Elección de Juan Manuel Santos y giro estratégico (2010)

La elección de Juan Manuel Santos y el giro estratégico de 2010

En agosto de 2010, Juan Manuel Santos Calderón llegó a la Casa de Nariño como el heredero natural de Álvaro Uribe Vélez. Había sido su ministro de Defensa entre 2006 y 2009, el hombre bajo cuyo mando se ejecutaron los golpes más resonantes contra las FARC-EP: el bombardeo del campamento de Raúl Reyes en territorio ecuatoriano en marzo de 2008 y la Operación Jaque, que en julio de ese mismo año rescató sin un disparo a Ingrid Betancourt y a otros catorce secuestrados. Ganó la presidencia con casi siete millones de votos en primera vuelta, montado sobre el capital político de la seguridad democrática. Y sin embargo, en los primeros dieciocho meses de gobierno, desmontó pieza por pieza el andamiaje simbólico y diplomático del uribismo: restableció relaciones con Hugo Chávez y Rafael Correa, promulgó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, reconoció la existencia de un conflicto armado interno y trazó las líneas subterráneas de un proceso de negociación con la guerrilla que su predecesor consideraba inconcebible. La elección de 2010 no fue la continuidad que sus electores creyeron votar: fue una bisagra. Abrió la fractura derecha-derecha que reorganizaría el sistema político colombiano en la década siguiente y colocó la salida negociada al conflicto armado como horizonte de Estado.

El heredero: capital político y contradicciones de la seguridad democrática

Cuando Santos comenzó a moverse hacia la candidatura presidencial en 2009, cargaba con dos herencias que parecían una sola. La primera era el prestigio de haber conducido el Ministerio de Defensa en el período de mayor debilitamiento operacional de las FARC. Bajo su mando cayó Raúl Reyes en Sucumbíos —un alto comandante del secretariado de la guerrilla—, se ejecutó la Operación Jaque y se prolongó una ofensiva militar que había replegado a la insurgencia hacia sus zonas de retaguardia selváticas y hacia las fronteras. Amplios sectores del electorado leían esa política como la continuación lógica de la seguridad democrática que Uribe había convertido en el eje de su gobierno.

La segunda herencia era menos luminosa. Durante la gestión de Santos estalló en los medios el escándalo de los mal llamados falsos positivos: la práctica sistemática mediante la cual unidades del Ejército ejecutaban civiles inocentes —jóvenes en condición de vulnerabilidad socioeconómica, trabajadores informales, habitantes de calle, personas con discapacidad— y los presentaban como guerrilleros muertos en combate para inflar los conteos operacionales. La práctica se había intensificado desde el segundo semestre de 2003 y encontró su expresión más aguda entre marzo de 2006 y noviembre de 2008, período que coincide con el mando del general Mario Montoya Uribe al frente del Ejército: bajo su comandancia se registró un incremento del 144% en ejecuciones extrajudiciales, el mayor bajo cualquier comandante del período. La presión por resultados cuantitativos, incentivada con bonificaciones económicas y días de descanso por cada "combatiente dado de baja", había convertido el conteo de cadáveres en la métrica interna de la carrera militar. Cuando el escándalo estalló públicamente hacia finales de 2008, avergonzó a Santos como ministro de Defensa y marcó el inicio del desmoronamiento del segundo gobierno Uribe. La Fiscalía de la Corte Penal Internacional consideraría después que la magnitud y el carácter metódico de esas ejecuciones equivalían a un ataque generalizado y sistemático contra la población civil: un crimen de lesa humanidad.

A los falsos positivos se sumaban dos escándalos que erosionaban la narrativa uribista por otros flancos. La parapolítica, estallada en 2006, había expuesto los vínculos entre congresistas —muchos de la coalición de gobierno— y estructuras paramilitares. En 2009, los medios revelaron que el Departamento Administrativo de Seguridad, el DAS, había ejecutado durante años escuchas ilegales y operaciones de vigilancia contra periodistas, magistrados de las altas cortes y opositores políticos del gobierno. La combinación de los tres escándalos —falsos positivos, parapolítica, chuzadas del DAS— socavaba desde adentro el relato heroico de la seguridad democrática.

