Plan Lazo y contrainsurgencia territorial diferenciada

Plan Lazo

Entre 1962 y 1965, bajo la presidencia de Guillermo León Valencia y la dirección del general Alberto Ruiz Novoa como ministro de Guerra, Colombia ensayó su primera doctrina contrainsurgente sistemática. El Plan Lazo no fue una operación militar puntual sino una arquitectura estratégica que diferenciaba el trato del territorio según su grado de recuperabilidad: en unas zonas, obra pública, censo poblacional y acción cívico-militar para restarle apoyo campesino a la guerrilla; en otras, cerco, bombardeo y aniquilamiento. La distinción operativa —heredada del pensamiento contrainsurgente estadounidense y adaptada por Ruiz Novoa a las circunstancias colombianas— produjo dos consecuencias que rebasarían con mucho el bienio de su aplicación. La primera, inmediata: la Operación Marquetalia de mayo de 1964, cuyo cerco esperaba clausurar un núcleo de resistencia comunista y en cambio dio origen, al año siguiente, al Bloque Sur y luego a las FARC. La segunda, de largo aliento: los Comités de Coordinación Cívico-Militar sembraron la matriz institucional que el Decreto 3398 de 1965 y la Ley 48 de 1968 convertirían en base legal para el armamento de civiles y, más tarde, para el paramilitarismo. Fue el primer diseño doctrinal donde el Estado colombiano teorizó territorialmente su guerra interna.

El terreno que hizo posible la doctrina

El Plan Lazo brotó de un cruce muy específico de tensiones: el Frente Nacional, la Guerra Fría y una institución armada rezagada respecto de las guerras que ya libraba.

Al pactar la alternancia presidencial y la distribución paritaria de cargos entre liberales y conservadores por veinte años, el Frente Nacional cerró el sistema político a cualquier fuerza ajena a los dos partidos históricos. Su corolario menos visible fue una decisión de prudencia: sus fundadores prorrogaron indefinidamente —sin fecha— la reforma de las Fuerzas Armadas, la policía y los aparatos de inteligencia. El temor a un nuevo golpe militar no era abstracto: hubo un intento serio el 2 de mayo de 1958. La consecuencia fue una relación singular entre el poder civil y el castrense: el régimen dejaba en manos militares no solo la seguridad interna sino, cada vez más, la definición doctrinal de en qué consistía esa seguridad. Ese margen fue el que Ruiz Novoa ocupó.

En paralelo, la política exterior colombiana se alineó con firmeza en el bloque occidental. Alberto Lleras Camargo (1958-1962) incorporó al país a la Alianza para el Progreso lanzada por John F. Kennedy en 1961 y rompió relaciones diplomáticas con Cuba el 9 de diciembre de 1961, en un contexto marcado por la proclamación marxista-leninista de Fidel Castro y las acusaciones de subversión. Cuando Valencia asumió la presidencia en 1962, la política oficial ya encuadraba los conflictos internos en la confrontación Este-Oeste. Inspirado en las tesis de Álvaro Gómez Hurtado y en los planteamientos de Ruiz Novoa, Valencia adoptó la versión criolla de la "ideología de la seguridad nacional": los conflictos rurales dejaban de ser problemas agrarios para leerse como avanzadas del comunismo internacional.

A ese cuadro se sumaba una paradoja interna de las Fuerzas Armadas: en su mentalidad, la noción del "enemigo interno" venía forjándose desde la represión obrera de los años veinte, el 9 de abril de 1948 y la reciente experiencia en Corea; pero su organización jerárquica, su despliegue territorial y su equipamiento seguían orientados a la guerra regular. Corregir ese desfase fue la tarea que Ruiz Novoa se impuso.

