Captura del Estado

En el vocabulario político colombiano de las últimas dos décadas, pocas categorías han hecho un viaje tan sinuoso como la de "captura del Estado". Nacida a finales de los años noventa en los pasillos del Banco Mundial para nombrar cómo un puñado de oligarcas postsoviéticos compraba leyes a la carta en Moscú, la fórmula desembarcó en América Latina y encontró en Colombia un laboratorio inesperado: no ya empresarios sobornando parlamentos, sino comandantes paramilitares firmando pactos con senadores para "refundar la patria". El concepto tuvo que mutar para nombrar lo que veía. Y en esa mutación —del soborno al fusil, del centro a las regiones, del oligarca al señor de la guerra— se juega buena parte del modo en que Colombia ha tratado de pensar la relación entre sus élites, sus violencias y sus instituciones.

La semblanza de un concepto viajero

La captura del Estado, en su acepción más ceñida, describe un proceso en el que agentes situados por fuera del aparato estatal moldean, en beneficio propio, la formulación de leyes, decretos, sentencias y decisiones administrativas. La palabra clave es "por fuera": lo que se captura es algo previo, y quien captura es un actor externo que introduce su interés particular en el corazón de la decisión pública. En su formulación original, esa captura se pensó como fenómeno esencialmente económico y basado en el soborno: firmas grandes o coaliciones de intereses privados pagaban a funcionarios y legisladores para obtener reglas del juego a la medida.

Trasladada al vocabulario colombiano por Luis Jorge Garay y sus colaboradores hacia finales de la primera década del siglo XXI, la categoría se ensanchó de un modo decisivo. El texto de 2009 La reconfiguración cooptada del Estado: más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado, editado en Bogotá por la Corporación Transparencia por Colombia, ya anuncia en su título la pretensión: ir más allá de la matriz económica original. Lo que estaba en juego no era matizar un concepto extranjero, sino producir una herramienta capaz de nombrar una realidad que sus importadores no habían tenido que pensar: la de un Estado penetrado no solo por dinero, sino por violencia; no solo desde arriba, por élites nacionales legitimadas, sino desde abajo y desde afuera, por ejércitos privados que controlaban territorios enteros.

Esa doble faz define el uso colombiano del concepto. De un lado, la captura ejercida por agentes legales —gremios económicos, contratistas, grupos empresariales— que configuran, en palabras del propio Garay, "círculos de poder generalmente aceptados y legitimados socialmente en el mediano y largo plazo", capaces de permear el Estado sin encontrar obstáculos morales, sociales, políticos o culturales de fondo. Del otro, la captura por agentes ilegales —mafias, narcotraficantes, paramilitares, subversivos— que suplen o complementan el soborno con la coerción armada. La distinción no es una simple gradación: el segundo tipo obliga a pensar la captura como un fenómeno cualitativamente distinto, para el que Garay y Eduardo Salcedo-Albarán acuñarían más tarde la fórmula "captura avanzada del Estado subnacional", ACSS por sus siglas.

Los orígenes: del oligarca postsoviético al Consenso de Washington

El concepto no nace en Colombia. Nace en el mundo que quedó tras el derrumbe soviético, cuando el Banco Mundial y economistas como Joel Hellman, Daniel Kaufmann y Geraint Jones intentaban explicar por qué las privatizaciones masivas en Rusia, Ucrania y otras economías en transición habían producido, en lugar de mercados competitivos, oligarquías que dictaban su propia regulación. La imagen fundacional era la de un pequeño grupo de empresarios que, aprovechando la debilidad institucional de los primeros años noventa, había fijado precios fraudulentos con complicidad de funcionarios de privatización, apropiándose de activos estratégicos y recurriendo a la violencia física contra competidores legítimos cuando el soborno no bastaba.

