El sufragio femenino en Colombia (1954)

El sufragio femenino en Colombia (1954)

El 25 de agosto de 1954, la Asamblea Nacional Constituyente reunida en Bogotá aprobó el Acto Legislativo No. 3, que extendió la plenitud de los derechos ciudadanos a las mujeres colombianas. La reforma llegó tarde respecto de casi toda América Latina y llegó por una vía incómoda: la firmó una asamblea que ya funcionaba como aparato jurídico del general Gustavo Rojas Pinilla, en el segundo año de su dictadura militar. Las colombianas votaron por primera vez el 1 de diciembre de 1957, en un plebiscito convocado por la Junta Militar que había derrocado a Rojas siete meses antes y que sellaba el pacto bipartidista del Frente Nacional. Entre esas dos fechas se condensa la paradoja del hecho: quien concedió el derecho no era quien lo había defendido, y quienes lo defendieron durante veinte años terminaron ejerciéndolo por primera vez para votar contra el régimen que se los reconoció. Esa incomodidad política —una conquista largamente aplazada que llegó como pieza de un cálculo populista— explica por qué el sufragio femenino colombiano quedó, en la memoria pública, en un lugar difícil de reclamar por ningún bando.

Dos décadas de demanda aplazada

La demanda sufragista tenía en Colombia una historia larga antes de 1954. Ya en los años veinte, Georgina Fletcher y Ofelia Uribe de Acosta habían llevado a la esfera pública las primeras reivindicaciones organizadas de derechos para las mujeres, en un país donde el matrimonio, la propiedad conyugal y la educación superior seguían regulados por códigos que las trataban como menores de edad perpetuas. Fletcher, nacida en Bluefields y afincada en Bogotá, había impulsado desde el IV Congreso Internacional Femenino de 1930 la reforma del régimen de capitulaciones matrimoniales, que se concretó en la Ley 28 de 1932 y devolvió a la mujer casada la administración de sus propios bienes. Uribe de Acosta, santandereana, fundaría después la revista Agitación Femenina desde Tunja y sostendría durante los años cuarenta una campaña continua por el voto en un país donde su sola presencia como oradora en actos públicos era considerada un escándalo.

La República Liberal, inaugurada en 1930, produjo avances parciales: se abrieron las universidades al ingreso femenino durante esa década y se retocaron algunas cláusulas discriminatorias del régimen conyugal. La reforma constitucional de 1936, el Acto Legislativo 1 de ese año, eliminó las últimas restricciones económicas heredadas del siglo XIX sobre el sufragio, pero mantuvo intacta la exclusión femenina. La República Liberal, que en su retórica hablaba de emancipación, prefirió no tocar el tamaño del electorado. En un país donde el bipartidismo se organizaba en torno a lealtades hereditarias, familiares y regionales, ampliar el cuerpo de votantes con una variable nueva era un riesgo que ni liberales ni conservadores quisieron asumir: el voto femenino, cuya orientación partidista era una incógnita, podía inclinar equilibrios locales que se habían tramitado durante generaciones a punta de compadrazgo, herencia y coacción.

La guerra sectaria que estalló con más fuerza a partir de 1946 hizo el veto todavía más rígido. En un contexto en que cada nueva cédula se leía como amenaza o promesa electoral, el voto femenino era una carta demasiado pesada. La historiografía nombra ese ciclo como La Violencia, y sus cifras —doscientos mil muertos según los cálculos más citados, cientos de miles de desplazados desde el campo hacia las ciudades y hacia las tierras cálidas de colonización— ayudan a entender por qué ninguno de los dos partidos quiso alterar la ecuación electoral en su punto más caliente. Ampliar el padrón, en 1946 o en 1948, era abrir un frente adicional en una guerra que ya se libraba en veredas, corregimientos y capitales departamentales.

En febrero de 1953, meses antes del golpe militar del 13 de junio, alcanzó a presentarse un proyecto que ilustra hasta dónde llegaba el temor a un electorado femenino sin domesticar: proponía otorgar el voto exclusivamente a las mujeres casadas por la Iglesia católica, restringido a elecciones de concejos municipales, y estipulaba que el voto de las parejas legítimamente casadas contara doble. Un sufragio corporativista, familiar y confesional, diseñado para incorporar mujeres al padrón sin alterar el peso relativo de los hogares tradicionales. El proyecto no prosperó, pero deja ver el terreno: en la Colombia previa al golpe, la pregunta ya no era si las mujeres votarían, sino bajo qué condiciones se las dejaría votar sin que el sistema temblara.

