Decretos 157 y 158 de 1967: concesiones extraordinarias a Texas Petroleum en el Putumayo

Decretos 157 y 158 de 1967 y las concesiones a Texas Petroleum en el Putumayo

En junio de 1967, la Comisaría Especial del Putumayo —una jurisdicción de excepción administrada desde Bogotá por una división ministerial que contaba entonces con seis empleados para atender casi la mitad del territorio nacional— expidió dos decretos, el 157 y el 158, que formalizaron sobre el piedemonte amazónico un régimen de enclave a favor de la Texas Petroleum Company. Los actos administrativos ampararon con potestades extraordinarias sobre tierras, trabajo y orden público la explotación petrolera que la subsidiaria colombiana de Texaco venía adelantando en el campo de Orito desde junio de 1963. Con ellos, el Estado no solo confirmó una concesión: delegó soberanía territorial y militar en una compañía privada extranjera, e instaló en el sur del país la matriz Estado-empresa-fuerza pública que, agotado el ciclo del crudo, heredarían la coca, la guerrilla y el paramilitarismo.

El Putumayo antes del petróleo: una frontera olvidada

Cuando la Texas Petroleum Company estableció sus campamentos cerca de Puerto Asís en 1963, el territorio al que llegaba no era propiamente un vacío, aunque el Estado colombiano lo administraba como si lo fuera. La Comisaría Especial del Putumayo formaba parte del sistema de territorios nacionales —Amazonas, Vaupés, Vichada, Guainía y Putumayo—, un conjunto de jurisdicciones periféricas que sumaban más del 35% de la superficie de la república pero apenas el 0,44% de su población. El Putumayo cubría entre 23.785 y 26.485 km², con unos 30.698 habitantes.

La estructura institucional para gobernar semejante extensión era una ficción administrativa. El Decreto 1634 del 11 de junio de 1960 había reorganizado el Ministerio de Gobierno y asignado a una recién creada División de Territorios Nacionales —heredera de la antigua Dirección de Territorios— la administración de intendencias y comisarías que sumaban el 49,1% del país. En 1962 esa división contaba con seis empleados encargados de revisar decretos, resoluciones y toda la interlocución entre autoridades y particulares en los territorios. Su jefe, Luis López Guevara, reclamó ese año un presupuesto mínimo, autonomía y los atributos de una empresa de interés público para cumplir siquiera las funciones básicas de la oficina. El Ministro de Gobierno, Ramírez Moreno, reconoció que el personal disponible carecía de formación adecuada y debía ser instruido incluso en cómo elaborar un presupuesto. En 1959, la educación en las intendencias y comisarías seguía en manos de misioneros, y el director Antonio Cauca Prada pedía mejorar unas instalaciones escolares elementales.

El Putumayo era, en la formulación de los cronistas de la época, una "frontera olvidada", y la ignorancia institucional sobre la región podía describirse simplemente como "inmensa". La colonización, sin embargo, corría por su cuenta: desde la violencia bipartidista de los cincuenta, campesinos nariñenses y huilenses habían venido descendiendo hacia el piedemonte amazónico en busca de tierra o de fuga. La región tenía además una historia extractiva anterior —la fiebre del caucho había arrasado a los pueblos awá, kofán, siona, koreguaje, uitoto (murui), inga, kamëntsá y kichwa— que había dejado a las sociedades indígenas del territorio en condición de invisibilidad jurídica y demográfica. Cada uno de esos pueblos cargaba con la memoria de un ciclo extractivo previo; ninguno había sido reconocido como titular de las tierras que habitaba. Cuando la Texaco desembarcó, ese olvido acumulado se volvió condición jurídica: no había, en el registro del Estado, sujetos que estorbaran la concesión.

Sobre ese piedemonte precariamente estatal, cruzado por corrientes migratorias y por comunidades indígenas replegadas, se instaló en junio de 1963 el primer pozo productivo de Texas Petroleum Company en el campo de Orito.