Ya en ese origen, entonces, la violencia asomaba: no era Colombia la que la introducía en el concepto, sino Rusia. Pero la doctrina del Banco Mundial la trató como un residuo, no como un mecanismo. Lo central seguía siendo el pago: el sobre, el favor, la comisión. La captura, en esa gramática, era una perversión del capitalismo naciente, un problema de gobernanza que se corregía con más transparencia, mejor rendición de cuentas y separación efectiva entre lo público y lo privado. La receta era técnica.

Cuando esa gramática llegó a América Latina, arrastraba consigo una limitación estructural. Los países andinos —Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia— venían de crisis de legitimidad que no encajaban en el molde postsoviético: no había allí una privatización de choque sobre un Estado colapsado, sino sistemas políticos que se agotaban por vías distintas. Venezuela arrastraba el Pacto de Punto Fijo; Colombia, el legado del Frente Nacional y una descentralización reciente. Los sistemas de partidos cerrados y el desgaste de las representaciones tradicionales creaban vulnerabilidades que las nuevas Constituciones —la colombiana de 1991 en primer lugar— trataron de reparar abriendo el juego. Esa apertura, precisamente, sería el terreno donde germinaría una captura de otra especie.

La trayectoria: cómo el concepto aprendió a hablar de paramilitares

El viraje colombiano ocurre entre 2005 y 2010, y responde a un hecho concreto: la parapolítica. Cuando los procesos judiciales contra congresistas aliados con las Autodefensas Unidas de Colombia comenzaron a acumularse, la ciencia política del país se encontró con un objeto que sus categorías heredadas no lograban nombrar. No era corrupción a la vieja usanza —aunque hubiera sobornos—; no era clientelismo tradicional —aunque hubiera clientelas—; no era simple infiltración —aunque hubiera infiltrados—. Era otra cosa: una alianza entre estructuras armadas ilegales y fracciones de la clase política regional, sellada con documentos firmados y proyectada al Congreso de la República.

El 23 de julio de 2001, en el corregimiento de Santa Fe de Ralito, en Tierralta, Córdoba, se reunieron jefes paramilitares de las AUC con gobernadores, congresistas, alcaldes, concejales y ganaderos de Sucre, Córdoba, Cesar y Magdalena. El documento que firmaron —el hoy conocido Pacto de Ralito— hablaba abiertamente de "refundar el país" y "construir una nueva Colombia". Entre los rubricantes por el lado paramilitar figuraba Rodrigo Tovar Pupo, alias Jorge 40; entre los políticos, dirigentes regionales de Córdoba y del Caribe. Un año antes, en 2000, había sido el Pacto de Chivolo, en el Magdalena, del que nacería el movimiento "Provincia Unida por una Mejor Opción de Vida", plataforma electoral del propio Jorge 40. En 2001 vendría el de Pivijay; en 2002, el llamado Pacto del Magdalena, que sectorizó municipios enteros para repartirlos entre candidatos al Congreso.

Estos documentos —físicos, firmados, exhibibles ante un juez— cambiaron el registro del debate. Ya no se trataba de sospechar vínculos: se trataba de leerlos. La Corte Suprema de Justicia comenzó a procesar a decenas de congresistas. El exsenador de Sucre Álvaro Alfonso García Romero —con una trayectoria previa como concejal, alcalde, diputado y representante— fue condenado por su participación activa en la estrategia paramilitar. La Unidad Nacional de Fiscalías, en el marco de la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz, había compulsado hasta diciembre de 2012 un total de 12.869 copias a la justicia ordinaria, pidiendo investigar vínculos con paramilitares a políticos, miembros de las Fuerzas Armadas y servidores públicos. La magnitud del fenómeno excedía cualquier lectura anecdótica.

