Decreto-Ley 444 de 1967

Decreto-Ley 444 de 1967

En marzo de 1967, tres meses después de que Colombia rompiera con el Fondo Monetario Internacional, la administración de Carlos Lleras Restrepo expidió el Decreto-Ley 444, un estatuto cambiario y de comercio exterior que codificó en un solo cuerpo jurídico el modelo económico con el que el país operaría durante los siguientes veintitrés años. La norma sustituyó la devaluación brusca que exigían los organismos multilaterales por un sistema de minidevaluaciones periódicas —el crawling peg o devaluación "gota a gota"—, impuso un control estricto sobre los flujos de capital, unificó gradualmente las tasas de cambio múltiples que existían desde los años treinta y montó un andamiaje de subsidio a las exportaciones no tradicionales articulado en el Certificado de Abono Tributario (CAT), la ampliación del Plan Vallejo y la creación del Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo). Su vigencia, extendida hasta la apertura de 1990-1991, hizo del Decreto 444 la ley marco del sector externo colombiano durante el ciclo más largo y estable de crecimiento del siglo XX y el experimento heterodoxo más sostenido de política cambiaria y promoción exportadora en América Latina.

El régimen cambiario que el decreto vino a reemplazar

Para entender qué codificó el Decreto 444 hay que entender qué destrabó. Colombia había abandonado el patrón oro en 1931, en medio de la caída de los ingresos por exportaciones y del corte de los desembolsos de crédito externo que trajo consigo la Gran Depresión. Aquel abandono no fue reemplazado por un sistema de tasa flexible sino por una arquitectura de flotación controlada con controles selectivos sobre la moneda extranjera, cuyo linaje llegaría intacto hasta mediados de los años sesenta. Durante tres décadas, el país operó con tipos de cambio diferenciales que favorecían la importación de bienes de capital, con racionamiento administrativo de divisas y con un control de importaciones que resultó, al menos hasta 1951, más eficaz que el arancel para decidir la composición de las compras externas y proteger la industria nacional.

Sobre esa arquitectura de controles selectivos operó también, desde 1963, una reforma institucional decisiva sin la cual el 444 no habría sido viable: la creación de la Junta Monetaria mediante la Ley 21 de ese año, impulsada por el ministro de Hacienda Carlos Sanz de Santamaría durante la administración Valencia. Hasta entonces, la política monetaria y crediticia había estado en manos de la junta directiva del Banco de la República, dominada por representantes de la banca privada y del sector empresarial. La reforma trasladó esas decisiones a la nueva Junta, un órgano en el que la voz predominante era la del gobierno. El desplazamiento tenía un contenido político preciso: reducir la influencia de la banca privada sobre las decisiones monetarias y alinear las políticas cambiaria, crediticia y fiscal con los objetivos de crecimiento del ejecutivo. La política de crédito de fomento que la Junta consolidaría tenía antecedentes desde 1951, cuando una reforma a la ley de bancos había adscrito al Banco de la República la tarea de apoyar mediante redescuento a industrias básicas; pero fue con la Junta Monetaria cuando esa lógica de crédito dirigido se convirtió en columna vertebral del modelo.

El resultado macroeconómico de este entramado fue un patrón que los propios contemporáneos bautizaron como "pare y siga": los ciclos de expansión generaban déficits en la balanza de pagos, el gobierno respondía con controles estrictos sobre importaciones y programas de estabilización, la liquidez internacional se recomponía y el ciclo volvía a empezar. Cada crisis de reservas se saldaba con una devaluación abrupta bajo presión externa, y cada devaluación era rápidamente devorada por la inflación interna.

La secuencia inmediatamente anterior al 444 ilustra el agotamiento del sistema. En noviembre de 1962, la administración de Guillermo León Valencia devaluó el peso llevándolo de 6,90 a 9,00 pesos por dólar. La medida se estrelló contra una inflación del 27,2 % en 1963 que anuló casi por completo el ajuste real, y aunque el ritmo cedió en los dos años siguientes —hasta el 7,0 % en 1965—, la paridad nominal permaneció clavada en nueve pesos. Entre enero de 1963 y octubre de 1964, el Banco de la República intentó sostener el mercado libre de divisas y perdió una cantidad considerable de reservas en el intento; al liberarlo, la cotización se disparó hasta cerca de veinte pesos y se estabilizó en torno a dieciocho a finales de 1965. En septiembre de ese mismo año, el gobierno fragmentó de nuevo el mercado: creó una tasa preferencial de nueve pesos para materias primas y equipos destinados a industrias productoras de bienes de primera necesidad, y una tasa intermedia de 13,50 pesos para el resto. La devaluación de 1965, presionada por el FMI, implicó un alza cercana al 50 % en la tasa nominal, y esta vez el efecto real logró sostenerse.