En ese momento se abrió, además, un obstáculo institucional decisivo para la continuidad uribista. La Corte Constitucional rechazó la posibilidad de una segunda reelección de Uribe y cerró la vía por la que muchos en su coalición esperaban prolongar el proyecto. Santos, hasta entonces uno más entre los presidenciables de la constelación uribista, se convirtió en el candidato del Partido de la U, la formación que Uribe había construido en 2005 a partir de disidencias liberales reagrupadas en torno a su figura. El Partido de la U carecía de identidad ideológica sólida: era una coalición sustentada en la lealtad presidencial más que en un programa, un matrimonio de conveniencia cuya cohesión dependía de la relación con el poder ejecutivo. Ese rasgo estructural, que entonces parecía debilidad, se revelaría después como la condición que permitiría a Santos capturar la maquinaria y llevarla a un destino que Uribe no había previsto.

La campaña de 2010: unción uribista, primeros signos de distancia

La primera vuelta del 30 de mayo de 2010 confirmó el peso del capital heredado. Santos obtuvo 6.802.043 votos, el 46,7% del total, contra 3.134.222 de Antanas Mockus, el candidato del Partido Verde que había construido una campaña ciudadana en torno a la legalidad y la cultura cívica. El resultado, aunque contundente, obligó a segunda vuelta. Esta se celebró el 20 de junio, y allí Santos superó ampliamente a Mockus.

Los signos del giro ya estaban sobre la mesa. La elección de la fórmula vicepresidencial fue el primero y el más elocuente. Santos escogió a Angelino Garzón —exdirigente sindical, exgobernador del Valle del Cauca, figura de una izquierda moderada con vínculos históricos con el movimiento popular— aplicando lo que él mismo llamó la "teoría del complemento contrario": buscar en el compañero de fórmula al elector que el candidato no capturaría por sí solo. Para los uribistas ortodoxos, la designación de Garzón fue leída de inmediato como una ofensa al legado. El origen sindical y de izquierda del vicepresidente electo no era compatible con la narrativa binaria de la seguridad democrática, en la que el sindicalismo aparecía asociado, retóricamente, a la infiltración guerrillera. La fórmula Santos-Garzón introducía en la cúspide del poder una imagen de pluralismo que contradecía el estilo confrontacional de Uribe.

Un gobierno que no fue el esperado: la unidad nacional como aparato

Santos tomó posesión el 7 de agosto de 2010 y desplegó desde el primer día una arquitectura política inesperada. Propuso un gobierno de "unidad nacional" que integraba a sus rivales electorales: Rafael Pardo, quien había sido candidato del Partido Liberal, fue designado ministro de Trabajo; Germán Vargas Lleras, candidato de Cambio Radical, ocupó una cartera ministerial de primer orden; el Partido Conservador aportó también piezas al gabinete. La justificación pública era pragmática: el Partido de la U no tenía mayoría parlamentaria propia, y gobernar requería articular una coalición ampliada. Pero el efecto político fue mayor que su justificación técnica. La unidad nacional diluía la identidad uribista del gobierno dentro de una amalgama en la que ninguna corriente podía reclamar predominio, y desplazaba el centro de gravedad de la coalición desde la lealtad personal a Uribe hacia la lealtad institucional al presidente en ejercicio.

El Partido de la U —creado como vehículo del uribismo— hizo entonces lo que su lógica interna dictaba: respaldó a la presidencia, no al mentor. Sus miembros, cuya práctica política había sido descrita ya en tiempos de Uribe como la búsqueda de beneficios privados mediante la negociación del voto, se acomodaron sin traumas al nuevo destino. La debilidad ideológica que había hecho posible la coalición uribista permitió también su reorientación bajo Santos. El uribismo como movimiento organizado descubriría con retraso que había perdido la maquinaria partidista que creía suya.

