Contrarreforma agraria

Contrarreforma agraria es el nombre con el que en Colombia se conoce el conjunto de leyes, pactos políticos, operaciones violentas y decisiones administrativas que, entre 1972 y comienzos del siglo XXI, desmontaron o vaciaron de contenido los intentos de redistribuir la tierra rural. No fue un decreto único ni un evento datable, sino un proceso extendido durante más de medio siglo. Su instrumento principal no fue únicamente la violencia —aunque la violencia paramilitar de los años noventa fue decisiva—, sino el pacto entre élites, la ingeniería legal regresiva y la captura de la institucionalidad agraria.

Entre el Pacto de Chicoral de 1972 y la liquidación del INCORA en la década siguiente al giro neoliberal, las clases propietarias colombianas lograron que el Estado, en lugar de arbitrar la disputa por la tierra, se convirtiera en garante activo de la concentración. El coeficiente de Gini de la propiedad rural, que ya era altísimo en 1970 con 0,86, subió a 0,905 en 2014. En 2016, Colombia figuraba como el país con la distribución de tierras más desigual de América Latina. Ese resultado no es una anomalía: es la obra terminada de la contrarreforma.

Antes de la contrarreforma: dos leyes que no repartieron tierra

Para entender qué se contrarreformaba hay que empezar por lo que había antes. Ni la Ley 200 de 1936 de Alfonso López Pumarejo ni la Ley 135 de 1961 del Frente Nacional fueron reformas agrarias redistributivas. Fueron dispositivos legales de modernización que aspiraban a estimular la productividad sin tocar la estructura de propiedad.

La Ley 200 de 1936, promovida en el marco de la Revolución en Marcha, introdujo la figura de la extinción de dominio sobre predios incultos y concedió a los grandes propietarios un plazo de diez años para explotarlos en forma capitalista. Su golpe más fino, sin embargo, fue jurídico: sustituyó la exigencia de títulos que se remontaran a la Corona o a la República por el criterio de la destinación económica del predio. De un solo trazo, resolvió el viejo problema de la titulación para los terratenientes.

El decreto reglamentario consideraba explotación económica la existencia de una cabeza de ganado mayor por hectárea en tierras de buena calidad. Esa definición liviana produjo un efecto histórico: la expansión de la ganadería extensiva como forma de ocupación económica del suelo. Los propietarios, temiendo que arrendatarios y aparceros reclamaran el estatuto de colonos y disputaran la propiedad, expulsaron a la mano de obra tradicional y llenaron sus haciendas de vacas.

La respuesta a esa desorganización del trabajo rural llegó ocho años después. La Ley 100 de 1944 restableció los contratos de aparcería y protegió el derecho de propiedad de los terratenientes frente a arrendatarios y aparceros. En vez de reforma agraria, el país obtuvo una modernización cautelosa que dejó intacta la concentración y desplazó el problema hacia los frentes de colonización.

La Ley 135 de 1961, expedida bajo el Frente Nacional y bajo el impulso hemisférico de la Alianza para el Progreso, tampoco redistribuyó. Creó, eso sí, un entramado institucional: el Fondo Nacional Agrario, los procuradores agrarios —herederos de los jueces agrarios de 1936—, las corporaciones regionales de desarrollo y, sobre todo, el INCORA, encargado de adelantar la reforma. Pero incorporó una cláusula que la neutralizó desde adentro: bastaba con que un predio estuviera económicamente explotado para eximirlo de la extinción de dominio.

Los números confirman el fracaso. Entre 1962 y 1978, menos del 1% de la superficie total de tierras fue afectada por la ley, y de ese porcentaje mínimo solo una fracción llegó efectivamente a los campesinos. Entre 1960 y 1970, lejos de disminuir, la concentración aumentó: las explotaciones menores de 10 hectáreas perdieron número y superficie, mientras los predios mayores de 50 hectáreas crecieron en ambas dimensiones. Sobre ese suelo previo —una reforma que no reformaba— se levantaría, en la década siguiente, el edificio explícito de la contrarreforma.