Pero el sistema seguía siendo esencialmente el mismo: tipos múltiples, ajustes bruscos, controles que se activaban y desactivaban según la coyuntura, y una recurrencia inevitable a los organismos multilaterales cada vez que las reservas caían. Sobre ese piso llegaría el choque de 1966.

La ruptura con el FMI

Cuando Carlos Lleras Restrepo asumió la presidencia el 7 de agosto de 1966, la balanza de pagos colombiana estaba de nuevo en el filo. El FMI, la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) y el Banco Interamericano de Desarrollo presionaron con un diagnóstico convergente: la única salida era una devaluación masiva del peso. Para los técnicos de Washington, la magnitud del ajuste debía ser abrupta, corregir de un golpe la sobrevaluación acumulada y disciplinar el gasto público con las condicionalidades habituales.

Lleras Restrepo rechazó el paquete. La ruptura, ocurrida hacia finales de 1966, no fue una rabieta nacionalista: el presidente y su equipo económico —con Abdón Espinosa Valderrama en Hacienda y Rodrigo Botero Montoya como una de las cabezas técnicas del proyecto— aceptaban buena parte del diagnóstico monetario del Fondo. Coincidían en la necesidad de contener el desbordamiento monetario, controlar el déficit fiscal y frenar la inflación. Lo que rechazaban era la devaluación brusca como instrumento único, por sus efectos sobre la inflación, sobre los balances de las empresas endeudadas en dólares y, no menos, sobre la autoridad política del gobierno para conducir el desarrollo industrial. Aceptar el paquete del FMI habría implicado desmantelar el programa económico con el que Lleras llegó al poder: una apuesta por la intervención estatal, la sustitución de importaciones y la promoción activa del sector exportador no tradicional.

La contradicción era estructural. El programa del Fondo entregaba la conducción del ajuste al mercado; el de Lleras la reservaba al Estado. Aunque el presidente colombiano apoyaba la industrialización por sustitución de importaciones y rechazó abiertamente los consejos del FMI y del Banco Mundial, nunca planteó separar a Colombia de la órbita política de Washington. En los meses que siguieron a la ruptura, su equipo se dedicó a fabricar la alternativa técnica que permitiría sostener la disidencia. Se llamó Decreto-Ley 444.

La arquitectura del decreto

El Decreto-Ley 444 fue expedido en marzo de 1967 al amparo de facultades extraordinarias. Su innovación central, aquella por la que sería recordado, fue la adopción del crawling peg: un sistema en el cual la tasa de cambio nominal se ajustaba mediante minidevaluaciones periódicas y de pequeña cuantía, calibradas para preservar la competitividad real del peso sin producir los sobresaltos inflacionarios ni las expectativas devaluatorias de los ajustes discretos. En lugar de una gran devaluación cada tres o cuatro años, muchas devaluaciones minúsculas cada semana o cada quincena, en un goteo continuo que corregía en tiempo casi real el diferencial entre la inflación colombiana y la estadounidense.

Alrededor de ese mecanismo cambiario, el decreto tejió una malla institucional densa. Estableció un régimen rígido de control sobre los flujos de capital con el exterior: todas las operaciones cambiarias debían canalizarse a través del Banco de la República bajo autorización previa, lo que cerraba las vías por las que hasta entonces se había producido la fuga de reservas en los episodios de crisis. Dispuso la unificación gradual de las tasas de cambio múltiples, integrando en un solo mercado oficial las cotizaciones que antes atendían por separado a materias primas, bienes de capital, exportaciones cafeteras y transacciones libres. Reguló los procedimientos de importación y estableció los criterios para el otorgamiento de licencias.

Y, sobre todo, montó un régimen estable de promoción de exportaciones no tradicionales que constituye la otra mitad del legado del 444. El Certificado de Abono Tributario (CAT) fue creado para reemplazar las ventajas tributarias y la tasa de cambio favorable que hasta entonces habían gozado las exportaciones menores; se fijó en un 15 % del valor de las exportaciones y podía usarse para pagar impuestos, lo que lo convirtió de hecho en un subsidio directo. El Plan Vallejo, mecanismo que permitía importar sin aranceles insumos destinados a bienes que se exportarían, fue ampliado y sistematizado. Y se creó el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo) como brazo financiero e institucional del esfuerzo exportador, encargado de otorgar crédito de fomento, financiar la promoción comercial en el exterior y coordinar la política sectorial.