Fue en ese punto cuando el concepto de captura del Estado, tal como venía formulado, mostró sus costuras. La categoría original no contemplaba que el captor pudiera imponer su interés mediante amenazas de muerte, control armado del territorio o alianzas selladas ante hombres uniformados. La revisión conceptual de Garay y Salcedo-Albarán —consolidada hacia 2012— introdujo esa dimensión: en la captura avanzada del Estado subnacional, la violencia no es un accidente ni un residuo, sino un mecanismo autónomo. Puede reemplazar al soborno o complementarlo, pero opera con lógica propia. El captor arma coaliciones, disciplina electorados, elimina competidores y proyecta poder político desde territorios sometidos hacia la escala nacional.

La red: mecanismos, agentes, geografías

La captura, así entendida, no es un evento sino un ensamblaje. Sus piezas pueden desglosarse.

El primer mecanismo es electoral. En el marco de la ACSS, los actores armados desplegaron un repertorio identificable: compra de votos, compra de mesas y jurados de votación, trashumancia electoral, clientelismo armado, votos fraudulentos y alteración directa de resultados. En las elecciones de 2002, las AUC ampliaron su influencia a través de una constelación de movimientos que aprovecharon la proliferación de partidos habilitada por la Constitución de 1991: Colombia Democrática, Colombia Viva, Convergencia Ciudadana, Convergencia Popular Cívica, Movimiento de Renovación Acción Laboral (Moral), Equipo Colombia, Apertura Liberal. La apertura pluralista del 91 se volvió, sin proponérselo, una infraestructura útil para el proselitismo armado. En el Magdalena, el senador Dieb Maloof y su fórmula José Gamarra participaron del esquema de sectorización municipal pactado con Jorge 40, combinando redes clientelares tradicionales con respaldo coercitivo.

El segundo mecanismo es institucional. Los paramilitares no se limitaron a poner congresistas: penetraron administraciones locales, oficinas judiciales y entidades de contratación. En Norte de Santander, el Bloque Catatumbo llegó hasta la Fiscalía seccional: la directora Ana María Flórez, apodada Batichica, fue condenada por la Corte Suprema por vínculos con los paramilitares, y desde una oficina situada frente a la propia sede fiscal en Cúcuta se alertaba a los comandantes sobre operativos inminentes de la fuerza pública. En el Magdalena, el gerente del Incora José Fernando Mercado Polo revocó entre febrero y marzo de 2003 la titulación de 134 parcelas en doce municipios, dentro de lo que se conocería como la "contrarreforma agraria" de Jorge 40: la reversión, con firma de un funcionario público, del acceso campesino a la tierra.

El tercer mecanismo es contractual. La captura de alcaldías y gobernaciones abría la puerta a la contratación pública en sectores estratégicos —salud, infraestructura, servicios— donde las estructuras armadas y sus aliados civiles se apropiaban de recursos regionales. En el Magdalena, la licitación de la Vía de la Prosperidad, entre Plato y Palermo, fue adjudicada al Consorcio Ribera del Este en un proceso que el Procurador cuestionó por falta de transparencia y objetividad, abriendo investigación contra el gobernador Cotes Habeych. En Casanare, diagnósticos de la Misión de Observación Electoral y procesos judiciales del periodo 1997–2007 documentaron relaciones entre algunos alcaldes y funcionarios con las Autodefensas Campesinas de Casanare. La contratación pública fue, en muchos casos, el objeto último de la captura: no se buscaba el poder político por sí mismo, sino por su rendimiento sobre presupuestos, obras y nóminas.

El cuarto mecanismo es propiamente coercitivo: la violencia como recurso disponible. Los paramilitares no se pensaban a sí mismos como ejércitos de conquista, sino como estructuras cuyo aparato militar cumplía funciones disuasivas, extorsivas y reputacionales, instrumentales para garantizar la explotación de rentas. Esa racionalidad —descrita en la literatura académica sobre "señores de la guerra"— explica por qué la captura no fue nacional sino subnacional: no aspiraba a tomarse el Estado central, sino a asegurar el control de municipios, ciudades intermedias y áreas rurales de influencia, articulados en algunas regiones con excedentes del narcotráfico.

