Pacto de Sitges y fundación del Frente Nacional (1957–1958)

Pacto de Sitges y fundación del Frente Nacional

El Frente Nacional fue el arreglo institucional con el que las cúpulas del liberalismo y del conservatismo colombianos pusieron fin a la dictadura militar de Gustavo Rojas Pinilla y a la violencia partidista de los años cincuenta, mediante un régimen de gobierno compartido durante dieciséis años. Sus dos piezas fundacionales fueron los pactos firmados en España por Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez: el de Benidorm, el 24 de julio de 1956, y el de Sitges, el 20 de julio de 1957. El plebiscito del 1 de diciembre de 1957 los ratificó con 4.169.294 votos a favor y 206.864 en contra, y el 7 de agosto de 1958 Lleras Camargo se posesionó como primer presidente del acuerdo. En ese arco de veinticinco meses Colombia salió del gobierno militar, restauró el poder civil, incorporó por primera vez a las mujeres al sufragio nacional y ató la política a un duopolio partidista milimétricamente repartido. La operación resolvió el problema que sus arquitectos se habían planteado —la guerra entre liberales y conservadores— y al mismo tiempo constitucionalizó la exclusión de cualquier fuerza ajena a esas dos etiquetas.

El régimen que había que desmontar

El golpe militar del 13 de junio de 1953 llevó al general Gustavo Rojas Pinilla a la presidencia con el respaldo inicial del liberalismo, que celebró la caída de Laureano Gómez, y del conservatismo ospinista, adversario interno del laureanismo. Ese consenso duró poco. Hacia 1955 el régimen empezó a asfixiar a la prensa opositora: en agosto de ese año fueron clausurados El Tiempo, El Espectador y El Siglo, y aunque los dos primeros reaparecieron a comienzos de 1956, el gesto marcó el viraje autoritario. El SENDAS, dirigido por María Eugenia Rojas de Moreno, hija del presidente, distribuyó alimentos y beneficios en barrios populares de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, tejiendo una base social propia entre los sectores más pobres al margen de los partidos históricos.

Ese caudal popular no compensó el desgaste con las élites. La caída del precio del café desde 1955 erosionó el respaldo de cafeteros e industriales, el ospinismo se pasó a la oposición hacia fines de 1956 y clero, estudiantes y sindicatos fueron distanciándose. Para marzo de 1957, Rojas gobernaba apoyado apenas en burocracias militares y civiles, un núcleo de conservadores independientes y liberales gaitanistas. Fue entonces cuando el régimen intentó su jugada decisiva: la Asamblea Nacional Constituyente que él mismo había convocado decretó su disolución y su reemplazo por una nueva asamblea de noventa miembros —un tercio de nombramiento presidencial directo y los demás designados por juntas locales controladas por la propia corporación saliente—, mecanismo diseñado explícitamente para asegurar su reelección para el período 1958-1962.

La maniobra activó al bipartidismo. Los pactos entre Lleras y Gómez, que hasta entonces habían sido gestos diplomáticos con eco limitado, se convirtieron en plataforma de derrocamiento.

Benidorm: el pacto en el exilio

Laureano Gómez se hallaba exiliado en Benidorm, en la costa alicantina, cuando Alberto Lleras Camargo viajó a buscarlo con mandato expreso de la Convención Liberal para negociar un acuerdo bipartidista contra Rojas. El encuentro se cerró el 24 de julio de 1956, fecha escogida por su coincidencia con el aniversario del natalicio de Simón Bolívar: un guiño simbólico al republicanismo bolivariano frente al militarismo del régimen.