La ANUC y la breve amenaza campesina

La contrarreforma no habría existido sin una amenaza previa. Esa amenaza fue la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, la ANUC, y su breve pero intenso ciclo de movilización entre 1967 y 1972.

Paradójicamente, la ANUC nació desde el propio Estado. Mediante el Decreto 755 de 1967, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo instruyó al Ministerio de Agricultura para que organizara asociaciones de usuarios campesinos —incluyendo arrendatarios y aparceros— con el fin de generar propuestas sobre tenencia, crédito y formas asociativas. Lleras vio en la organización campesina un aliado tecnocrático de la modernización rural. Lo que obtuvo fue algo distinto: una plataforma que se autonomizó rápidamente.

El crecimiento fue vertiginoso. Para mediados de 1969, la ANUC contaba con alrededor de 700.000 campesinos afiliados y más de 563.000 usuarios organizados en asociaciones con personería jurídica. Hacia julio de 1970, cuando se constituyó formalmente como organización nacional, las cifras oscilaban entre 845.000 y casi un millón de afiliados.

El movimiento presentó desde el inicio una diferenciación regional marcada. En los departamentos andinos, dominados por el minifundio, predominaron demandas moderadas de servicios estatales canalizadas por peticiones y manifestaciones locales. En la Costa Caribe —Sucre, Córdoba, Bolívar—, así como en los frentes de colonización, se concentraron las acciones más radicales, incluidas las tomas de tierras.

Las invasiones de 1971 golpearon predios de personalidades prominentes: políticos, obispos y hasta el propio ministro de Agricultura vieron sus haciendas ocupadas por campesinos organizados. Fue esa audacia —tocar la propiedad de quienes escribían las leyes— la que detonó la reacción. En 1973, un año después del pacto que le puso freno, existían aún unas 850 empresas comunitarias o mixtas que ocupaban 207.000 hectáreas, concentradas sobre todo en Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre. Fue, por breve que resultara, la única vez en el siglo XX en que el campesinado colombiano pareció capaz de imponer una agenda propia.

Chicoral, 9 de enero de 1972

La respuesta llegó a Chicoral, un municipio del Tolima que dio nombre a uno de los pactos más determinantes de la historia agraria del país. El 9 de enero de 1972, bajo el gobierno conservador de Misael Pastrana Borrero y con apoyo de sectores liberales encabezados por Alfonso López Michelsen, se suscribió el Acuerdo de Chicoral entre el gobierno y los gremios de la producción. El pacto marcó el punto de inflexión: a partir de allí, la reforma agraria como política de Estado dejó de ser viable en Colombia durante décadas.

Chicoral no fue una idea original de un ministro sino la culminación de una alarma de clase. Los propietarios de grandes latifundios venían emprendiendo demandas y presiones frente al ciclo de invasiones, y encontraron en el gobierno Pastrana un interlocutor dispuesto. El acuerdo se tradujo en un paquete legislativo que en pocos años reescribió las reglas del juego rural.

La Ley 4 de 1973 fue el instrumento central. Estableció barreras de protección de 160 hectáreas frente a la afectación por reforma agraria e introdujo nuevos criterios de calificación de predios que hicieron prácticamente inviable la expropiación. Su golpe más silencioso, pero de mayor alcance, fue redefinir el concepto de baldío: presumió que los fundos poseídos por particulares eran propiedad privada, blindándolos así frente a la reversión al Estado y su posterior redistribución. Con esa presunción se cerró el camino jurídico principal que la Ley 135 había dejado entreabierto.

La Ley 5 del mismo año y la Ley 6 de 1975 completaron la operación. Esta última revivió la figura de la aparcería y derogó en la práctica los avances de las leyes 200 de 1936 y 1ª de 1968, que habían establecido que el aparcero o arrendatario podía adquirir la propiedad tras diez años de trabajo continuo. La aparcería reintroducida podía obligar al campesino a prestar servicios personales al dueño y a pagar rentas en trabajo y en especie. El economista Guillermo Perry, en un análisis publicado en 1983 sobre las políticas agrarias del período, calificó ese arreglo como de la más rancia estirpe feudal. En el papel se hablaba de modernización; en el campo se restauraba una relación laboral que la Ley 200 había intentado disolver cuarenta años atrás.