El descubrimiento de Orito y la llegada de la Texaco

Texas Petroleum Company, subsidiaria colombiana de Texaco y operadora del consorcio Texaco-Gulf en el país, abrió el primer pozo productivo del Putumayo en junio de 1963, en el área del Campo Petrolero Orito. En los primeros años sesenta la empresa localizó también el yacimiento vecino de La Hormiga, y la explotación se concentró en los actuales municipios de Orito, Valle del Guamuez y San Miguel, en el piedemonte que baja desde la cordillera hacia la llanura amazónica. Hacia 1966 se habían terminado quince pozos en producción en el campo de Orito.

El régimen jurídico bajo el que operaba la empresa era el establecido por el Código de Petróleos, expedido mediante el Decreto 1056 del 20 de abril de 1953. Su artículo 26 estipulaba que la superficie encerrada dentro de los límites de un contrato de exploración y explotación podía ser objeto, además, de las aplicaciones contempladas en las leyes sobre baldíos. Esa cláusula —aparentemente técnica— resultaría decisiva en Orito: superponía sobre un mismo territorio la lógica de la concesión petrolera y la lógica de la adjudicación de tierras públicas, y en la práctica subordinaba la segunda a la primera. Quien llegara a colonizar un baldío contiguo a una instalación petrolera se encontraría no con un funcionario del Incora, sino con vigilantes de la empresa y con el Ejército.

La llegada de Texas Petroleum inauguró además una recepción masiva de población inmigrante destinada a trabajar con la compañía o a sus alrededores: cocineros, jornaleros, trabajadores de subcontratistas, comerciantes que abrían fondas al borde de las trochas, familias enteras que descendían atraídas por el rumor del salario en dólares. La colonización nariñense y huilense preexistente se intensificó y adquirió un rasgo nuevo: ya no buscaba solo tierra, sino la orilla del enclave.

Ese solapamiento entre concesión petrolera, baldíos y colonización espontánea es el terreno del que brotan los decretos de 1967.

La Comisaría Especial legisla: los decretos 157 y 158 de 1967

Los decretos 157 y 158 de 1967, expedidos por la Comisaría Especial del Putumayo, otorgaron a la Texas Petroleum Company facultades extraordinarias sobre las tierras y el trabajo en las áreas circundantes a los pozos de Orito, e incluyeron la disponibilidad del Ejército Nacional para proteger las operaciones de la empresa. En su literalidad administrativa eran instrumentos locales dictados por una autoridad menor: el comisario, funcionario designado desde el Ministerio de Gobierno y sin control político real por parte de la población. Su efecto material fue otro. Transfirieron a una compañía privada extranjera atributos que en cualquier lectura del Estado corresponden a la soberanía: definir quién podía habitar un espacio, en qué condiciones podía trabajar, y con qué fuerza sería expulsado si contrariaba esas condiciones.

La decisión no fue caprichosa ni desconectada del régimen jurídico nacional. El artículo 26 del Código de Petróleos ya facultaba al Estado a articular concesión y baldíos; los decretos comisariales aterrizaron en el Putumayo lo que la norma general permitía. Y encontraban un antecedente casi arquetípico en la cláusula XIX del contrato entre el Estado colombiano y la Colombian Petroleum Company, sancionado mediante la Ley 80 de 1931, que en los años treinta obligaba al Estado a prestar protección armada a la compañía para "prevenir o repeler la hostilidad o los ataques de las tribus de motilones" en el territorio ancestral barí de Norte de Santander. El 2 de septiembre de 1933, con base en esa cláusula, la Colombian Petroleum había solicitado con urgencia al ministro de Gobierno el envío de policías al campamento La Petrolea para enfrentar a los indígenas motilones. Treinta y cuatro años después, en el Putumayo, el mecanismo se repetía con otro sujeto —ya no el indígena resistente, sino el colono sin título— y con otra empresa, pero con la misma gramática: concesión del recurso, protección armada estatal, expulsión de la población que estorbaba.