La lógica del conjunto formaba un engranaje integrado. El crawling peg garantizaba una tasa de cambio real competitiva de forma continua; el control de cambios impedía que los capitales especulativos socavaran esa tasa; el subsidio exportador compensaba el sesgo antiexportador que aún persistía en la estructura arancelaria proteccionista. Ninguno de los componentes habría funcionado por separado: el crawling peg sin control de cambios habría sido desbordado por movimientos de capital; el control de cambios sin subsidio habría deprimido las exportaciones; el subsidio sin tasa competitiva habría sido un despilfarro fiscal. Articulados, produjeron durante casi dos décadas resultados que ni el ortodoxo programa del FMI ni el modelo puramente sustitutivo habrían alcanzado.

Los primeros años: crecimiento sin inflación

Los datos de los primeros años del régimen dieron la razón a la apuesta de Lleras. La tasa de cambio real —el indicador clave para medir la competitividad de las exportaciones— se depreció de forma sostenida entre 1967 y 1970, con un índice que subió cerca de un veinte por ciento en apenas cuatro años. Simultáneamente, la inflación se mantuvo contenida en una banda estrecha en torno al 7 %, cifras que contrastaban de manera nítida con los picos del 27,2 % de 1963 o del 17,7 % de 1964.

El crecimiento acompañó. Entre 1966 y 1974, el PIB real de Colombia creció a una tasa promedio anual del 6,57 %, uno de los desempeños más altos del siglo. Y las exportaciones respondieron: a partir de 1968 se inició una fase de diversificación y expansión moderada de las ventas externas que se prolongaría durante más de tres décadas, quebrando el patrón de monoexportación cafetera y racionamiento de divisas que había dominado el período 1930-1968. Las flores, los textiles, el banano y una franja de manufacturas ligeras comenzaron a aparecer en las estadísticas comerciales como productos no tradicionales relevantes. El puerto de Buenaventura, hasta entonces dedicado casi exclusivamente al café y a las importaciones, empezó a manejar cargas más diversas.

Que la inflación se contuviera mientras la depreciación real se sostenía admite un matiz. La correlación entre expansión de medios de pago e inflación fue débil o inversa tanto en el período 1960-1966 como en 1966-1970, lo que sugiere que la dinámica inflacionaria colombiana no respondía primariamente a la oferta monetaria activa —como habría supuesto la teoría monetarista— sino a factores de costos y a una oferta monetaria pasiva. El crawling peg funcionó bien en ese entorno porque el goteo continuo evitaba las expectativas de gran devaluación que habrían disparado los precios, y porque el control de cambios impedía las fugas especulativas que habrían obligado a acelerar las minidevaluaciones.

Las grietas: bonanza cafetera y giro parcial

Pero el modelo cargaba con vulnerabilidades que se manifestarían pronto. Aníbal García García y Gabriel Montes Llamas fechan en 1975 el inicio de una reversión parcial de las políticas de promoción de exportaciones y sustitución de importaciones, con el debilitamiento de instrumentos de política industrial, la liberación paulatina de importaciones y la reducción de tarifas arancelarias. El desmonte fue gradual y no cuestionó el marco general del Decreto 444, pero erosionó su ecosistema: si el estatuto había funcionado como un engranaje de piezas trabadas, aflojar cualquiera de ellas alteraba el funcionamiento del conjunto.

El golpe más severo llegó con la bonanza cafetera de 1976-1977. Los precios internacionales del café se dispararon —una helada en Brasil había arrasado con parte de la producción competidora— y Colombia recibió una lluvia de divisas que descolocó la lógica del crawling peg. El peso se revaluó en términos reales por encima del nivel requerido para el equilibrio de la cuenta corriente, y esa sobrevaluación se prolongó varios años después de terminada la bonanza. La competitividad de las exportaciones no tradicionales se erosionó justo cuando el proceso de diversificación empezaba a consolidarse.

Los problemas se agravaron por errores de política asociados a los ingresos cafeteros. El gasto gubernamental se disparó en 1976-1977 y el crecimiento del PIB, lejos de acelerarse, se desaceleró a un promedio del 4,05 % anual —bien por debajo del 6,57 % del período 1966-1974—. Los ingresos del café ocultaron esos errores durante un tiempo, pero cuando los precios cayeron, la economía quedó expuesta con un tipo de cambio real sobrevaluado y un aparato exportador debilitado.