El efecto sobre la ANUC fue devastador. El movimiento se dividió entre la Línea Armenia, gobiernista, y la Línea Sincelejo, autónoma y radical. Cerca de 500.000 campesinos abandonaron la organización; la Línea Sincelejo quedó con unos 300.000 afiliados y la Línea Armenia con apenas 10.000. Una organización que había rozado el millón de miembros quedó reducida en pocos años a poco más de trescientos mil: ese es el saldo político del pacto. La desmovilización del actor social que había forzado al gobierno a sentarse a negociar terminó siendo el objetivo cumplido de Chicoral.

Pastrana Borrero completó la operación con su Plan de Desarrollo Las Cuatro Estrategias, que apuntaló la vivienda urbana y desplazó la prioridad económica hacia los sectores inmobiliario, financiero y de la construcción. El campo dejaba de ser el escenario del cambio; la modernización se haría desde las ciudades. Y a los campesinos les quedaron tres caminos: la colonización periférica —Caquetá, Putumayo, Guaviare—, los barrios subnormales de las grandes urbes, o parcelas de pancoger insuficientes en las orillas del latifundio.

El desmantelamiento neoliberal y la Ley 160 de 1994

Durante los quince años posteriores a Chicoral, la cuestión agraria perdió centralidad política. El país entró en la crisis del narcotráfico, la guerra contra el cartel de Medellín, la Constituyente de 1991, y la reforma agraria quedó como asunto residual. Cuando reapareció en la agenda, lo hizo bajo un lenguaje completamente distinto: el del mercado.

La Ley 160 de 1994, expedida bajo el gobierno de César Gaviria en plena apertura económica, propuso una solución novedosa: en lugar de expropiar tierras improductivas, el Estado subsidiaría al campesinado para que las comprara en el mercado. La lógica era conservadora en un sentido preciso: menos intervención estatal, más señales de precios, más iniciativa privada. El resultado fue previsible. El INCORA adquirió una porción marginal de las tierras aptas para labores agropecuarias, y la ley favoreció sobre todo la titulación de baldíos —tierras periféricas y frecuentemente disputadas— en lugar de afectar el latifundio consolidado en las zonas centrales del país.

En paralelo, el andamiaje institucional de la reforma agraria se desmontaba. Las tres agencias emblemáticas creadas en los años sesenta fueron liquidadas o transformadas a lo largo de una década. El IDEMA, encargado del mercadeo agrícola, redujo su planta de 3.378 empleados en 1989 a 1.516 en 1993 y fue definitivamente liquidado en 1996. La Caja Agraria, banco histórico del campesinado, fue transformada en el Banco Agrario de Colombia con un giro hacia el desarrollo empresarial que la alejó de su clientela tradicional. El INCORA, columna vertebral de cualquier reforma agraria posible, fue liquidado en el marco de esas mismas reformas.

Lo que se estaba desmantelando no era solo una burocracia obsoleta: era el conjunto de herramientas que un Estado necesita para incidir sobre la estructura de propiedad rural. Cuando la violencia paramilitar-narcotraficante se desplegó con toda su fuerza en la segunda mitad de los noventa, el aparato institucional que hubiera podido resistirla ya había sido vaciado.

El despojo violento: paramilitares, palma y desplazamiento

En este punto, la contrarreforma cambia de registro. Deja de ser una operación jurídica de élites letradas y se convierte en un proceso de acumulación por desplazamiento, ejecutado con fusiles y motosierras, y respaldado por notarios, registradores y funcionarios estatales.

La geografía inicial es precisa. La dinámica de despojo comenzó en Urabá, el sur de Córdoba, el Magdalena Medio y las zonas esmeralderas de Boyacá durante los años ochenta, impulsada por compras masivas de tierras por parte de narcotraficantes que buscaban lavar dinero y adquirir estatus social como terratenientes. Fue en esos mismos territorios donde surgieron los grupos paramilitares de primera generación, un vínculo que no es casual: el narcolatifundio necesitaba brazo armado, y el brazo armado se financiaba con la protección del narcolatifundio.