El texto de Benidorm fue todavía un documento programático más que un diseño institucional. Planteó la necesidad de una acción conjunta de los dos partidos históricos para restablecer la normalidad jurídica, exigió el pronto retorno al gobierno civil y abrió la posibilidad —sin definirla— de formar gobiernos bipartidistas. Su fuerza estaba menos en las cláusulas que en la fotografía: los dos hombres que se odiaban desde los años cuarenta, cuyo choque había alimentado la peor fase de la violencia partidista, firmando juntos contra la dictadura. Lleras representaba la fracción liberal que había perdido el poder en 1946; Gómez, la fracción conservadora derrocada en 1953. Cada uno era, para el otro, símbolo de sus propias derrotas. Que aceptaran hablar en Benidorm ya era un hecho político.

Entre Benidorm y el segundo pacto pasaron doce meses decisivos. El ospinismo, que hasta 1956 mantenía su propia línea, fue integrándose al bloque opositor: el 20 de marzo de 1957 se firmó un nuevo acuerdo bipartidista que incorporó formalmente al sector conservador de Mariano Ospina Pérez a la coalición contra la reelección de Rojas y a favor de la restauración democrática. Ese mismo mes, la maniobra de la Asamblea reelectora radicalizó al bipartidismo. En mayo estalló la huelga nacional que reunió a empresarios, sindicatos, estudiantes, partidos y sectores religiosos —una coalición social de un ancho inédito en el siglo colombiano— y precipitó la caída del régimen.

En la madrugada del 10 de mayo de 1957, tras negociaciones celebradas en la casa del banquero Álvarez Restrepo en las que participó el general Gabriel Navas Pardo como emisario del propio Rojas, el presidente dimitió y entregó el poder a una Junta Militar de Gobierno. La violencia callejera de las jornadas anteriores —con muertos en el centro de Bogotá y en ciudades del interior— quedó fijada en la memoria como el precio de la caída, pero políticamente lo que se había producido era la victoria de la coalición civil sobre el régimen militar.

Sitges: el diseño institucional

Con Rojas fuera, la negociación entre Lleras y Gómez cambió de naturaleza. Ya no se trataba de tumbar una dictadura sino de definir cómo se compartiría el poder. Lleras viajó por segunda vez a España y el 20 de julio de 1957 —otra vez una fecha patriótica: el aniversario del Grito de Independencia— firmó con Gómez el Pacto de Sitges, en la costa catalana.

Sitges fijó los principios que después el plebiscito convertiría en norma constitucional. Estableció la paridad estricta entre liberales y conservadores en los cuerpos colegiados —Congreso, asambleas departamentales, concejos municipales—, en el gabinete ministerial y en la administración pública. Introdujo la alternancia presidencional entre los dos partidos. Contempló la realización de un plebiscito nacional como vía para rehacer las instituciones y darle rango constitucional al arreglo. Y ratificó la coalición bipartidista como fórmula de gobierno para superar la violencia y bloquear cualquier retorno del militarismo o del caudillismo populista.

La lógica del diseño era doble. Por un lado, eliminar los incentivos a la guerra bipartidista: si liberales y conservadores tenían garantizado por adelantado el mismo número de curules, ministerios y gobernaciones, la elección dejaba de ser una cuestión de supervivencia para cada partido y la violencia partidista perdía su combustible. Por otro, blindar el sistema contra terceras fuerzas: al reservar por vía constitucional todos los cargos electivos y de designación a los dos partidos históricos, cualquier otro actor —el Partido Comunista, los gaitanistas tardíos, los rojistas populares, los movimientos regionales— quedaba fuera del juego legal aunque conservara votantes. El monopolio dejaba de ser un hecho sociológico y se volvía regla jurídica.

Detrás del diseño había una tesis política de larga data. Alfonso López Pumarejo, dos veces presidente y figura mayor del liberalismo del siglo XX, venía defendiendo desde 1945 la idea del gobierno compartido bipartidista, con el argumento de que las diferencias ideológicas entre los dos partidos prácticamente habían desaparecido. En Sitges esa tesis se traducía en arquitectura constitucional: si los partidos ya no se distinguían sustantivamente, podían coadministrar el Estado sin tensión ideológica. El problema —invisible para los firmantes pero central en la historia posterior— era que fuera del bipartidismo existían actores sociales y políticos que sí sostenían diferencias sustantivas y que quedaban ahora sin cauce electoral.