Los decretos 157 y 158 se dictaron, además, bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, en el Frente Nacional, cuando el país ensayaba una reforma agraria a través del Incora y, en paralelo, un modelo modernizador que buscaba atraer inversión extranjera para superar el modelo agroexportador. Que la misma administración que impulsaba la reforma agraria firmara —o tolerara— actos comisariales que despojaban de facto a colonos en el Putumayo revela la naturaleza dual y a menudo contradictoria del reformismo lleras: reforma en el centro, enclave en la periferia.

El régimen de enclave en operación: colonos, casas nocturnas y expulsiones

Desde 1967 se registraron las primeras denuncias formales sobre los abusos cometidos por Texas Petroleum y sus subcontratistas contra los derechos de propiedad y las condiciones laborales de los colonos. La empresa argumentaba que estos cobraban mejoras en terrenos cercanos a sus instalaciones que no les pertenecían, y la fuerza pública participaba directamente en la expulsión de los colonos de las zonas de explotación. En la letra pequeña del régimen, la protección del Ejército prevista en los decretos no era abstracta: se ejercía sobre cuerpos concretos, sobre casas de tabla, sobre parcelas apenas rozadas.

El testimonio de Omar Bueno, uno de los colonos de la época, condensa el mecanismo con una imagen que la historia del Putumayo ha vuelto casi proverbial: el Ejército no permitía que los colonos construyeran casas de día, por lo que estos las levantaban de noche, reuniéndose en grupos de aproximadamente veinte hombres para acabar una vivienda antes del amanecer. Hombres martillando bajo linternas, en silencio, para tener paredes al alba: eso era el Estado en Orito hacia finales de los años sesenta. No una autoridad que arbitrara entre la empresa y el colono, sino un brazo armado al servicio de la empresa, que negaba al colono el derecho más elemental de levantar un techo.

La compañía ejerció además algún tipo de control sobre el acceso y el asentamiento en la zona inmediata a Orito, generando conflictos con familias y comerciantes que buscaban establecerse en las cercanías. El régimen de enclave separaba así dos territorios superpuestos: uno regido por las normas ordinarias de la Comisaría —donde el colono podía existir, si el Ejército no lo veía—, y otro en el que la Texaco ejercía funciones cuasisoberanas de admisión y exclusión.

Las poblaciones indígenas quedaron, en este esquema, en la posición más frágil. La colonización asociada a la explotación petrolera profundizó procesos de invisibilización y desplazamiento sobre los habitantes originales del territorio, particularmente sobre los pueblos kofán, siona, inga y kamëntsá del piedemonte. Ni los decretos comisariales ni los contratos con Texas Petroleum reconocieron su existencia jurídica sobre esas tierras; en la lógica del Código de Petróleos y de las leyes sobre baldíos, el suelo indígena era baldío disponible. La cadena era circular: sin reconocimiento jurídico previo, no había titulares que oponer a la concesión; sin titulares, la concesión podía extenderse sobre poblados enteros sin dejar rastro administrativo del despojo.

Infraestructura: el oleoducto Transandino y la carretera Orito-San Miguel

El régimen de enclave no se agotó en los pozos. Su expresión más duradera sobre el territorio fue la infraestructura de evacuación del crudo. En 1970 se inauguró el oleoducto Transandino, que parte de Orito y transporta el petróleo hasta el puerto de Tumaco, en Nariño, sobre el Pacífico. Doscientos kilómetros de tubería de dieciséis pulgadas atravesaban selva y cordillera, con baterías de recepción en La Hormiga y San Miguel: la obra resolvió el problema técnico de sacar el hidrocarburo de una selva sin puertos fluviales aptos y sin conexión ferroviaria con el interior.

La aprobación del oleoducto había sido demorada por la oposición de un sector del gobierno a los contratos con multinacionales petroleras como Texaco, en un debate político nacional en el que figuras como Gerardo Molina, desde la izquierda, o Alfonso López Michelsen, desde el Movimiento Revolucionario Liberal, cuestionaban las condiciones en que el Estado colombiano cedía sus recursos. La obra se hizo, sin embargo, y a partir de 1970 los pozos de Orito quedaron conectados a un puerto oceánico por una franja de servidumbre que atravesaba selva, cordillera y pueblos.