La ANAC como instrumento del régimen

La Asamblea Nacional Constituyente que aprobaría el sufragio femenino no había sido convocada por Rojas Pinilla. La había convocado el gobierno de Laureano Gómez, continuado bajo el interinato de Roberto Urdaneta Arbeláez, para reformar el orden jurídico en clave conservadora. El golpe del 13 de junio de 1953 la encontró instalada y le dio un uso que sus convocantes no habían previsto. Pocas semanas después del golpe, la ANAC expidió el Acto Legislativo No. 1 de 1953: declaró vacante la presidencia, legalizó el título de Rojas Pinilla y le reconoció el derecho a ejercer el cargo por el resto del período presidencial en curso. La asamblea reformadora se convirtió, en un solo acto, en el sello jurídico del nuevo régimen.

Durante el año siguiente esa función se consolidó. La Comisión de Estudios Constitucionales, instalada el 10 de diciembre de 1953 para elaborar el proyecto de reformas, trabajó bajo la mirada de un gobierno que ya no aspiraba solo a durar el resto del período de Gómez, sino a fabricarse una base propia. El 30 de julio de 1954, mediante el Acto Legislativo No. 1 de ese año, la ANAC autorizó a Rojas a aumentar en cuarenta el número de sus miembros: treinta y ocho serían designados por él y dos por la Iglesia, que se abstuvo de nombrarlos. La ampliación tenía un propósito transparente: conformar dentro de la asamblea una mayoría dócil, capaz de ratificar al general en el poder más allá del período heredado. Esa misma asamblea autorizó después el reemplazo de las asambleas departamentales y los concejos municipales de elección popular por consejos administrativos designados por el presidente, vaciando de contenido electoral la administración territorial.

Fue en ese contexto —una ANAC ampliada, disciplinada y funcional al régimen— donde se aprobó, el 25 de agosto de 1954, el Acto Legislativo No. 3 sobre la ciudadanía de la mujer. La coincidencia temporal con las maniobras de consolidación autoritaria no es un accidente narrativo: es la clave de lectura del hecho. La misma asamblea que estaba desmontando la elección popular de concejos y asambleas departamentales ampliaba el cuerpo de ciudadanos con derecho a votar. La contradicción es solo aparente. Rojas no estaba democratizando; estaba construyendo, con las piezas disponibles, una clientela que respondiera a él y no a los partidos.

El paquete populista

El sufragio femenino no llegó suelto. Llegó dentro de un paquete de gestos, instituciones y símbolos que el régimen desplegó para construir una base social propia frente a los partidos tradicionales. El instrumento más visible fue el Secretariado Nacional de Asistencia Social, SENDAS, dirigido por María Eugenia Rojas de Moreno, hija del presidente. A través de SENDAS se repartieron víveres en los barrios tuguriales de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, y se distribuyó asistencia a campesinos, desplazados y huérfanos, con un impacto notorio entre las capas más pobres de la población. La analogía con el peronismo argentino era explícita: SENDAS fue comparada con la Fundación Eva Perón, y Rojas buscó articular una coalición entre pueblo, gobierno y fuerzas armadas que replicara, con adaptaciones locales, el esquema de Juan Perón. María Eugenia asumía el papel de puente entre el general y las mujeres pobres, y su figura pública —fotografiada entregando mercados, inaugurando comedores, visitando barriadas— sostenía la operación simbólica.

En ese marco, el reconocimiento de derechos a las mujeres cumplía una función precisa. El vocabulario populista del régimen —entrega de mercados, oferta de derechos a las mujeres, llamado a la ciudadanía a apoyar al ejército con visión patriótica, de libertad y solidaridad— no era retórica vacía: era el andamiaje discursivo de una operación de sustitución. Rojas necesitaba interlocutores sociales que no dependieran de los directorios liberal y conservador, y las mujeres, marginadas por décadas del pacto bipartidista, eran una reserva política intacta. Concederles la ciudadanía era, en la lógica del régimen, incorporarlas como base propia antes de que los partidos alcanzaran a movilizarlas. Que la operación terminara fracasando —las mujeres votarían mayoritariamente contra el rojismo tres años después— no invalida el cálculo original; muestra, más bien, que el sustrato organizativo previo era más fuerte de lo que el régimen supuso.