El giro diplomático: de Santa Marta a la reorganización regional

El segundo movimiento del nuevo gobierno fue diplomático y fue veloz. Bajo Uribe, las relaciones con Venezuela y Ecuador habían quedado destrozadas. Con Ecuador, la ruptura se remontaba al bombardeo de marzo de 2008 en Sucumbíos, la operación que había matado a Raúl Reyes en territorio ecuatoriano sin autorización previa del gobierno de Rafael Correa. Con Venezuela, las tensiones habían escalado en múltiples episodios, entre ellos el debate por el acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos que preveía el acceso a siete bases colombianas.

Ese acuerdo, negociado bajo Uribe, había sido debatido en una cumbre de mandatarios de UNASUR convocada para el 28 de agosto y había generado una crisis regional. El 17 de agosto de 2010, apenas diez días después de la posesión de Santos, la Corte Constitucional declaró inexequible el acuerdo por no haber sido tramitado como tratado internacional ante el Congreso. Santos tomó entonces una decisión reveladora: no insistió en retomarlo. Podía haberlo hecho por la vía legislativa correcta; optó por dejarlo caer. Con ese gesto —una omisión más que una acción— desactivó una de las principales fuentes de tensión con los vecinos y se distanció de una iniciativa central de su predecesor.

El restablecimiento de relaciones con Hugo Chávez fue coreografiado como acto fundacional del nuevo tiempo. Los presidentes se encontraron en Santa Marta y sellaron una reconciliación que, meses antes, habría sido impensable. Con Correa el acercamiento fue más gradual pero igualmente sostenido. La lógica que Santos hizo explícita apuntaba más allá del gesto: convertir "enemigos en amigos o aliados" era, según su propio razonamiento, la condición necesaria para un eventual proceso de paz. Chávez y Correa —cuyos territorios se habían convertido en zonas de retaguardia efectiva de las FARC, replegadas por la ofensiva estatal hacia las fronteras— tenían capacidad de facilitar o de bloquear cualquier negociación. La reconstrucción de la relación con ellos fue, desde el inicio, una pieza del tablero de la paz, no solo un correctivo diplomático.

La estrategia se completó con el apoyo a la candidatura de la excanciller María Emma Mejía para la Secretaría General de UNASUR, un signo de que Colombia buscaba reingresar activamente al sistema regional del que el uribismo la había alejado. En pocos meses, el país había pasado del aislamiento defensivo a la interlocución continental.

La Ley de Víctimas: reconocer el conflicto para poder terminarlo

A finales de 2010, Santos presentó al Congreso el proyecto de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. La ley se sancionó en junio de 2011, con la presencia del secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en un acto cuya solemnidad internacional era en sí misma un mensaje. La Ley 1448 hizo lo que ningún gobierno anterior había hecho de manera tan explícita: reconoció la existencia de un conflicto armado interno en Colombia, admitió el carácter masivo del desplazamiento, el despojo y el abandono de tierras, y estableció un régimen de reparación integral para quienes hubieran sufrido infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves de derechos humanos desde el 1º de enero de 1985.

El desplazamiento simbólico era enorme. El uribismo había construido su relato en torno a una tesis distinta: en Colombia no había conflicto armado sino una amenaza terrorista contra un Estado democrático. Reconocer el conflicto era admitir la existencia de un adversario con motivaciones políticas y no solo criminales, y era también aceptar la responsabilidad estatal en los daños causados a la población civil. La ley definió la reparación como derecho —no como concesión indeterminada del Estado a los afectados— y desplazó el eje de la política pública desde el desmovilizado hacia la víctima, invirtiendo la lógica de la Ley de Justicia y Paz de 2005, que había centrado sus energías en los mecanismos para procesar la desmovilización paramilitar.

