había querido dar por resuelto.

La Ley 135 no fue un fracaso accidental de la política pública colombiana. Fue una operación exitosa dentro de sus propios términos —contener sin transformar— y una derrota histórica en los términos que la propia ley había prometido cumplir. En esa distancia entre las dos evaluaciones —entre lo que se dijo que se iba a hacer y lo que efectivamente se buscaba— vive todavía buena parte del conflicto colombiano.