La geografía del fenómeno lo confirma. Los casos más nítidos y densamente documentados se concentran en el Caribe: Magdalena, Sucre, Córdoba, Cesar. Pero la parapolítica no fue exclusiva de la costa. En Tolima, el bloque homónimo dejó tras de sí 97 compulsas de copias para investigación por la justicia ordinaria, con vínculos documentados hacia alcaldes en el marco de su expansión territorial. Departamentos como Caldas, Norte de Santander, Boyacá y Antioquia registran capítulos propios. En Caldas, un exintegrante del Frente José Ignacio de las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio declaró ante el Centro Nacional de Memoria Histórica que operadores de la Central Hidroeléctrica Miel I financiaban en dinero al grupo paramilitar a cambio de seguridad para las obras energéticas. Una víctima en Norcasia relató haber especulado que Odebrecht y otras empresas vinculadas al proyecto pagaban vacunas a los mismos actores armados para proteger sus operaciones. El detalle importa: la captura no era solo un asunto de políticos, sino también de empresas legales operando en zonas donde el orden estatal había sido subrogado a coaliciones armadas.

Los actores legales: la otra captura, la silenciosa

Reducir la captura del Estado colombiano a la parapolítica sería empobrecerla. La misma teoría de Garay insiste en que la modalidad ejercida por agentes legales —élites económicas, gremios, grandes empresas— es tan real como la ejercida por armas, y en algunos aspectos más duradera: opera sin escándalo, con legitimidad social, sin necesidad de violencia visible.

Aquí el marco conceptual se apoya en una intuición tomada de Pierre Bourdieu y adaptada por la literatura colombiana: ciertos agentes han hecho el Estado y se han hecho a sí mismos como agentes del Estado al hacerlo. Hay actores cuya vinculación con las instituciones no tiene la forma de una captura desde afuera, sino de una co-constitución desde el origen. Los intereses económicos y políticos dominantes se resisten históricamente, en Colombia, a incorporar normas y prácticas que permitan ejercer la justicia y disminuir la inequidad y la exclusión; el Congreso ha estado marcado por la ausencia de representación de los intereses campesinos. Esa ausencia estructural no requiere pactos firmados en corregimientos remotos: se produce cotidianamente en la propia composición de la representación política.

El escándalo del Proceso 8.000 —en el que la campaña presidencial de Ernesto Samper recibió financiación del Cartel de Cali— y, dos décadas más tarde, el caso Odebrecht, muestran zonas grises donde lo legal y lo ilegal se difuminan. En Odebrecht, la Fiscalía verificó que la empresa emitía facturas falsas por trabajos simulados —movimientos de tierra inexistentes— para generar efectivo destinado, al menos en parte, a financiar campañas políticas. Los pagos irregulares se canalizaron mediante mecanismos vinculados a la operación real de la concesión Ruta del Sol, incluidos recaudos de peajes, entretejiendo la financiación de campañas con la actividad contractual de una multinacional. No hubo fusiles en esa captura, pero sí un flujo silencioso de recursos entre contratista y decisor público.

Esta captura legal no golpea las primeras planas con la misma frecuencia que los pactos paramilitares, pero constituye la modalidad más difícil de erradicar, precisamente porque se ampara en la valoración social positiva de los captores. El empresario respetable, el gremio consolidado, la firma consultora prestigiosa, la familia política tradicional: todos ellos pueden capturar el Estado sin que exista una imagen mediática de la captura, y en algunos casos sin transgredir formalmente la ley.

El paramilitarismo como fenómeno multidimensional

Para que la categoría de captura tenga espesor histórico, hay que devolverla al fenómeno que la forzó a mutar. El paramilitarismo colombiano no es reducible a sus estructuras armadas. Existe consenso nacional e internacional en reconocerlo como fenómeno multidimensional: político, económico y militar. En su dimensión política construyó redes con poderes locales, regionales y nacionales, y con sectores poderosos de la sociedad. En algunas regiones, sus estructuras se articularon con sectores de la fuerza pública.