La Ley 1448 ordenó la creación de la Unidad Administrativa de Gestión de la Restitución de Tierras Despojadas, adscrita al Ministerio de Agricultura, y estableció los procedimientos judiciales para devolver a los desplazados los predios de los que habían sido expulsados por la violencia. Incorporó también la categoría de víctimas en el exterior, permitiendo el registro consular de quienes habían huido del país. Reconoció como víctimas a personas afectadas por grupos armados al margen de la ley en el marco del conflicto armado interno —guerrillas y paramilitares—, aunque la inclusión de las bandas criminales como actores del conflicto quedaría después sujeta a debate jurídico.

Para Uribe, la Ley de Víctimas fue algo más que una diferencia de política pública. Fue una impugnación tácita del relato sobre el que había construido su presidencia. Reconocer el conflicto, reconocer el despojo, reconocer la magnitud del daño era también reconocer que la seguridad democrática no había sido el simple triunfo de un Estado sobre unos terroristas sino un episodio de una guerra prolongada en la que las fronteras entre víctimas y victimarios habían sido con frecuencia porosas. La ruptura entre los dos hombres, hasta entonces contenida en gestos, comenzó a hacerse pública.

La ruptura Santos-Uribe: del silencio incómodo a la enemistad frontal

Uribe se convirtió en el crítico más vocal de la presidencia de Santos poco después de que este asumiera el cargo. Utilizó las redes sociales —Twitter fue su plataforma preferida— para atacar cada decisión que percibía como concesión al enemigo: el restablecimiento de relaciones con Chávez y Correa, la Ley de Víctimas, la elección de Garzón, la unidad nacional que diluía la identidad de la coalición. Se sintió traicionado, y ese sentimiento fue compartido por sectores de la derecha que habían votado por Santos esperando la continuidad exacta del modelo uribista.

La lectura personalista de la ruptura —dos hombres, dos temperamentos, dos ambiciones— siempre fue insuficiente. Detrás de Uribe había intereses estructurales que no podían aceptar el rumbo que Santos comenzaba a trazar. Sectores militares con responsabilidades pendientes en los falsos positivos veían con alarma la perspectiva de una justicia transicional. Sectores políticos vinculados a la parapolítica sabían que el reconocimiento del conflicto y la reparación a las víctimas abrirían archivos incómodos. Y sectores con intereses en la política de tierras —terratenientes que habían consolidado predios en zonas de desplazamiento— tenían mucho que perder en un proceso de restitución que devolviera a sus antiguos dueños las hectáreas apropiadas durante la violencia. La oposición de Uribe al proyecto de paz que asomaba en el horizonte no era solo ideológica: articulaba una coalición material.

En paralelo, Santos comenzó a construir del otro lado del espectro los aliados que le harían falta. La izquierda democrática, los sectores del liberalismo social, las organizaciones de víctimas, los defensores de derechos humanos encontraron en el nuevo gobierno un interlocutor que Uribe nunca había sido. La reconfiguración del sistema político colombiano —hasta entonces polarizado entre uribismo y antiuribismo— comenzó a mostrar una geometría distinta: una fractura dentro de la derecha, con Santos ocupando un centro pragmático y Uribe consolidando un flanco de derecha dura que denunciaba la traición del sucesor. Esa geometría se cristalizaría en 2013 con la creación del Centro Democrático como partido personalista de Uribe, y estructuraría las elecciones de 2014, en las que Santos ganó la segunda vuelta con 51% frente al 45% del candidato uribista Óscar Iván Zuluaga en una contienda plebiscitaria sobre el proceso de paz.

Los contactos exploratorios: la paz como horizonte silencioso

Mientras el gobierno construía su nueva arquitectura política y diplomática, en la sombra se movían las piezas iniciales de lo que sería el proceso de paz. Sergio Jaramillo, alto consejero para la seguridad nacional, y Frank Pearl, quien había manejado el proceso de reintegración de excombatientes bajo Uribe, comenzaron a explorar canales de contacto con las FARC. Henrique Santos Calderón, hermano del presidente, participó en algunos de esos contactos exploratorios, y Chávez y Correa —los enemigos convertidos en aliados— facilitaron los primeros puentes.