Álvaro Gómez Hurtado le dio al problema su nombre político. El 25 de octubre de 1961, desde su curul en el Senado, denunció la existencia de "repúblicas independientes": regiones de la vertiente de la cordillera Central —Marquetalia, Riochiquito, El Pato, Guayabero— donde, según afirmó, no se reconocía la soberanía del Estado ni de la fuerza pública. El diagnóstico omitía dos hechos: que esas zonas habían padecido una ausencia estatal histórica y que la denuncia reproducía quejas concretas de latifundistas y sectores del clero interesados en tierras y en el control social del campesinado. Pero el rótulo cuajó. Convirtió a esas comunidades campesinas —muchas nacidas de la autodefensa liberal y comunista frente a la violencia bipartidista de los años cincuenta— en un agravio a la soberanía nacional. Lo que faltaba era una doctrina que dijera cómo actuar sobre ellas.

Ruiz Novoa y la reforma doctrinal del Ejército

Alberto Ruiz Novoa había mandado en Corea el Batallón Colombia con el grado de teniente coronel. Aquel escenario —el primer enfrentamiento armado de la Guerra Fría en el que Colombia participó— marcó su lectura del oficio militar. Cuando ascendió a las jefaturas doctrinales del Ejército y luego al Ministerio de Guerra, emprendió una transformación que apuntaba a superar el desfase entre mentalidad y equipamiento castrenses.

La reforma se movió en varios planos simultáneamente. Se reorganizó la Escuela Militar de Cadetes con el objetivo de elevar la enseñanza al nivel universitario. Se fundó la Cátedra de Filosofía Militar, cuya misión declarada era explicar a los cuadros el sentido y la misión de las Fuerzas Armadas y dar a conocer a la sociedad el papel de la institución. Se hizo un esfuerzo deliberado por acercar a los oficiales a la comprensión de los problemas políticos, sociales y económicos del país, en el supuesto de que la institución armada debía contribuir a resolverlos. Se aumentó el servicio militar obligatorio a dos años. Y, sobre todo, se abandonó la doctrina del apoliticismo y la neutralidad que hasta entonces las Fuerzas Armadas habían reivindicado, al menos nominalmente: combatir el comunismo, según la nueva concepción, exigía intervenir en lo político, lo económico y lo social.

En el plano táctico, el cambio fue igualmente profundo. Se abandonaron los puestos fijos y las unidades tácticas regulares en favor de bases de patrullaje móvil y equipos de combate ágiles, con planeación centralizada y ejecución descentralizada. La Escuela de Lanceros, centro de gravedad de la profesionalización militar colombiana desde finales de los años cincuenta, reorientó los programas hacia el entrenamiento táctico contrainsurgente. En 1959 graduó unos 200 oficiales de bajo rango destinados a zonas de conflicto, formando el núcleo humano que después ejecutaría el Plan Lazo. La consigna doctrinal, atribuida a Ruiz Novoa, condensaba la filosofía en una imagen: "El guerrillero es como pez en el agua; hay que quitarle el agua". El agua era el campesinado.

Que esta politización institucional tenía costos ya lo advertían voces intelectuales de la época. Una, vinculada a la Universidad Libre, señaló que el contacto excesivo del ejército con las circunstancias políticas, ante la debilidad del poder civil, podía derivar en que la institución armada terminara sometiendo a la nación en vez de integrarse a ella. La advertencia se hacía en un país cuyo régimen civil había prorrogado indefinidamente la reforma castrense y cuyo presidente encuadraba los conflictos rurales en la confrontación mundial. El margen de politización era enorme, y Ruiz Novoa lo llenó.

Origen y filosofía del Plan Lazo

El Plan Lazo fue, en rigor, una síntesis híbrida: nutrido de manera decisiva por recursos y recetas estadounidenses, fue también genuinamente moldeado por Ruiz Novoa y su círculo doctrinal. Desde 1959, Estados Unidos envió a Colombia el primero de varios equipos de asesores para evaluar la guerra irregular en el país; su informe, en tres volúmenes, recomendaba una red extensa de asesoría y la participación directa en acciones contrainsurgentes.