La Junta Militar como puente

Entre mayo de 1957 y agosto de 1958 gobernó una Junta Militar de Gobierno, integrada por cinco oficiales de las Fuerzas Armadas entre quienes figuraba el general Gabriel París como jefe. Su función fue estrictamente de tránsito, y en eso cumplió con notable fidelidad.

La Junta presentó al asumir un programa de catorce puntos con compromisos precisos: respetar las obligaciones internacionales, mantener el orden interno, terminar la censura de prensa, cooperar con los partidos, supervisar elecciones limpias y restaurar el gobierno civil. Los cumplió. Disolvió la Asamblea Nacional Constituyente reeleccionista, desactivó la oficina de censura, investigó denuncias de corrupción del régimen anterior y avanzó ofertas de amnistía a los combatientes guerrilleros. En el sur del Tolima, la desmovilización logró que jefes liberales como Leopoldo García —alias General Peligro— entregaran las armas, aunque muchos de ellos terminaron convertidos en agentes al servicio de los gamonales locales. En Tierradentro, en las montañas del Cauca, los primeros contactos con grupos armados tuvieron lugar el 31 de julio y el 1 de agosto de 1957 en el caserío de El Carmen, cerca de Belalcázar.

En lo económico, la Junta heredó una situación crítica: un déficit de 80 millones de pesos del año anterior, un déficit corriente de 15 millones mensuales durante 1957 y una deuda comercial vencida cercana a los 500 millones de dólares con firmas extranjeras. Respondió con nuevos impuestos a las exportaciones de café y recortes significativos al gasto militar. La combinación de austeridad fiscal y saneamiento institucional le devolvió a las Fuerzas Armadas la reputación erosionada durante los últimos años de Rojas y estabilizó las variables macroeconómicas lo suficiente para entregar el país sin crisis abierta al gobierno civil.

Políticamente, la Junta se limitó a administrar el espacio y dejó que los actores civiles definieran los términos del retorno democrático. Fue durante su mandato, el 20 de julio de 1957, cuando se firmó el Pacto de Sitges, y fue ella la que después convocó, ejecutó y sancionó los resultados del plebiscito.

El plebiscito del 1 de diciembre de 1957

La ratificación popular del pacto se hizo mediante el Decreto 247 de 1957, expedido por la Junta Militar bajo el amparo del estado de sitio. La convocatoria fue impugnada ante la Corte Suprema de Justicia por el ciudadano Pedro Nel Rueda Uribe por inconstitucional, pero la Corte se inhibió de resolver y el proceso siguió su curso.

El plebiscito se celebró el 1 de diciembre de 1957 sobre un texto de catorce artículos. Siete se referían específicamente a la paridad bipartidista y los demás regulaban aspectos complementarios de la reforma constitucional. El artículo 2 estableció que participarían las mujeres y varones mayores de veintiún años: por primera vez en la historia colombiana las mujeres votaban en una consulta nacional. El artículo 13 dispuso que en adelante las reformas constitucionales solo podrían tramitarse por el Congreso, cerrando la vía de las asambleas constituyentes que Rojas había utilizado. El sistema aprobado repartía por mitades iguales entre liberales y conservadores los cargos en corporaciones públicas, gabinete ministerial, instancias de gobierno, administración pública y rama judicial. La alternancia presidencial se fijó inicialmente por doce años; una decisión posterior, en 1958, la amplió a dieciséis y estableció el turno estricto entre los dos partidos.

Los resultados fueron abrumadores: 4.169.294 votos por el sí y 206.864 por el no, sobre una población cedulada de 5.386.931, con una participación del 81,93%, la más alta registrada en un referendo colombiano hasta ese momento. El general París pronunció el 18 de octubre de 1957 un discurso preparatorio, y Lleras Camargo, en agosto de ese año, había señalado ante la Asociación Profesional Femenina de Antioquia que el sufragio se le concedía a la mujer colombiana sin lucha ni petición de su parte: una fórmula que describía con exactitud el carácter otorgado del derecho, ganado no por una movilización sufragista sino por decisión de las élites bipartidistas.