Las condiciones objetivas para la negociación se habían venido acumulando. Las FARC habían sufrido pérdidas estratégicas que las obligaban a repensar su horizonte. En septiembre de 2010, apenas semanas después de la posesión de Santos, murió en una operación militar Víctor Julio Suárez Rojas, alias Mono Jojoy, comandante militar de la organización y símbolo del ala más intransigente del secretariado. En noviembre de 2011 cayó Guillermo León Sáenz, alias Alfonso Cano, máximo comandante de las FARC tras la muerte de Manuel Marulanda en 2008. La sucesión de golpes al nivel más alto de la conducción guerrillera —bajo un presidente que había sido su ministro de Defensa y que mantenía la ofensiva militar sin pausa— sumió a la organización en una crisis profunda. Hacia 2012, las FARC se habían reducido a unos 8.000 hombres por bajas en combate y desmovilizaciones de frentes enteros, y se habían replegado hacia zonas selváticas de retaguardia y hacia las fronteras.

Ese debilitamiento tenía dos caras. Por un lado, hacía racionalmente atractiva la negociación para la guerrilla: la posibilidad de una derrota militar definitiva, aunque limitada por el enquistamiento en territorios de difícil acceso, era más real que en cualquier momento anterior. Por otro lado, permitía a Santos negociar desde una posición de fuerza que ningún presidente colombiano había tenido antes. La experiencia frustrada de las conversaciones del Caguán entre 1999 y 2002 —cuando las FARC habían negociado en posición de fortaleza militar con el gobierno de Andrés Pastrana— pesaba como advertencia. Esta vez, la asimetría favorecía al Estado.

Las muertes de Mono Jojoy y Alfonso Cano no produjeron, sin embargo, el efecto de opinión pública que sí habían tenido los golpes emblemáticos del primer gobierno Uribe. Los análisis de los mercados financieros mostraron que las operaciones Sodoma —contra Jojoy— y Odiseo —contra Cano— apenas movieron la percepción de riesgo país, y la favorabilidad presidencial no experimentó los saltos que había registrado Uribe tras episodios comparables. Era un signo de época: la sociedad colombiana había normalizado los éxitos militares, y la promesa de la seguridad democrática había perdido su capacidad de generar euforia. El terreno emocional para una salida negociada estaba, quizá sin que muchos lo advirtieran aún, más maduro que nunca.

Causas de un giro que fue a la vez cálculo y estructura

El giro de Santos entre 2009 y 2011 no puede reducirse ni a una conversión personal ni a una imposición de las circunstancias. Fue las dos cosas a la vez, y esa dualidad es la que explica su alcance.

Las causas estructurales estaban a la vista de quien quisiera leerlas. El uribismo como coalición había alcanzado su límite político: la Corte Constitucional había cerrado la segunda reelección, los escándalos habían erosionado la narrativa fundacional, la comunidad regional aislaba al país, las cortes internacionales comenzaban a documentar los falsos positivos como crímenes de lesa humanidad. Cualquier sucesor pragmático, aun uno que hubiera prometido continuidad, habría tenido que introducir correctivos importantes para preservar la gobernabilidad. El giro no era solo la apuesta de un hombre: era una necesidad del sistema.

Al mismo tiempo, fue una decisión. Otro presidente en las mismas circunstancias podía haber elegido correctivos menores, un ajuste cosmético que preservara lo esencial del legado uribista. Santos eligió lo contrario: un desmontaje sistemático que fue mucho más allá de lo que la mera gobernabilidad exigía. La elección de Garzón, la reconciliación con Chávez, el reconocimiento del conflicto en la Ley de Víctimas, los contactos exploratorios con las FARC desde el primer año forman una secuencia demasiado coherente para ser accidente. Santos había decidido, probablemente desde antes de asumir, que su presidencia sería la del proceso de paz. El capital político acumulado como ministro de Defensa —los golpes contra la guerrilla, la imagen de dureza— fue utilizado deliberadamente como cobertura para una agenda que iba en dirección opuesta.