La misión más relevante para el Plan Lazo fue la encabezada por el general William P. Yarborough. Su informe —con un suplemento secreto— recomendó desarrollar en Colombia estructuras civiles y militares para la contrainsurgencia: seleccionar personal civil y militar para entrenamiento clandestino y conformar una estructura civil-militar capaz de ejecutar "actividades paramilitares, de sabotaje y/o terroristas contra conocidos proponentes comunistas", respaldadas por Estados Unidos. En la misma línea, el suplemento planteaba un programa intensivo de registro civil con huellas digitales y fotografías, e incorporaba al arsenal del interrogatorio el pentotal sódico y el polígrafo. Para la Fuerza Aérea, Yarborough recomendó los aviones ligeros Helio Courier, empleados por la CIA en África e Indochina —una compra que el Departamento de Estado ya había sugerido a Colombia desde 1960—. Desde 1961, el equipamiento militar estadounidense destinado a operar contra las "repúblicas independientes" incluía helicópteros, vehículos, equipos de comunicaciones y armamento ligero.

El marco global era la política de contrainsurgencia impulsada por la administración Kennedy: creación del Grupo Especial (Contrainsurgencia), expansión del Centro de Fuerzas Especiales de Fort Bragg y diseño de un programa de Acción Cívico-Militar concebido en el Pentágono a partir de la experiencia británica en Kenia y Malasia, coordinado con la Alianza para el Progreso y proyectado sobre América Latina.

Sobre esta plataforma, Ruiz Novoa articuló su síntesis. Su formulación consideraba la acción cívico-militar más importante que las novedades tácticas: se trataba, ante todo, de restarle base social a la guerrilla. El objetivo formal del Plan Lazo era eliminar las cuadrillas de bandoleros —lenguaje que criminalizaba con un mismo término a rezagos de la violencia liberal-conservadora y a los núcleos comunistas—, prevenir la formación de nuevos focos de "antisociales" y obtener y mantener un estado de paz y tranquilidad en todo el territorio nacional. Bajo ese objetivo cabía todo: obra pública, censo poblacional, redes de inteligencia, patrullaje móvil, cerco militar y bombardeo. Lo específico del Plan Lazo era que ese repertorio se aplicaba de manera territorialmente diferenciada.

La arquitectura territorial: recuperables e irrecuperables

El diseño doctrinal distinguía dos tipos de espacio. En las zonas consideradas recuperables —donde el vínculo campesino con la guerrilla se leía como circunstancial y reversible—, se aplicaba una secuencia de fases combinando guerra psicológica y acción cívico-militar. En las zonas consideradas irrecuperables —los enclaves donde la organización política comunista estaba consolidada—, la respuesta era el cerco militar y el aniquilamiento. Las mismas Fuerzas Armadas, el mismo ministro, la misma doctrina; el trato dependía de una evaluación previa del terreno.

La acción cívico-militar en zonas recuperables se estructuraba en al menos dos fases documentadas. La primera combinaba guerra psicológica y presencia social: programas de ayuda a campesinos, obtención de simpatía, creación de redes de espionaje e inteligencia, censo de habitantes. La segunda consistía en el bloqueo económico y militar del territorio para estrangular la economía local y debilitar la cohesión de las organizaciones campesinas; una tercera fase, de acción militar directa, cerraba el ciclo cuando resultaba necesario.

Institucionalmente, la estrategia se apoyó en un andamiaje amplio. En 1963 se creó el Comité Nacional de Acción Cívico-Militar, integrado por los ministerios de Defensa, sociales y de gobierno. Lo respaldaba el gobierno de Estados Unidos y le correspondía liderar la implementación de las campañas del Plan Lazo. La ejecución en terreno recayó en equipos polivalentes —un médico, una enfermera, una economista del hogar, un ingeniero y un experto agrícola—, desplegados en catorce localidades de departamentos bajo estado de sitio; entre ellas, Riosucio y Génova en el Viejo Caldas, y Páez en el Cauca. La Acción Comunal organizó juntas locales de campesinos con promotores pagados por el gobierno —para 1970 se contaban más de 400 en Tolima y 15.000 en el país— con el objetivo explícito de despolitizar a la población mediante el trabajo comunal. La red se extendía a los Cuerpos de Paz y a organizaciones norteamericanas como CARE y Cáritas, que aportaban recursos y presencia territorial.