El resultado tenía dos lecturas simultáneas. Ratificaba una demanda social genuina: cinco millones de personas votaron, en su inmensa mayoría por el sí, después de una década larga de violencia partidista y cinco años de gobierno militar. La opción por el duopolio civil frente al militarismo y frente a la continuación de la guerra entre liberales y conservadores fue popular, informada y masiva. Al mismo tiempo, el plebiscito consagraba un texto negociado en el exilio por dos caudillos sin mandato electoral vigente, y lo hacía bajo estado de sitio, con un decreto de la Junta Militar cuya constitucionalidad la propia Corte Suprema no quiso examinar. Fue una constituyente sin constituyentes: la ciudadanía aprobó o rechazó en bloque un texto en cuya redacción no había participado.

La disputa por la primera presidencia

Con el plebiscito ratificado, quedó abierta la pregunta de quién estrenaría el sistema. Como los primeros cuatro años correspondían al conservatismo por acuerdo entre los negociadores, el candidato inicial fue el conservador Guillermo León Valencia. Su candidatura fracasó rápidamente. Laureano Gómez la vetó argumentando ostensiblemente que los principales apoyos de Valencia venían de los conservadores que lo habían derrocado en 1953 —los ospinistas—, pero el fondo era una fractura más antigua: la división entre laureanistas y ospinistas tenía bases regionales y filosóficas de larga data, con los conservadores moderados —los nacionalistas— anclados en Antioquia y los ideológicos concentrados en Cundinamarca, Boyacá y Santander.

El conservatismo llegó al año electoral fragmentado en seis facciones. Tres eran favorables al Frente Nacional: laureanistas, ospinistas y valencistas. Tres lo rechazaban: leyvistas —seguidores de Jorge Leyva, cercano a Gómez pero opuesto a los términos del acuerdo—, rojistas y alzatistas, estos últimos alineados con Gilberto Alzate Avendaño. En las elecciones de corporaciones públicas del 16 de marzo de 1958 el conservatismo obtuvo el cuarenta por ciento de los votos, dividido entre laureanistas, ospinistas y leyvistas; los ospinistas, apoyos de Valencia, no solo fueron superados por el laureanismo sino que aventajaron a los leyvistas por apenas cincuenta mil votos.

Ante la imposibilidad de un candidato conservador de consenso, los dos partidos acordaron que el primer presidente sería el liberal Alberto Lleras Camargo, con el turno conservador aplazado al siguiente cuatrienio. La solución era funcional pero mostraba una tensión inicial del sistema: el laureanismo mantenía su capacidad de veto, el ospinismo su base electoral, y el conservatismo entero era incapaz de producir el candidato unitario que el diseño del pacto requería.

Dos días antes de las elecciones presidenciales, el 2 de mayo de 1958, se produjo un intento serio de golpe de Estado. El teniente Alberto Cendales Campuzano y sus cómplices lograron apresar a cuatro de los llamados Quíntuples —los cinco dirigentes que encabezaban el proceso de transición— y al propio Lleras Camargo en vísperas de la elección. El golpe fue derrotado antes del mediodía siguiente y varios de sus participantes buscaron refugio en las sedes diplomáticas de El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú. La sacudida convenció a los arquitectos del Frente Nacional de que el peligro militar no había desaparecido. Prorrogaron indefinidamente la reforma del ejército, la policía y los aparatos de inteligencia, y Lleras se comprometió a extender el perdón y olvido a todos los militares, individual e institucionalmente, como parte del pacto con las Fuerzas Armadas.