Su genealogía complica cualquier lectura maniquea. El paramilitarismo surgió institucionalmente en la década de 1960, como parte de la política global de Seguridad Nacional, con patrocinio estatal directo: entre 1965 y 1989 fue legal, aunque no lo fueran los crímenes cometidos bajo su amparo. Francisco Gutiérrez ha señalado que el Estado colombiano delegó en coaliciones regionales el monopolio de la violencia, permitiéndoles armarse con patrocinio del Ejército, y que ese fue el suelo institucional del que brotaron las autodefensas. La consecuencia analítica es incómoda para el concepto de captura: si el propio Estado creó, armó y legalizó a los grupos que después lo cooptarían, la frontera entre captor y capturado se difumina. Lo que llamamos captura sería, en parte, la autonomización de un instrumento estatal previo. No una irrupción externa sobre instituciones sanas, sino la profundización de una delegación de soberanía nunca revocada del todo.

Esa ambigüedad ha alimentado en la antropología política una categoría paralela: la del "Estado híbrido". La antropóloga Rivke Jaffe, trabajando sobre los "dons" criminales de los barrios de Kingston en Jamaica, definió el Estado híbrido como el sistema de gobernanza que emerge del entrelazamiento entre crimen organizado y Estado en una relación de colusión. Desde esa perspectiva, la presencia de organizaciones ilegales en las instituciones no debilita al Estado sino que extiende su poder: los actores criminales operan como prolongaciones de una estatalidad que se realiza precisamente a través de esa colusión. Aplicada con cautela al caso colombiano, la noción de Estado híbrido ofrece un contrapunto útil al concepto de captura: donde captura sugiere invasión desde afuera, hibridación sugiere fusión desde adentro. Ambas lecturas nombran realidades distintas del mismo fenómeno.

Los debates: qué explica la categoría y qué le escapa

No todos los estudiosos comparten el entusiasmo por la categoría. El propio Francisco Gutiérrez, en 2010, cuestionó abiertamente la utilidad del concepto de "reconfiguración cooptada del Estado" —que en su formulación llama "reestructuración cooptada"— para describir la relación entre grupos ilegales, narcotraficantes y el Estado colombiano. Su objeción tiene dos filos. Primero, dudó de que la intervención de estas organizaciones haya sido verdaderamente sistémica: entre penetrar una gobernación en Sucre y refundar un Estado hay un salto lógico considerable. Segundo, cuestionó que los resultados de esas estrategias hayan sido "exitosos" en el sentido fuerte que la categoría sugiere: los paramilitares fueron desmovilizados, muchos de sus aliados políticos condenados, y la maquinaria judicial —Corte Suprema en primer lugar— respondió, aunque tarde y de manera desigual.

La objeción tiene fuerza empírica. Los casos mejor documentados de captura avanzada son subnacionales y territorialmente acotados: Magdalena, Sucre, Norte de Santander, ciertas zonas de Casanare y Antioquia. No hay evidencia comparable de una captura homogénea del Estado colombiano en su conjunto, ni de una estrategia unificada de refundación institucional. Los actores armados que capturaron enclaves regionales lo hicieron para asegurar rentas territoriales concretas —tierras, contratación, protección de economías ilícitas y lícitas—, no para ejecutar un plan de toma del poder central. La violencia que desplegaron era, en su racionalidad, instrumental.

Pese a esa crítica, la categoría conserva potencia analítica —incluso Gutiérrez lo reconoce— para examinar la influencia de grupos armados y narcotraficantes en instituciones específicas: la captura de partidos políticos, el proselitismo armado y la incidencia sobre decisiones judiciales en las altas cortes. La obra colectiva Y refundaron la patria, editada por Claudia López en 2010, es la referencia más citada en ese debate: reúne los materiales empíricos que sustentan tanto la formulación fuerte del concepto como sus matices.