Porque ese sustrato existía. Fueron dos mujeres formadas en los partidos, Esmeralda Arboleda por el liberalismo y Josefina Valencia de Hubach por el conservatismo, quienes recibieron el encargo de la Asamblea Nacional Constituyente de evaluar y presentar el proyecto de Acto Legislativo sobre la ciudadanía de las mujeres. Arboleda, caleña, abogada, había trabajado en la Unión de Ciudadanas de Colombia; Valencia, caucana, hermana del futuro presidente Guillermo León Valencia, provenía del ala conservadora ilustrada. La designación es reveladora: el régimen no improvisó una comisión de rojistas leales; recurrió a los cuadros técnicos que las dos décadas anteriores de campaña sufragista habían producido dentro de los partidos. Arboleda y Valencia no eran figuras del rojismo, y su presencia en la redacción del proyecto muestra que el régimen encontró la demanda madura y la canalizó, más que inventarla. Sin Fletcher, sin Uribe de Acosta, sin el trabajo silencioso de dos generaciones de mujeres en clubes, revistas, universidades y comités partidistas, no había materia sobre la que operara el cálculo populista de 1954.

Esa es la intersección real del hecho. Una demanda sufragista de veinte años proveyó la legitimidad social y los cuadros técnicos; el régimen aportó la voluntad política y el vehículo institucional —la ANAC ya domesticada— que los partidos, en veinte años, no habían querido ofrecer. El sufragio femenino fue, en 1954, el producto simultáneo de una lucha larga y de un cálculo corto.

El texto y su alcance

El Acto Legislativo No. 3 de 1954 extendió a las mujeres la plenitud de los derechos ciudadanos, entendida en la tradición constitucional colombiana como la capacidad tanto de elegir como de ser elegida para cargos de representación popular. La reforma no distinguió, como habían pretendido los proyectos corporativistas anteriores, entre mujeres casadas y solteras, entre matrimonios católicos y civiles, ni entre elecciones locales y nacionales. En términos jurídicos formales, la ciudadanía femenina quedó equiparada a la masculina en un solo acto.

Faltaba, sin embargo, la ocasión de ejercerla. El régimen que había reconocido el derecho no convocó elecciones populares mientras se sostuvo: había reemplazado los concejos y las asambleas por consejos designados, y su propia continuidad se tramitaba dentro de la ANAC ampliada, no en las urnas. Entre el 25 de agosto de 1954 y el 10 de mayo de 1957, cuando Rojas cayó, las colombianas fueron ciudadanas de papel: titulares de un derecho que no tenía cómo ejercerse. Esa demora es parte de la historia del hecho. El sufragio femenino colombiano nació con una asincronía entre reconocimiento formal y ejercicio efectivo que marcaría, después, la manera en que fue recordado.

Durante ese trienio, además, avanzaron reformas conexas. En 1955, el gobierno reguló mediante decreto la cedulación de las mujeres mayores de veintiún años y estableció los procedimientos administrativos para su inscripción, un paso técnico sin el cual el derecho reconocido en 1954 habría seguido siendo letra muerta cuando llegara la ocasión de ejercerlo. La Registraduría Nacional del Estado Civil, creada pocos años antes, comenzó a preparar el sistema de identificación que en 1957 permitiría la primera votación efectiva. El detalle importa: entre agosto de 1954 y la caída del régimen se hizo el trabajo administrativo —formularios, funcionarios, oficinas de registro en cabeceras municipales— sin el cual el plebiscito de diciembre de 1957 no habría podido celebrarse en los plazos en que se celebró.

La caída del régimen y el pacto bipartidista

El régimen que había concedido el voto femenino se desintegró en menos de tres años. La caída de los precios internacionales del café desde 1955 y la recesión subsiguiente erosionaron su margen económico. La intervención estatal en la economía privada le enajenó el respaldo de los gremios. Las manifestaciones estudiantiles del 8 y 9 de junio de 1954, con la muerte del estudiante Uriel Gutiérrez y de doce compañeros, empezaron a corroer su legitimidad ante la opinión ilustrada. Y la segunda ola de La Violencia, con su cauda de venganza, bandidaje y sadismo, especialmente intensa en el Tolima, mostró que la promesa pacificadora del régimen se había cumplido solo a medias.

En ese deterioro, los jefes de los dos partidos tradicionales encontraron por primera vez en décadas un enemigo común. El 24 de julio de 1956, Laureano Gómez y Alberto Lleras Camargo suscribieron en Benidorm, España, un acuerdo en el que proponían "el regreso a la normalidad jurídica" y afirmaban el principio de cooperación política entre liberales y conservadores. El Pacto de Benidorm no diseñaba todavía el Frente Nacional; abría el camino.