El componente propiamente militar-civil eran los Comités de Coordinación Cívico-Militar. Su función era seleccionar, organizar y adoctrinar unidades de autodefensa legal, privilegiando la incorporación de militares y policías retirados y de "personas sobresalientes" de la sociedad consideradas confiables, a quienes se entregaban armas. Aquí anidaba la innovación institucional decisiva: el Estado no solo empleaba a sus soldados y policías; delegaba la coacción legítima en civiles seleccionados, entrenados y armados por la fuerza pública. La acción cívico-militar tenía así dos caras entrelazadas. Por un lado, las Fuerzas Armadas desarrollaban obras y actividades propias de instituciones civiles en zonas de precaria presencia estatal —caminos, dispensarios, escuelas, campañas sanitarias—. Por el otro, se comprometía a la población civil en labores de inteligencia y en actividades orientadas al restablecimiento de la normalidad. Ganar simpatía y obtener información eran caras de la misma operación.

Las propias fuentes doctrinales admitían que estas campañas adolecían de transitoriedad. Servían como recurso momentáneo, no como remedio definitivo: que los campesinos recibieran los beneficios no significaba que se les hubiera ganado el ánimo. La acción social no se orientaba principalmente a garantizar derechos sino a producir efectos de contrainsurgencia. Cuando estos no llegaban, o cuando el diagnóstico previo clasificaba al territorio como irrecuperable, se pasaba al otro lado de la arquitectura.

Marquetalia: la aplicación culminante

Marquetalia, en el sur del Tolima, encarnaba lo que la doctrina definía como zona irrecuperable. Núcleo de autodefensa campesina de origen comunista, con liderazgo consolidado —Manuel Marulanda Vélez, Jacobo Arenas, Ciro Trujillo Castaño—, era, junto con Riochiquito en el Cauca y las regiones de El Pato en Caquetá y Guayabero en Meta, una de las "repúblicas independientes" denunciadas por Álvaro Gómez Hurtado.

La Operación Marquetalia, también llamada Operación Soberanía, se ejecutó en el marco del Plan Lazo con asesoría del gobierno estadounidense. El 13 de mayo de 1964 comenzaron los bombardeos y ametrallamientos aéreos sobre posiciones guerrilleras, acompañados de artillería pesada y del cerco de unidades de infantería y policía. El ejército empleó exguerrilleros liberales como informantes y apoyo —entre ellos el conocido como alias 'Peligro'—. La operación combinaba, según el relato oficial del propio Ruiz Novoa, entrada militar y operaciones psicológicas, sin necesidad —afirmaría después— de evacuar a los campesinos. Los testimonios recogidos entre pobladores describen otra cosa: bombardeos intensivos con múltiples aviones y batallones, señalamientos, torturas y fusilamientos que hicieron de la época un tiempo muy duro para las familias.

La cifra de efectivos empleada en la operación es objeto de disputa: la versión guerrillera y algunos recuentos posteriores hablan de más de 16.000 hombres; los cálculos militares reducen sensiblemente el contingente. El costo económico también generó controversia: una estimación académica sitúa la inversión estatal en más de 17 millones de dólares, mientras otras cifras en pesos colombianos circularon en el debate parlamentario, sin que exista una cuantificación consensuada.

El resultado militar fue ambiguo y políticamente devastador. Marulanda y la mayoría de sus hombres lograron escapar al cerco. Pocas semanas después redactaron su Programa Agrario y constituyeron el Bloque Sur, que en 1966 se transformaría formalmente en las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. La I Conferencia del Bloque Sur, reunida en Riochiquito en 1965, unificó los destacamentos de Riochiquito, Natagaima, El Pato, Guayabero y Marquetalia, concentrando alrededor de 100 combatientes. El operativo que buscaba clausurar una república independiente había producido, en cambio, la unificación estratégica de todas ellas.