Una segunda línea crítica proviene de la teoría del Estado rentista, con Mick Moore como referencia. Su argumento —que Estados sostenidos por rentas no ganadas, como las de recursos naturales, generan menor rendición de cuentas porque sus dirigentes no dependen fiscalmente de los ciudadanos— ofrece una explicación estructural, no basada en agentes externos captores. En esa lectura, la vulnerabilidad institucional no se explica por quién penetra al Estado desde afuera, sino por cómo se financia el propio Estado y qué incentivos genera esa financiación. Las dos ramas de la teoría rentista —la del desequilibrio entre jurisdicción y autoridad, que produce Estados depredadores y militarización de la política, y la del vínculo entre altas rentas y corrupción sistémica— convergen en desplazar el foco del actor externo al régimen fiscal. No es una alternativa incompatible con la captura, pero sí un recordatorio de que hay más de un modo de nombrar la debilidad institucional.

Un tercer debate, más subterráneo, atraviesa la propia categoría desde adentro. Si tanto la captura por agentes legales como la captura avanzada por agentes ilegales son coherentes con el significado literal de "captura del Estado" como proceso originado desde fuera del Estado y ejecutado por agentes externos, entonces la categoría corre el riesgo de volverse un paraguas demasiado amplio. Bajo ese techo caben desde un gremio empresarial que cabildea una reforma tributaria hasta un comandante paramilitar que ordena asesinatos selectivos: el gesto conceptual de unificarlos bajo una misma palabra es potente, pero puede diluir diferencias analíticamente decisivas.

La huella: qué hemos aprendido a ver

Al margen de los debates, la incorporación de la captura del Estado al vocabulario público colombiano tuvo efectos que sobreviven al concepto mismo. Ayudó a nombrar lo que las categorías clásicas —corrupción, clientelismo, infiltración, penetración— no lograban asir con precisión: la simbiosis planificada entre estructuras armadas, políticos regionales y contratación pública. Permitió leer los pactos de Ralito, Chivolo y Pivijay no como episodios aislados sino como piezas de una arquitectura reconocible. Y forzó a las instituciones judiciales —la Corte Suprema en primer lugar— a construir marcos probatorios adecuados a un fenómeno que exigía leer computadores incautados, como el de alias Don Antonio; documentos firmados; nóminas paralelas; contratos amañados.

También dejó una tensión no resuelta que aún atraviesa el debate colombiano. La categoría ilumina bien los enclaves donde la captura ocurrió con densidad —el Caribe paramilitar, los proyectos de infraestructura en zonas de conflicto, ciertos hospitales y contratos de salud en regiones específicas—, pero puede confundir al aplicarse como diagnóstico total del Estado colombiano. No todo el Estado fue capturado, ni todo tipo de captura se explica igual. Los mismos casos que documentan la penetración paramilitar del Magdalena muestran también la respuesta institucional: 12.869 compulsas judiciales, condenas de senadores y directores de fiscalías, restituciones de tierras, sentencias de la Corte Interamericana como la del caso 19 comerciantes de 2004. La captura fue real; la impunidad total, no.

Queda, por último, el reto de qué hacer con la captura silenciosa: aquella ejercida por agentes legales, socialmente legitimados, sin pactos firmados ni fosas comunes. Es una captura menos fotogénica, pero acaso más persistente. Los intereses económicos y políticos dominantes que se resisten a reformas agrarias, tributarias o judiciales no requieren fusiles: les basta con estar donde siempre han estado. En ese punto, el concepto muestra su alcance máximo y su límite: nombra bien la anomalía violenta, pero también obliga a mirar la normalidad que la precedió y que la sobrevive. Que la captura sea legible es una conquista analítica. Que sea corregible es una tarea que ya no depende de los conceptos, sino de la política.