A comienzos de 1957, Mariano Ospina Pérez se retiró de la ANAC y se pronunció contra la continuidad de Rojas. El 20 de marzo de ese año, Ospina y Lleras firmaron un nuevo pacto bipartidista contra la reelección del general y a favor de la restauración democrática. Al régimen le quedaban las burocracias militares y civiles, algunos funcionarios conservadores y unos pocos políticos socialistas. Había perdido a los gremios, a la prensa, a los intelectuales, a los jefes de los dos partidos y, en gestos privados que solo se hicieron públicos después de la caída, incluso al cardenal Crisanto Luque, que dirigió a Rojas una carta impugnándole la reelección y pidiéndole propiciar el retorno a la democracia.

La ANAC, reorganizada para garantizar una mayoría afín, intentó todavía elegir a Rojas para un nuevo período presidencial. En marzo de 1957 decretó su propia disolución y convocó una nueva asamblea constituyente de noventa miembros, un tercio nombrado por el presidente y los sesenta restantes por juntas locales escogidas por la propia ANAC saliente, mecanismo diseñado para asegurar que todos los delegados fueran adictos al régimen. La resistencia cívica se intensificó esa primavera, con un paro empresarial y estudiantil de proporciones nacionales entre el 6 y el 10 de mayo. El 10 de mayo de 1957, Rojas entregó el poder a una Junta Militar de cinco miembros —Gabriel París, Deogracias Fonseca, Rafael Navas Pardo, Rubén Piedrahíta y Luis Ernesto Ordóñez— que asumió como gobierno de transición.

La Junta convocó para el 1 de diciembre de 1957 un plebiscito nacional que aprobaría el sistema del Frente Nacional acordado por Gómez y Lleras: gobierno bipartidista de dieciséis años, alternancia presidencial cada cuatro años entre liberales y conservadores, división igualitaria de todos los cargos legislativos y ejecutivos. El plebiscito fue convocado mediante el Decreto 0247 de 1957, expedido al amparo del estado de sitio. La Procuraduría lo conceptuó constitucional y la Corte Suprema de Justicia se inhibió de resolver la demanda de inconstitucionalidad, sin pronunciarse de fondo. Sobre esa base jurídica frágil se organizó la primera votación en la que participarían las colombianas.

Diciembre de 1957: el primer voto

El plebiscito del 1 de diciembre de 1957 fue la fecha efectiva del sufragio femenino colombiano. Entre agosto de 1954 y esa mañana de domingo mediaron tres años y tres meses en los que el derecho existió sin ejercerse. La preparación del primer voto la hicieron, con rapidez notable, dos actores: los comités femeninos de los partidos tradicionales, que organizaron campañas masivas de cedulación en las principales ciudades, y la prensa, que dedicó páginas enteras a entrevistas, editoriales y llamados dirigidos específicamente a la población femenina para que se inscribiera y votara. Esmeralda Arboleda, entre otras, encabezó jornadas de cedulación en Cali; en Bogotá, Medellín y Barranquilla se instalaron mesas específicas para agilizar el trámite de identificación de las nuevas votantes.

Los testimonios recogidos entonces y después muestran cómo entendieron muchas de esas votantes el acto que estaban a punto de ejecutar. Se percibían como espectadoras y víctimas de la vida política de las décadas anteriores: la Colombia de La Violencia, con sus persecuciones y acorralamientos en las zonas rurales del Tolima, Boyacá y los Santanderes, había aterrorizado por igual a hombres y mujeres, y ellas cargaban con la parte que suele caerles en las guerras civiles —los muertos propios, los desplazamientos, la protección de niños y ancianos—. Veían el plebiscito como un remedio excepcional ante una situación desesperada, y depositaban en su voto la ilusión de contribuir a solucionar problemas sociales que golpeaban con particular dureza a mujeres y niños. El voto se encuadró, así, menos como un ejercicio autónomo de ciudadanía que como una responsabilidad moral de pacificación: votaban para cerrar una guerra, no para inaugurar una participación.