A partir de la segunda mitad de los años noventa, el despojo se expandió hacia el resto del Caribe —especialmente los Montes de María—, el corredor minero del Cesar, el Magdalena, y luego hacia el Meta, Guaviare y buena parte del país. Los Montes de María se convirtieron en uno de los emblemas del fenómeno: 460 mil familias campesinas fueron desplazadas de manera forzada, y las compraventas de tierras que siguieron al desplazamiento presentaron tal cantidad de irregularidades que el gobierno de Juan Manuel Santos ordenó la intervención de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Carmen de Bolívar por parte de un Grupo Élite de la Superintendencia de Notariado y Registro. La directora seccional, Ana Regina Güete, fue destituida.

El caso más documentado del entrelazamiento entre paramilitarismo, despojo y agroindustria es el de Curvaradó y Belén de Bajirá, en la frontera entre el Urabá antioqueño y el Chocó. Desde finales de los noventa, paramilitares atacaron y desplazaron a comunidades afrodescendientes y campesinas de la zona, y sobre esas tierras despojadas se instalaron cultivos de palma africana. Jefes paramilitares como los hermanos Castaño e Ignacio Roldán, alias Monoleche, aparecieron vinculados a los proyectos empresariales palmeros. Sor Teresa Gómez, cuñada de los Castaño, figuró como representante legal de la asociación Asoprobeba y, bajo esa figura, compró un predio de 1.000 hectáreas en Caño Manso, Curvaradó, donde se sembró palma.

Vicente Castaño Gil, uno de los fundadores de las Autodefensas Unidas de Colombia, lo reconoció con una franqueza inusual en entrevista a la revista Semana: los paramilitares tenían cultivos de palma en Urabá, y él mismo se había encargado de conseguir empresarios dispuestos a invertir en esos proyectos, que describió como duraderos y productivos. La declaración desmontó cualquier duda sobre la articulación entre el proyecto paramilitar y la agroindustria palmera en la región.

En 2005, la Defensoría del Pueblo emitió la Resolución Defensorial N.° 39 sobre violación de derechos humanos por la siembra de palma africana en los territorios colectivos de Jiguamiandó y Curvaradó, Chocó. El documento reconoció oficialmente lo que las comunidades denunciaban desde hacía años: que la expansión palmera se había producido sobre tierras despojadas mediante violencia paramilitar, con daños ecológicos severos en una de las zonas de mayor biodiversidad del país.

La correlación espacial entre expansión palmera y desplazamiento forzado se repite en otras regiones. En Urabá, Magdalena Medio y Meta, la geografía de los cultivos de palma establecidos entre 2001 y 2013 coincide con la de las zonas con mayor desplazamiento forzado entre 2001 y 2004. El modelo económico ayuda a entender la lógica: según Fedepalma, el cultivo de palma requiere una escala mínima de 3.000 hectáreas para ser rentable, y los cultivadores deben asumir tres años de costos sin ingresos. Son condiciones que favorecen estructuralmente a la gran empresa, y que hacen del desplazamiento previo —cuando los pequeños propietarios ya no están en el territorio— un facilitador económico del negocio.

El Magdalena Medio ofreció otra variante. Allí la violencia paramilitar fue funcional al proyecto de élites propietarias que buscaban fortalecer la hacienda ganadera. En Yondó, los desplazados que acudieron a la Iglesia reportaron haber abandonado 12.920 hectáreas entre 1997 y 2007. En Sucre, desde 1996 organizaciones paramilitares comenzaron a operar estableciendo vínculos con empresarios agropecuarios y políticos, consolidándose mediante masacres, desplazamiento y apropiación de tierras que en la década siguiente serían el sustrato territorial de la parapolítica.

La complicidad institucional: el Estado como notario del despojo

La violencia paramilitar no habría producido despojo permanente sin un aparato institucional dispuesto a legalizarlo. Y ese aparato existió.