Políticamente, la operación desató una reacción amplia. En octubre de 1964 hubo debates en la Cámara de Representantes; el Movimiento Revolucionario Liberal y el Partido Comunista protestaron; hubo marchas estudiantiles, comunicados obreros y campesinos, y cerca de cincuenta atentados con bombas, sin víctimas. La ofensiva se extendió más allá de Marquetalia: en marzo de 1965 se produjo la toma de Inzá; en diciembre de ese año, la última operación del Plan Lazo cayó sobre El Pato y Guayabero. La clasificación de territorios como irrecuperables no admitía correcciones: aplicada en Marquetalia con resultados que la propia realidad desmentía, se replicó sobre los demás enclaves señalados por el discurso de las "repúblicas independientes".

La caída de Ruiz Novoa y la clausura del plan

El Plan Lazo terminó junto con su artífice. Ruiz Novoa, cuya reforma doctrinal había politizado a las Fuerzas Armadas más de lo que el poder civil podía asimilar, intentó proyectar su capital político sobre una rama disidente del Movimiento Democrático Nacional. La operación le costó el prestigio y el cargo. Tras la toma de Inzá en marzo de 1965, participó como exministro en debates políticos sobre la intervención militar en Riochiquito. Su salida del gobierno dejó al Plan Lazo sin conducción unificada, y la última operación del ciclo —contra El Pato y Guayabero en diciembre de 1965— clausuró la fase inicial de la doctrina.

El balance interno era ambiguo. Militarmente, ningún operativo había logrado destruir al núcleo guerrillero clasificado como irrecuperable; políticamente, los adversarios comunistas se habían unificado en una organización nacional. Las campañas cívico-militares, admitidas como transitorias por sus propios promotores, habían llevado obras y servicios a zonas donde nunca los hubo, pero sin ganar de modo estable el ánimo campesino a favor de las Fuerzas Armadas. La pretensión de secar el agua produjo, sobre todo, más peces mejor organizados.

Pero el fracaso operativo no anuló el legado institucional. Fue precisamente en ese momento —diciembre de 1965— cuando el gobierno de Valencia expidió el Decreto Legislativo 3398, que definiría la defensa nacional como "la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones". El artículo 25 abrió la puerta al empleo por el gobierno de colombianos no comprendidos en el llamamiento al servicio militar en actividades orientadas al restablecimiento de la normalidad. El Decreto 1667 de 1966 completó el paquete. La Ley 48 de 1968 los convertiría en legislación permanente. Lo que Ruiz Novoa había ensayado como práctica en los Comités de Coordinación Cívico-Militar quedaba fundido en marco jurídico.

Consecuencias: la matriz del paramilitarismo legal

La consecuencia más duradera del Plan Lazo no está en su balance militar sino en la lógica institucional que legó. Los Comités de Coordinación Cívico-Militar no fueron un episodio aislado: fueron el primer ensayo operativo de una premisa según la cual el Estado colombiano podía y debía delegar en civiles seleccionados el uso de la violencia legítima. Esa premisa, elevada a norma por el Decreto 3398 de 1965 y la Ley 48 de 1968, mantuvo la legalidad de las unidades civiles de autodefensa durante décadas: entre 1965 y 1989, el paramilitarismo fue legal en Colombia.

Entre 1969 y los años ochenta, la fuerza pública emitió manuales contrainsurgentes sucesivos que actualizaron y complementaron la política de conformación de grupos civiles armados. En los años ochenta, con la eclosión del narcotráfico y la expansión guerrillera, las normas del Decreto 3398 terminaron amparando la creación de grupos armados abiertamente paramilitares, ya no bajo control militar directo sino en coaliciones regionales con élites terratenientes, narcotraficantes y sectores locales. El paramilitarismo fue una estrategia del Estado colombiano que delegó en coaliciones regionales el monopolio de la violencia; su marco legal se estabilizó entre 1965 y 1968, pero su matriz operativa se ensayó en el Plan Lazo.