El plebiscito aprobó ampliamente el Frente Nacional. Alberto Lleras Camargo, su principal artífice liberal, sería elegido presidente el año siguiente y gobernaría entre 1958 y 1962 como primer mandatario del acuerdo bipartidista. En las elecciones legislativas de marzo de 1958, Esmeralda Arboleda y Josefina Valencia figuraron entre las primeras mujeres elegidas al Congreso; Valencia sería además gobernadora del Cauca en 1955 —designada por Rojas— y ministra de Educación en 1956, y Arboleda ocuparía después la cartera de Comunicaciones bajo Lleras. Las colombianas habían estrenado su ciudadanía en la fundación del sistema que, durante los dieciséis años siguientes, repartiría por mitades entre liberales y conservadores todos los cargos electivos y administrativos del país.

Una conquista de contornos difíciles

Lo que dejó el período 1954-1957 fue una conquista formal de contornos políticamente difíciles. En términos jurídicos, las colombianas obtuvieron una ciudadanía plena y sin restricciones, ganada tras dos décadas de campaña. En términos políticos, la manera en que la obtuvieron dejó marcas que se prolongarían.

La primera fue la absorción inmediata por la lógica bipartidista. El sufragio femenino no se estrenó en una elección competitiva donde las mujeres pudieran evaluar programas, opciones o candidaturas propias, sino en un plebiscito de sí o no que ratificaba un acuerdo cerrado entre las cúpulas de los dos partidos. La cedulación la organizaron los comités femeninos de esos mismos partidos, y la prensa encuadró el voto en clave de pacificación bipartidista, no de ampliación democrática. Cuando se abrieron los espacios de participación en el nuevo régimen, las mujeres descubrieron que el derecho al voto no se había traducido automáticamente en integración a los espacios de decisión: en febrero de 1958, un grupo de mujeres antioqueñas protestó ante la Junta Militar por su exclusión de las Comisiones Consultivas Paritarias que estaban diseñando el reparto de poder del Frente Nacional. La ciudadanía electoral llegó antes que la representación efectiva, y la brecha entre ambas resultó más ancha de lo que la reforma de 1954 permitía prever.

La segunda marca fue una memoria políticamente incómoda. Los partidos que durante veinte años habían aplazado el sufragio femenino se convirtieron, después de 1957, en sus administradores exclusivos, y por eso les resultó difícil reclamar la paternidad de una conquista que habían bloqueado. El rojismo, por su parte —reorganizado después como ANAPO, con base electoral significativa en las clases populares urbanas y con María Eugenia Rojas como una de sus figuras centrales—, sí podía reclamarla, pero desde un lugar deslegitimado por el carácter autoritario del régimen que la había firmado. El movimiento feminista posterior, cuando emergió con fuerza en las décadas siguientes, tampoco pudo apropiarse plenamente de una fecha en la que el derecho llegó por vía de dictadura y sin una movilización de masas comparable a la de las sufragistas británicas o argentinas. El resultado fue una conquista sin propietarios claros: reconocida en las efemérides, poco elaborada en la memoria pública, y desprovista del relato heroico que otros países construyeron alrededor de sus propias fechas.

La tercera marca, más difusa, fue la que el sufragio femenino compartió con el conjunto de reformas rojistas: el reconocimiento formal de derechos coincidió con el cierre de los canales por los que esos derechos podían ejercerse. El régimen que reconoció el voto femenino fue el mismo que reemplazó los concejos municipales por consejos designados, ilegalizó el Partido Comunista en 1954 y cerró la elección popular en las escalas subnacionales. Ampliar el cuerpo de ciudadanos y estrechar los canales por los que esa ciudadanía se ejerce fueron, en el rojismo, operaciones simultáneas. Ese contraste ayuda a entender por qué las colombianas que estrenaron su voto en 1957 lo hicieron en un plebiscito y no en una elección: la primera vez que fueron consultadas, la consulta era sí o no a un acuerdo redactado por otros.

El sufragio femenino de 1954 es el momento en que la ciudadanía política colombiana dejó de ser masculina por definición legal. Esa transformación —tardía respecto de la región, pero irreversible— reordenó de manera silenciosa el conjunto del sistema. Todo lo que vino después, desde la primera elección con voto femenino pleno hasta las cuotas de género de finales del siglo XX, se apoya en el acto de agosto: una demanda madura sostenida durante veinte años por Fletcher, Uribe de Acosta, Arboleda, Valencia y las mujeres que trabajaron a su lado, y un régimen calculador que la convirtió en pieza de su propio andamiaje. Rojas puso la firma en un documento cuyo texto había sido preparado, argumentado y defendido durante dos décadas por mujeres que, cuando por fin llegaron a las urnas, votaron para sacarlo del poder.