En paralelo, Texas Petroleum construyó o promovió la carretera Orito-San Miguel, que hacia 1969 unía el enclave con la frontera ecuatoriana y permitía la conexión con el campo petrolero de Lago Agrio, del otro lado del río San Miguel, también operado por Texaco en Ecuador. Cada nueva obra —oleoducto, carretera, plataforma— abría o ampliaba un frente de colonización en el Putumayo, extendiendo la ocupación del espacio más allá de los terrenos ya intervenidos por la explotación petrolera. La infraestructura petrolera fue el vector físico que transformó el piedemonte: no solo permitió la extracción, sino que empujó una segunda ola de colonos hacia zonas sobre las que ni la empresa ni el Estado tenían intención de ejercer control sostenido.

Esa contradicción define el enclave: necesitaba brazos y trochas, pero rechazaba el asentamiento estable de la población que él mismo convocaba. El oleoducto y la carretera crearon las condiciones para que decenas de miles de personas descendieran al Putumayo; los decretos 157 y 158 crearon las condiciones para que fueran expulsadas de las mejores tierras. El excedente humano quedó, literalmente, en el borde: en las trochas laterales, en los baldíos remotos, en los caseríos improvisados a lo largo de las carreteras.

Del enclave a la reversión: Ley 20 de 1969 y la decisión de 1974

Mientras Orito se consolidaba como enclave, el régimen nacional de contratación petrolera empezaba a cambiar. La Ley 20 de 1969, expedida al final de la administración Lleras Restrepo, pretendió abolir la propiedad privada del subsuelo como sistema de contratación petrolera, respetando los derechos adquiridos previamente establecidos, en particular los relativos a yacimientos ya descubiertos. La ley y sus desarrollos inmediatos crearon las condiciones para entregar a Ecopetrol, como aporte del Estado, determinadas zonas destinadas a ser exploradas y explotadas directamente por la empresa nacional o bajo un nuevo esquema de contratos de asociación.

En 1974, bajo la administración de Alfonso López Michelsen —que sucedió a Misael Pastrana Borrero y clausuró el Frente Nacional—, se tomó la decisión de abolir definitivamente el sistema de concesiones y orientar todas las nuevas contrataciones hacia contratos de asociación, con el objetivo de lograr una mayor participación directa del Estado en el negocio del petróleo. El giro se producía en un momento delicado: Colombia transitaba de país exportador a importador neto de hidrocarburos, y la administración López procedió en paralelo a facilitar la explotación de los yacimientos de gas recientemente descubiertos en La Guajira.

En 1979, ya bajo el gobierno de Julio César Turbay Ayala, se revirtieron al Estado colombiano los campos de explotación petrolera del Putumayo, y Ecopetrol inició sus planes de explotación en la zona que había operado Texas Petroleum Company durante dieciséis años. La reversión, sin embargo, no deshizo el enclave: heredó su infraestructura, sus rutinas, su relación con la fuerza pública y, sobre todo, la geografía social que había producido. Los colonos expulsados en los años sesenta no recuperaron sus mejoras. Los pueblos indígenas invisibilizados no fueron restituidos. El oleoducto siguió atravesando la selva rumbo a Tumaco.

Los decretos 157 y 158 de 1967 nunca fueron formalmente derogados en un acto ruidoso; simplemente perdieron objeto cuando la empresa a la que amparaban dejó de operar. Pero el dispositivo que codificaron —Estado que concesiona, empresa que ordena el territorio, fuerza pública que protege la operación, colono que sobra— quedó instalado como práctica.

Un patrón colonial: barí, Timbiquí, Orito

El caso de Orito no es aislado. Se inscribe en un patrón recurrente en el que el Estado concesiona territorios de comunidades a empresas foráneas y actúa como garante armado o habilitador legal de la extracción. Tres escenarios permiten leerlo en serie.