El INCORA primero, y su sucesor el INCODER después, aparecen en múltiples casos documentados como omisos o cómplices. En una escena banal en apariencia, un campesino desplazado fue obligado bajo amenaza paramilitar a presentarse a la oficina del INCORA y firmar documentos cuyo contenido no pudo leer. La escena condensa un mecanismo: funcionarios de la institución encargada de proteger al campesinado procesaron actos jurídicos bajo condiciones de coacción evidente, con o sin conciencia plena de lo que estaban haciendo. En muchos casos no se protegieron los predios de campesinos desplazados, lo que permitió su posterior venta o adjudicación irregular.

El Banco Agrario y FINAGRO, las dos instituciones financieras del sector, otorgaron créditos y subsidios a proyectos agroindustriales sobre tierras que habían sido adquiridas de forma irregular. El Estado, con dinero público, financió la consolidación productiva de tierras despojadas. La palma, la ganadería y otros cultivos se levantaron sobre esos créditos.

El eslabón notarial y registral fue el más visible. En marzo de 2011, el ministro del Interior Germán Vargas Lleras informó que la Superintendencia de Notariado y Registro sería intervenida ante el cúmulo de irregularidades detectadas. El superintendente Jorge Enrique Vélez encontró que notarios, registradores y funcionarios del INCODER en distintas regiones habían actuado en complicidad con el despojo paramilitar: al menos 150.000 hectáreas habían sido apropiadas de forma irregular a través del sistema notarial y registral. La cifra, siendo enorme, es probablemente conservadora.

La complicidad no fue un problema de manzanas podridas. Fue un patrón sostenido durante años en múltiples regiones, y solo puede explicarse por una combinación de captura del Estado local por parte de las estructuras paramilitares —lo que la parapolítica documentó judicialmente— y una ausencia deliberada de los mecanismos centrales de control. El Estado no fue víctima del despojo; fue coautor.

La Ley 1448 y la restitución que no termina

En 2011, el gobierno de Juan Manuel Santos impulsó la Ley 1448, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Su ambición era doble: reconocer jurídicamente a las víctimas del conflicto armado y restituir material y jurídicamente las tierras a campesinos despojados o que abandonaron forzadamente sus predios. Colombia inició la restitución antes de la firma del Acuerdo de Paz de 2016, algo inédito comparado con procesos como el sudafricano, donde la restitución solo comenzó tras el fin del conflicto.

La ley marcó un cambio de época. Por primera vez, el Estado reconoció institucionalmente que hubo despojo masivo y se comprometió a revertirlo. La Unidad de Restitución de Tierras se convirtió en la agencia encargada de una tarea de proporciones históricas: identificar, documentar y devolver millones de hectáreas arrebatadas a lo largo de tres décadas.

Los resultados, sin embargo, revelaron las dificultades estructurales del proceso. Para 2021, la URT documentaba 117 casos étnicos, de los cuales solo 30 habían sido llevados ante jueces de restitución, ubicados principalmente en el Pacífico y el Caribe. El 74% de los casos étnicos —87 de 117— no presentaban avances, y la mayoría de las poblaciones seguía en situación de desplazamiento. Las solicitudes se concentraron precisamente en las regiones donde el despojo había sido más intenso: sur de Córdoba, Urabá, Magdalena Medio, Meta, Guaviare. Hasta marzo de 2020, en el conjunto de Meta, Guaviare, Casanare, Boyacá y Cundinamarca se habían registrado 11.990 solicitudes.

El presupuesto ilustra el desajuste. Los recursos destinados a reparación subieron de 20.000 millones a más de tres billones de pesos en 2013, un incremento notable. Pero las pérdidas de la población desplazada, estimadas hasta ese año, ascendían a 154,7 billones de pesos. La brecha entre lo prometido y lo posible se hizo evidente desde el inicio.

Más allá de las cifras, la restitución chocó con las mismas estructuras que produjeron el despojo. Los reclamantes fueron amenazados y en muchos casos asesinados. Los jueces de restitución operaron en regiones donde las estructuras herederas del paramilitarismo seguían activas. Y la maquinaria notarial y registral, aunque intervenida, no fue depurada de manera sistemática. Devolver la tierra a quienes la perdieron por la violencia resultó, en la práctica, tan difícil como haber impedido su despojo original.