A esas dificultades se sumó una limitación técnica en la gestión del crawling peg. Desde fines de la década de 1970, las autoridades usaron las minidevaluaciones para corregir el diferencial de inflación de Colombia frente a Estados Unidos, pero no incorporaron en el cálculo la devaluación de las divisas europeas y japonesas frente al dólar. El resultado fue que, aun cuando la tasa de cambio real bilateral peso-dólar se mantenía razonable, el peso estaba sobrevaluado frente al marco alemán, la libra esterlina y el yen. Como buena parte del comercio de manufacturas competía contra productores europeos y japoneses, la sobrevaluación multilateral erosionaba silenciosamente la competitividad de las exportaciones no tradicionales. A partir de 1983 hubo algún ajuste en ese enfoque, pero el daño acumulado ya era considerable.

La estabilidad institucional en un continente convulso

Que estas grietas no derribaran el edificio es lo que hace inteligible el contraste regional. El Decreto 444 sobrevivió a la bonanza, a la crisis de deuda latinoamericana de 1982 y a los sucesivos cambios de gobierno del posfrente nacional. Su durabilidad —veintitrés años como ley marco del sector externo— contrasta con la volatilidad extrema de la política cambiaria en el resto de América Latina durante el mismo período. Mientras Argentina, Chile, México, Brasil y Perú oscilaban entre planes de estabilización con anclaje cambiario, hiperinflaciones, moratorias de deuda y devaluaciones catastróficas, Colombia mantuvo un régimen cambiario predecible, con reglas conocidas y una autoridad monetaria capaz de sostenerlas.

Esa estabilidad tuvo costo. El país no experimentó los años de crecimiento explosivo que México o Brasil vivieron durante sus fases sustitutivas más ambiciosas, ni disfrutó de las bonanzas de consumo importado que produjeron los planes de anclaje cambiario en el Cono Sur. Pero tampoco padeció las crisis. Colombia fue el único país grande de América Latina que no incurrió en moratoria durante la crisis de deuda de los años ochenta, y esa reputación se construyó en buena parte sobre la disciplina cambiaria y el control de flujos de capital que el Decreto 444 había institucionalizado.

Los economistas que reflexionaron más tarde sobre esta trayectoria —José Antonio Ocampo, Miguel Urrutia, Salomón Kalmanovitz— coincidieron en un diagnóstico: la ausencia de crisis cambiarias catastróficas y la relativa predictibilidad del sector externo permitieron sostener tasas de crecimiento moderadas pero continuas, y esa continuidad fue en sí misma un logro en un continente donde la volatilidad era la norma. El Decreto 444, en esa lectura, no fue un modelo brillante sino un modelo sensato: renunció a los picos a cambio de eliminar los valles.

El cambio de paradigma y el desmonte

A finales de los años ochenta, el marco intelectual y geopolítico en que había nacido el Decreto 444 estaba en descomposición. La caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989, la crisis del socialismo real, el ascenso de las políticas neoliberales bajo Reagan y Thatcher, y el llamado Consenso de Washington configuraron un nuevo consenso técnico que declaró obsoletos los controles cambiarios, la sustitución de importaciones, el crédito dirigido y el subsidio exportador. Los mismos organismos que en 1966 habían presionado a Colombia para que devaluara ahora presionaban para que liberara la cuenta de capitales y abriera el mercado.

La respuesta colombiana llegó con la administración de César Gaviria, posesionado el 7 de agosto de 1990. El equipo económico, encabezado por Rudolf Hommes en Hacienda —con la asesoría cercana de figuras como Rodrigo Botero y Miguel Urrutia—, adoptó un programa de apertura económica que en pocos años desmontó la arquitectura del Decreto 444. La reducción de tarifas arancelarias fue drástica y acelerada; el control de cambios fue reemplazado por un régimen de mayor flexibilidad; la reforma de inversión extranjera eliminó las decisiones administrativas previas sobre capital foráneo, abrió todos los sectores al capital extranjero salvo seguridad y residuos nucleares, y otorgó a los inversores externos el mismo trato que a los nacionales.