El primero es el del pueblo barí frente a la Colombian Petroleum Company en Norte de Santander. La cláusula XIX del contrato sancionado por la Ley 80 de 1931 autorizaba explícitamente el uso de la fuerza pública contra los "motilones", y la solicitud del 2 de septiembre de 1933 al Ministerio de Gobierno para enviar policías a La Petrolea muestra que la cláusula se activó en la práctica. Lo distintivo del caso barí es la formulación jurídica desnuda: un contrato de Estado que compromete al aparato armado nacional contra un pueblo indígena nombrado en el texto. La violencia no se disimuló bajo eufemismos administrativos; se estipuló.

El segundo escenario es el del río Timbiquí, en la costa Pacífica caucana. A comienzos del siglo XX, una compañía amparada en un título que aducía propiedad sobre toda la cuenca obligó a los habitantes locales —comunidades afrodescendientes— a comprar productos básicos en sus almacenes y creó su propia moneda, la "cachaloa", con la que pagaba jornales que solo podían gastarse en sus tiendas. Tras la revuelta de 1909, el alcalde declaró "arrendatarios" a los habitantes negros de las cuencas sobre sus propias tierras: una inversión jurídica que convertía a los originarios en inquilinos y a la compañía en propietaria por acto de autoridad. Décadas más tarde, entre 1989 y 1993, bajo el gobierno de Virgilio Barco, se entregó a la compañía rusa Cosmina Ltda. una concesión minera en Timbiquí para extracción de oro, repitiendo el patrón de desconocimiento de derechos territoriales de las comunidades locales. La continuidad Timbiquí—Cosmina, separada por casi ochenta años, muestra que el dispositivo sobrevive a los regímenes políticos.

El tercer escenario es el propio Orito. En el Putumayo, el dispositivo se aplicó a un territorio donde la colonización campesina posterior a la violencia de los cincuenta ya había producido una masa de colonos mestizos —nariñenses y huilenses— que también quedaron atrapados en la lógica del enclave. En Orito, el sujeto expulsado no fue solo el indígena kofán o siona; fue también el colono blanco-mestizo que llegaba huyendo de la violencia bipartidista. Esa ampliación del sujeto agraviado —indígenas más colonos— es una de las claves para entender por qué el resentimiento contra el enclave petrolero en el Putumayo tomó, décadas después, formas políticas y armadas particularmente densas.

Los tres casos comparten la misma gramática y difieren en el sujeto: pueblo indígena nombrado en Norte de Santander, comunidad afrodescendiente reducida a "arrendataria" en Timbiquí, mezcla de indígenas y colonos mestizos en el Putumayo. El dispositivo estatal —delegación armada a favor de un actor privado sobre territorios de comunidades— es el mismo. Cambia solo a quién se le aplica.

Al otro lado de la frontera sur del Putumayo, la lógica era regional. Prospectores de la Shell habían encontrado en los años treinta formaciones de asfalto y petróleo en las estribaciones orientales del Ecuador; un gobierno les concedió derechos de explotación para todo el Oriente ecuatoriano, y en 1938 la Shell abrió una ruta hasta Shell-Mera e inició perforaciones en la selva. Que un solo acto administrativo pudiera entregar "todo el Oriente" a una compañía —con sus pueblos indígenas adentro, con su selva adentro— indica que el dispositivo excedía las fronteras colombianas. La cuenca amazónica occidental fue tratada, en la primera mitad del siglo XX y hasta bien entrada la segunda, como una masa territorial concesionable en bloque. Los decretos comisariales de 1967, leídos contra ese fondo, no son ni una anomalía ni una ruptura: son una instancia más de un dispositivo estatal de larga duración, particularmente virulento en las periferias indígenas y afrodescendientes del área.

La herencia del enclave: militarización, coca y actores armados

Cuando en 1979 los campos revirtieron al Estado y Ecopetrol se instaló en Orito, el Putumayo era ya un territorio marcado por tres décadas de colonización descontrolada, una economía centrada en un enclave extractivo del que la mayor parte de la población había quedado excluida, y una relación con el Estado mediada casi exclusivamente por la fuerza pública. La ineficiencia absoluta del Estado para cumplir sus funciones —que en 1962 se traducía en seis empleados para todos los territorios nacionales y que veinte años después seguía traduciéndose en carreteras sin mantenimiento, escuelas de misión y ausencia de justicia civil— generó vacíos de poder que serían llenados, en las décadas siguientes, por contrapoderes paramilitares y guerrilleros.