Los números finales y la persistencia de la estructura

El resultado agregado de medio siglo de contrarreforma es una estructura de propiedad rural extrema incluso para los estándares latinoamericanos. Entre 1970 y 2014, la participación de los predios mayores de 1.000 hectáreas en el área agropecuaria total pasó del 30,4% al 61,2%: un aumento de 30,8 puntos porcentuales. Todas las categorías menores de 1.000 hectáreas perdieron participación.

En 2016, según Oxfam, el 1% de las explotaciones de mayor tamaño controlaba más del 80% de la tierra en Colombia, mientras el 99% restante se repartía el 20%. El país ocupaba el primer lugar en desigualdad en distribución de la tierra en América Latina. Entre 2000 y 2015, el coeficiente de Gini de tierras aumentó en las áreas rurales de 21 de los 31 departamentos del país. La contrarreforma siguió operando incluso durante los años en que el Estado ya había reconocido el despojo y había puesto en marcha su restitución.

Los responsables y la memoria disputada

La contrarreforma agraria tiene nombres y apellidos, aunque distribuye responsabilidades de manera desigual. Misael Pastrana Borrero encabezó el pacto fundacional de 1972 y su gobierno diseñó las leyes que blindaron el latifundio. Alfonso López Michelsen, desde el liberalismo, aportó el bipartidismo necesario para que Chicoral no fuera una operación conservadora aislada sino un consenso de élites. César Gaviria y la generación tecnocrática de la apertura desmontaron el aparato institucional agrario. Álvaro Uribe Vélez, cuyo gobierno coincidió con la fase más intensa de la expansión paramilitar-agroindustrial, negoció una desmovilización que dejó buena parte del despojo consolidado.

Del lado de los operadores del despojo violento, las figuras son igualmente identificables: Carlos Castaño Gil y su hermano Vicente Castaño Gil como cabezas de las Autodefensas Unidas de Colombia; Salvatore Mancuso en la Costa Caribe; una red de empresarios palmeros, ganaderos y bananeros cuya identificación judicial ha avanzado con lentitud. Y del lado del análisis, una tradición académica —Absalón Machado, Darío Fajardo, Alejandro Reyes Posada, Jesús Antonio Bejarano— ha dejado el registro que hoy permite escribir la historia del proceso con precisión.

Juan Manuel Santos, con la Ley 1448 y luego con el Acuerdo de Paz de 2016, intentó revertir el proceso. Su gobierno reconoció institucionalmente lo que otros habían negado y puso en marcha herramientas para devolver lo despojado. Los resultados, medidos contra la magnitud del daño, siguen siendo insuficientes.

Legado

La contrarreforma agraria colombiana no solo produjo una estructura de propiedad extremadamente desigual. Produjo, sobre todo, un país donde la cuestión de la tierra fue expulsada del centro del debate político durante décadas y donde su reaparición coincidió con las peores formas de violencia.

Al bloquear la redistribución en las zonas centrales del país, empujó a millones de campesinos hacia la colonización de fronteras periféricas: el piedemonte llanero, la Amazonia, el Pacífico, el Catatumbo. En esas fronteras, sin presencia estatal significativa, florecieron sucesivamente la coca, las guerrillas, el paramilitarismo y, finalmente, un nuevo ciclo de despojo. La no-reforma en el centro produjo la violencia en la periferia, y esa violencia terminó reconcentrando la tierra que la reforma nunca redistribuyó.

El Acuerdo de Paz de 2016 puso la reforma rural integral como su primer punto, reconociendo implícitamente que sin resolver la cuestión agraria no hay paz posible. La implementación ha sido lenta, contestada y con frecuencia frustrada. Los actores que se beneficiaron del despojo siguen operando —transformados, reciclados, pero presentes—, y las instituciones que fallaron durante décadas no han sido reconstruidas al ritmo que la magnitud del problema exige. La lógica de Chicoral —el pacto de élites que protege la propiedad concentrada a expensas de la mayoría rural— sigue definiendo, en buena medida, la estructura agraria colombiana.

Véase también