El golpe definitivo lo dio la Constitución de 1991. La Asamblea Constituyente reformó el Banco de la República otorgándole autonomía e independencia, y le fijó como objetivo central preservar el poder adquisitivo de la moneda —el artículo 373 lo consagró, y la Corte Constitucional precisaría en la sentencia C-481 de 1999 que ese objetivo debía atenderse sin desatender el empleo y el crecimiento—. La Junta Monetaria, creada en 1963, fue disuelta; sus funciones pasaron a la nueva Junta Directiva del Banco de la República con una composición que ya no dependía en su totalidad del gobierno. La conducción de la política monetaria dejó de estar articulada con la política fiscal y comercial en un solo diseño, y la lógica del control cambiario perdió su base institucional.

Los resultados de la apertura fueron dispares. El crecimiento del PIB promedió 4,26 % entre 1990 y 1994, cifra respetable pero apoyada más en consumo suntuario, construcción y sector financiero que en producción industrial o agraria. Durante 1991-1993, el sector exportador perdió dinamismo, con caídas en café y petróleo compensadas apenas parcialmente por las exportaciones no tradicionales. El sector agropecuario sufrió una contracción severa ante la avalancha de importaciones. Las proyecciones que habían acompañado la apertura —que hablaban de un crecimiento superior al 8 % en escenarios optimistas frente a un 5,5 % con sustitución de importaciones— no se cumplieron. La inflación, eso sí, descendió gradualmente de dos dígitos a uno solo, un logro que la reforma constitucional del Banco de la República se atribuiría con razón.

En paralelo, el perfil productivo del país empezó a inclinarse hacia la minería y los hidrocarburos, un giro que en las primeras décadas del siglo XXI llegaría a representar más del 62 % de los ingresos de exportación. El café y las manufacturas ligeras cedieron peso frente al petróleo, el carbón y el níquel, y con ese desplazamiento la economía colombiana quedó más expuesta a los ciclos de los precios internacionales de las materias primas que en cualquier momento del período regido por el Decreto 444.

El legado

El Decreto 444 fue, ante todo, un pacto desarrollista heterodoxo. No fue una invención genial de 1967 sino la codificación jurídica de una trayectoria institucional larga: el control de cambios venía de 1931, los tipos diferenciales de los años cuarenta, el crédito de fomento de 1951, la Junta Monetaria de 1963. Lo que Lleras Restrepo y su equipo hicieron fue integrar esos elementos dispersos en un solo estatuto coherente, blindarlos frente a la presión del FMI y añadirles dos innovaciones decisivas: el crawling peg como mecanismo automático de ajuste cambiario y el bloque exportador —CAT, Plan Vallejo, Proexpo— como sistema articulado de subsidio.

Que ese engranaje funcionara durante veintitrés años en un continente cambiario tan volátil como América Latina no fue casualidad. Funcionó porque sus componentes se sostenían mutuamente, porque una autoridad monetaria políticamente respaldada tenía atribuciones para operarlos, y porque el país mantuvo la disciplina fiscal necesaria para que las minidevaluaciones no se convirtieran en carrera inflacionaria. Funcionó, también, porque el contexto internacional de la Guerra Fría toleraba modelos económicos híbridos y porque el propio FMI, tras la ruptura de 1966, terminó aceptando la excepcionalidad colombiana como un mal menor.

Las vulnerabilidades eran genuinas y se manifestaron en secuencia: la sensibilidad a los shocks de términos de intercambio quedó demostrada por la bonanza cafetera; la gestión incompleta del tipo de cambio real multilateral erosionó silenciosamente la competitividad frente a Europa y Japón; y la reversión parcial de la promoción exportadora desde 1975 debilitó por dentro el andamiaje. Cuando llegó el cambio de paradigma global en 1990-1991, el estatuto ya venía cargando tensiones internas que aceleraron su desmonte.

Aun así, el saldo de conjunto se sostiene. Entre 1967 y 1990, Colombia diversificó su base exportadora, mantuvo tasas de crecimiento sostenidas, evitó la crisis de deuda que devastó a sus vecinos y construyó una reputación de estabilidad macroeconómica que le dio acceso continuo a los mercados internacionales cuando otros países latinoamericanos estaban excluidos de ellos. Su desmonte en 1991 cerró no solo un experimento heterodoxo de los años sesenta, sino un ciclo más largo de intervención cambiaria selectiva que se había iniciado con el abandono del patrón oro en 1931. Al desaparecer, se llevó consigo la arquitectura institucional que había sostenido durante seis décadas la relación entre el Estado colombiano y su sector externo.

En su lugar se instaló otra economía: integrada a los flujos globales de capital, sometida a la volatilidad de los precios de las materias primas y crecientemente especializada en minería e hidrocarburos. Esa estructura, más abierta y más vulnerable, es la contracara del mundo que el Decreto 444 clausuró.