Los detonantes coyunturales aceleraron la trayectoria. El fallo de la Corte Constitucional sobre las bases militares dio a Santos una oportunidad para desactivar tensiones regionales sin costo político propio. Las muertes de Jojoy y Cano crearon una ventana en la que las FARC, disminuidas y desmoralizadas, podían ser conducidas a la mesa. Y el desgaste del uribismo hizo que la unidad nacional —con liberales, cambiorradicales y sectores del conservatismo— fuera viable como arquitectura de gobierno.

Consecuencias: la reorganización del sistema político

Las consecuencias inmediatas del giro fueron dobles. Hacia afuera, Colombia dejó de ser el país aislado del hemisferio, recuperó interlocución regional y comenzó a construir el andamiaje internacional que sostendría después las negociaciones de La Habana. Hacia adentro, el gobierno consolidó una mayoría parlamentaria amplia que permitió aprobar la Ley de Víctimas y avanzar en las reformas asociadas al reconocimiento del conflicto.

Las consecuencias de mediano plazo fueron más profundas. La fractura entre Santos y Uribe convirtió a la derecha colombiana, hasta entonces relativamente unificada bajo el liderazgo uribista, en un campo dividido entre dos proyectos. Uno, encarnado por Santos, apostaba por la salida negociada, la reintegración de las FARC a la política legal, la reparación de las víctimas y el reingreso pleno del país al sistema internacional. Otro, encarnado por Uribe, defendía la continuidad de la solución militar, rechazaba cualquier justicia transicional y sostenía que el reconocimiento del conflicto era una capitulación ideológica. Esta fractura estructuraría las elecciones de 2014, el plebiscito de 2016 y todo el ciclo político posterior. El Centro Democrático nacería como partido del uribismo puro, y el Partido de la U —despojado ya de su vínculo con su fundador— quedaría del lado de Santos.

A largo plazo, el giro de 2010-2011 abrió el proceso que culminaría en el Acuerdo Final de 2016 con las FARC-EP, el desarme de la guerrilla más antigua del hemisferio y la creación del sistema de justicia transicional que sigue procesando las responsabilidades del conflicto. La Ley 1448, con todas sus limitaciones de implementación, se convirtió en el marco jurídico bajo el cual millones de colombianos accedieron por primera vez a un reconocimiento estatal de su condición de víctimas.

Por qué importa

La elección de Santos en 2010 sigue importando porque marcó el momento en que Colombia dejó de responder al conflicto armado con la sola lógica de la guerra. No lo hizo por conversión moral ni por presión externa exclusiva: lo hizo porque un presidente calculador, formado en el aparato de seguridad de su predecesor, entendió que las condiciones objetivas —la debilidad militar de la guerrilla, el desgaste de la narrativa uribista, el aislamiento regional, los escándalos que dañaban la legitimidad internacional del Estado— hacían de la negociación una opción racional, y porque tuvo el arte político suficiente para desmontar desde adentro la coalición que lo había llevado al poder.

Ese giro produjo también la fractura que sigue definiendo la política colombiana. La derecha, hasta 2010 relativamente unificada bajo Uribe, quedó partida entre quienes creyeron en la paz negociada y quienes la denunciaron como traición. Esa división no ha cicatrizado. Todo lo que vino después —el plebiscito, la implementación del Acuerdo, los debates sobre la JEP, los ciclos electorales de 2018 y 2022— se juega dentro del marco que Santos abrió en aquellos primeros meses de gobierno, cuando eligió a Angelino Garzón, se abrazó con Chávez en Santa Marta y firmó la Ley de Víctimas ante Ban Ki-moon. La Colombia posterior no se entiende sin la bisagra de 2010: fue el momento en que el país decidió que la guerra podía terminar, y en que la derecha que la había conducido descubrió, demasiado tarde, que su propio sucesor había cambiado las reglas del juego.