En las elecciones del 4 de mayo de 1958, Lleras Camargo obtuvo 2.482.948 votos frente a los 614.861 de Jorge Leyva, postulado por el sector conservador que rechazaba el acuerdo bipartidista. La cifra de Leyva, minoritaria pero significativa, era la medida de la disidencia conservadora que el sistema no había logrado integrar.

La inauguración del 7 de agosto de 1958

Lleras Camargo se posesionó el 7 de agosto de 1958. Su discurso fue explícito sobre los límites del proyecto: reconoció que el Frente Nacional significaba el regreso al poder civil pero no la conquista de la paz, y anunció que el gobierno debía enfocarse en una intensa campaña de pacificación de duración imprevisible.

Las primeras medidas trazaron el perfil del período. Se conformó la Comisión Investigadora de las Causas Actuales de la Violencia, encargada de diagnosticar el fenómeno que el pacto pretendía cerrar. Se creó el Plan Nacional de Rehabilitación para las zonas más golpeadas y se fortalecieron las Juntas de Acción Comunal como estructura de organización local. Se impulsó una reforma social agraria alentada desde la Alianza para el Progreso, la estrategia estadounidense de contención hemisférica frente a la Revolución cubana. Se devolvió al Congreso la función legislativa que el Ejecutivo había usurpado desde 1949 y se restablecieron las libertades públicas y sindicales, aunque sin restaurar la unidad del sindicalismo, fragmentado por la violencia y las persecuciones anteriores.

Una decisión temprana fue el llamamiento a juicio del general Rojas Pinilla ante el Congreso por los delitos cometidos durante su dictadura; el proceso se inició en enero de 1959. Simultáneamente, Colombia rompió relaciones diplomáticas con Cuba, se incorporó a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y se integró al pacto de la Alianza para el Progreso. La política exterior del Frente Nacional se alineó de entrada con Washington, y la doctrina de seguridad nacional —que definía los problemas sociales como fuente de subversión y el mantenimiento del statu quo como imperativo estratégico— fue adoptada por los gobiernos liberales y conservadores del período con la misma naturalidad que en Argentina o Brasil.

Lo que quedó cerrado y lo que quedó abierto

En el balance inmediato, el Frente Nacional cumplió con creces el objetivo que se había fijado. La violencia bipartidista entre liberales y conservadores —que había matado a más de doscientos mil colombianos en la década anterior— perdió su motor institucional. Sin premio electoral en juego, los directorios departamentales y municipales dejaron de ser plataformas de guerra. La reputación de las Fuerzas Armadas, gravemente dañada durante los últimos años de Rojas, se rehabilitó bajo la Junta y quedó sujeta al poder civil restablecido. Las mujeres accedieron por primera vez al sufragio nacional y se restauraron libertades públicas suspendidas durante casi una década.

Pero el diseño arrastraba costos estructurales que en 1958 apenas empezaban a manifestarse. La amnistía ofrecida a los grupos alzados en armas fracasó parcialmente: las autodefensas del Sumapaz, vinculadas al Partido Comunista, la rechazaron —el PC había sido declarado ilegal en 1954 y sus militantes habían aprendido a desconfiar de los pactos gubernamentales— y esa negativa las expuso a nuevas ofensivas militares que precipitarían su transformación en guerrillas revolucionarias. En el sur del Tolima, jefes liberales desmovilizados como Teófilo Rojas —alias Chispas— retomaron las armas convenciendo a sus antiguos camaradas de que la paz era una ilusión, y el asesinato de Jacobo Prías Alape —alias Charro Negro—, jefe comunista muerto a manos de guerrillas liberales, empujó a los grupos comunistas de regreso a la lucha armada. En Tolima, Cauca, Huila y Valle la violencia residual persistió durante años, ejercida por una constelación de actores heterogéneos —bandoleros, pájaros, autodefensas comunistas, insurgencias efímeras— a la que se sumaron también agentes de las fuerzas legales del Estado.