La línea no fue lineal ni la trazó una sola mano. El Ejército venía estimulando la conformación de grupos civiles articulados con fuerzas militares desde el gobierno de Rojas Pinilla y el inicio del Frente Nacional, particularmente en el sur del Tolima. Las policías subnacionales controladas por élites políticas locales, desmontadas entre 1953 y 1959, dejaron un vacío que las normas posteriores permitieron llenar con autodefensas civiles legales. La privatización de la seguridad en Colombia tenía raíces anteriores; lo que el Plan Lazo y su marco normativo hicieron fue institucionalizar esa práctica bajo doctrina contrainsurgente y darle una cobertura jurídica estable.

Hubo además una segunda consecuencia estructural: la consolidación del adversario que el plan pretendía eliminar. Marquetalia se convirtió en el mito fundacional operativo de las FARC. La imagen de los 48 campesinos resistiendo el cerco de miles de soldados, la escritura del Programa Agrario en la retirada, la unificación posterior en Riochiquito y la formalización en 1966: toda esa secuencia biográfica de la organización guerrillera más duradera de América Latina fue el subproducto imprevisto de la Operación Soberanía. La distinción entre zonas recuperables e irrecuperables, ejecutada con lógica de aniquilamiento sobre las segundas, no eliminó los focos de resistencia: los nacionalizó.

Por qué sigue importando

Lo decisivo del Plan Lazo no fue su eficacia militar —escasa— ni su originalidad doctrinal —híbrida, tejida con hilos de Fort Bragg y del pensamiento propio de Ruiz Novoa—, sino que introdujo tres desplazamientos que quedarían incorporados al repertorio institucional colombiano y que ninguna operación anterior había fijado con esa nitidez.

El primero fue cartográfico. La clasificación previa del territorio en recuperable e irrecuperable convirtió a la inteligencia militar en instancia decisoria sobre qué campesinos recibirían dispensario y escuela y cuáles recibirían bombardeo. Esa lógica —una relación del Estado con sus habitantes graduada según criterios contrainsurgentes— sobrevivió a Ruiz Novoa, a Valencia y al propio Plan Lazo, y reapareció en cada uno de los ciclos posteriores de guerra interna con variaciones de nombre y aparataje. No era improvisación táctica: era diseño.

El segundo desplazamiento fue jurídico-institucional. Antes de 1965, el armamento de civiles por la fuerza pública era práctica de facto, tolerada o estimulada según el momento; después del Decreto 3398 y de la Ley 48, fue norma. Los Comités de Coordinación Cívico-Militar suministraron el modelo operativo que la legislación abstrajo y estabilizó, y sobre ese armazón se construyeron durante veinticuatro años las autodefensas legales que en los ochenta se emanciparon del control castrense sin renunciar a la cobertura normativa heredada. Los actores cambiaron —terratenientes, narcotraficantes, coaliciones regionales—; el andamiaje jurídico no.

El tercero fue biográfico, en el sentido que las organizaciones tienen biografía. Marquetalia no fue un traspié táctico corregible: fue el acto de nacimiento de las FARC. El Programa Agrario se escribió en la retirada del cerco; la I Conferencia del Bloque Sur se celebró al año siguiente; la formalización llegó en 1966. Sin Operación Soberanía no habría habido esa secuencia, y sin esa secuencia la insurgencia comunista colombiana habría tenido otra historia —quizá más corta, quizá más fragmentada, en todo caso distinta—. La guerra que durante medio siglo desangró al país no comenzó a pesar del Plan Lazo: comenzó, en un sentido preciso, gracias a él.

Los tres desplazamientos operaron juntos y se retroalimentaron. Una contrainsurgencia que, al mismo tiempo que multiplicaba y consolidaba al adversario, institucionalizaba la violencia delegada como método permanente del Estado.