La bonanza cocalera de los años ochenta y noventa no cayó sobre un lienzo en blanco. Cayó sobre una geografía humana producida por el ciclo petrolero: colonos sin título asentados a lo largo de la carretera Orito-San Miguel y de las trochas abiertas por Texaco, indígenas replegados en resguardos frágiles, poblaciones acostumbradas a que el Estado apareciera únicamente en forma de tropa protegiendo un pozo. La coca encontró en esas mismas rutas —hacia El Placer, Valle del Guamuez, San Miguel— la infraestructura que necesitaba, y encontró en las poblaciones desplazadas por el enclave petrolero la mano de obra dispuesta a raspar hoja.

La militarización posterior del Putumayo, particularmente bajo el Plan Colombia a partir del año 2000, reprodujo la lógica de 1967 con un candor casi didáctico. El Teniente Coronel Francisco Javier Cruz, comandante militar de Orito, admitió que su responsabilidad principal era proteger la industria petrolera, señalando que las empresas debían trabajar sin preocupaciones y que los inversionistas internacionales necesitaban sentirse tranquilos. La franqueza es notable: treinta y cinco años después de los decretos comisariales, la fuerza pública en Orito seguía definiéndose, por boca de su propio comandante, como garante armado de la extracción. Los ataques de las FARC contra la infraestructura petrolera —110 en 1999, 43 en 2002, con repunte posterior— eran, en ese marco, la respuesta armada de un actor que había leído correctamente cuál era la función efectiva del Estado en la región.

Putumayo es hoy percibido, tanto por sus propios habitantes como por el resto del país, como un territorio de desplazados, marginación y abandono estatal. Esa percepción tiene fecha y tiene firma: un régimen que empezó con los decretos 157 y 158 en la modesta oficina de un comisario en Mocoa, y que consistió, en su núcleo, en tratar a una porción del país como territorio disponible para la extracción y como excedente humano descartable.

La huella de los decretos de 1967

Los decretos 157 y 158 de la Comisaría Especial del Putumayo son actos administrativos menores en el sentido jurídico estricto: emanaron de una autoridad periférica, no de una ley del Congreso ni de un decreto presidencial. Ese carácter modesto es parte de lo que los hace reveladores. Muestran cómo el Estado colombiano gestionó buena parte de su periferia durante el Frente Nacional: no a través de grandes decisiones legislativas visibles y debatibles, sino a través de la delegación silenciosa a autoridades subordinadas y a actores privados, en jurisdicciones cuya población era demasiado escasa y demasiado lejana para forzar la atención de la opinión pública.

Los decretos documentan la genealogía precisa de la relación Estado-empresa-territorio en el Putumayo: no la fase difusa de "la llegada del petróleo", sino el momento exacto y el instrumento jurídico específico mediante los cuales esa relación se codificó. Permiten leer el Frente Nacional no solo desde su relato canónico —pactos entre partidos, reforma agraria, modernización— sino desde sus periferias, donde el mismo régimen que ensayaba el Incora firmaba concesiones extraordinarias a Texaco. Y ofrecen la clave para entender por qué la Amazonía colombiana, particularmente el Putumayo, se convirtió en las décadas siguientes en el escenario privilegiado de la coca, la guerrilla y el paramilitarismo: no por alguna vocación intrínseca del territorio a la violencia, sino porque el enclave petrolero produjo activamente las condiciones materiales y humanas —expulsión, invisibilización, militarización selectiva, ausencia de justicia civil— que esos fenómenos requerían para instalarse.

Los decretos han caducado, la Texaco se fue, el crudo se agotará; pero la matriz territorial que instalaron —dónde puede vivir la gente, quién decide, con qué fuerza se garantiza la decisión— sigue operando bajo otros nombres.