Más profundo era el cierre político. Al reservar por vía constitucional los cargos electivos y de designación a los dos partidos históricos, el Frente Nacional levantó una barrera estructural contra la organización y participación de terceros. Comunistas, gaitanistas tardíos, rojistas populares, movimientos regionales y disidencias de todo tipo quedaron fuera del juego legal aunque conservaran votantes. La lógica bipartidista, que en la Convención Liberal y en la sala de Gómez en Benidorm parecía la única opción realista, se convertía en camisa de fuerza para todo actor exterior al duopolio. El reparto burocrático milimétrico, además, estimuló el clientelismo a niveles alarmantes y volvió la distribución de cargos —no la deliberación programática— la lógica central de la política colombiana.

La dimensión internacional reforzó esa exclusión. La transición coincidió con la reconfiguración de la política estadounidense hacia América Latina en clave de contención anticomunista. La embajada de Estados Unidos en Bogotá siguió de cerca el proceso electoral y político de 1957-1958, registrando conversaciones con líderes liberales y observando los resultados. La adopción de la doctrina de seguridad nacional por los sucesivos gobiernos del Frente Nacional convirtió la exclusión de la izquierda en política de Estado con respaldo externo, y reencuadró el pacto colombiano —originalmente diseñado para cerrar la guerra entre liberales y conservadores— como muro anticomunista en el hemisferio.

El Frente Nacional se prolongó formalmente hasta 1974 en su alternancia presidencial y hasta 1978 en aspectos de su paridad burocrática. Cuatro presidentes se turnaron en la Casa de Nariño en el orden pactado. Pero mucho antes de su expiración legal, el sistema había producido los actores que ocuparían el vacío que él mismo dejaba: las FARC surgidas de las autodefensas comunistas cercadas militarmente, el ELN nacido en el entusiasmo por la Revolución cubana y en la certeza de que el bipartidismo era irreformable desde adentro, el EPL articulado a la disidencia comunista pro-china, y más tarde el M-19 con su lectura del fraude electoral de 1970 como demostración final del cierre. El tratamiento meramente militar de los reductos campesinos residuales de la época de La Violencia, la limitada capacidad de inclusión política del régimen y los rezagos no procesados de los años cincuenta se combinaron para producir un ciclo insurgente que la pacificación de 1958 no había siquiera anticipado.

Por qué sigue importando

El Frente Nacional es la matriz institucional de la Colombia contemporánea. Su arquitectura definió el modo en que el país transitó del período de La Violencia hacia el conflicto armado de la segunda mitad del siglo XX, y estableció patrones de gobernabilidad que sobrevivieron a su desmonte formal: la centralidad del bipartidismo, el reparto burocrático como lógica política, el clientelismo como sistema, el recurso al estado de sitio como forma normal de gobierno.

Su ambigüedad fundacional sigue siendo el problema no resuelto. Fue simultáneamente una respuesta genuina a la violencia bipartidista —refrendada masivamente por una ciudadanía que en 1957 eligió el duopolio como alternativa al militarismo y a la guerra partidista— y un mecanismo de cierre oligárquico que constitucionalizó la exclusión de toda tercera fuerza. Los dos rostros son inseparables: la pacificación que ofrecía era estructuralmente incompleta desde su diseño, porque solo contemplaba la reconciliación entre los dos actores que sus arquitectos consideraban legítimos.

La Constitución de 1991, con su apertura a la participación de terceras fuerzas y su rediseño del régimen político, se explica en buena medida como intento de superar los límites del arreglo de 1957. El proceso de paz con las FARC en La Habana entre 2012 y 2016 abordó explícitamente el cierre político como uno de los factores de origen del conflicto. El debate sobre la representación de las regiones, los pueblos étnicos, las víctimas y las disidencias en las instituciones colombianas sigue siendo, en última instancia, un debate sobre lo que Benidorm y Sitges dejaron fuera. El pacto que pacificó a los partidos fue también el que dejó sin lugar a todo lo demás, y esa herencia doble —lo que se cerró en 1957 y lo que quedó por resolver— sigue operando bajo la política colombiana de este siglo.