El proceso de paz del gobierno Betancur (1982–1986)

El proceso de paz del gobierno Betancur (1982-1986)

Entre agosto de 1982 y agosto de 1986, el gobierno de Belisario Betancur Cuartas inauguró en Colombia el repertorio moderno de la paz negociada: amnistía general, comisiones de diálogo, treguas bilaterales, apertura democrática y un Plan Nacional de Rehabilitación pensado para atender lo que el propio Ejecutivo llamó las condiciones objetivas del conflicto armado. Fue el primer intento serio de un presidente colombiano por sentarse a hablar con las guerrillas en lugar de derrotarlas militarmente, y el primer experimento con la idea —hoy naturalizada— de que un alzado en armas podía convertirse en actor político legal. En los hechos, todo se derrumbó pronto: la tregua con las FARC se desangró en la práctica sin decreto que la formalizara, el M-19 asaltó el Palacio de Justicia en noviembre de 1985 y el naciente proyecto electoral surgido de La Uribe —la Unión Patriótica— empezó a ser exterminado apenas nació. Pero el cuatrienio dejó instalado un lenguaje, un método y una arquitectura institucional que Barco, Gaviria, Pastrana y Santos usarían después. Dejó también, como herencia trágica, la constatación de que un Ejecutivo civil podía diseñar la paz sin tener el poder real de imponerla a unas Fuerzas Armadas que la sabotearon desde adentro ni de contenerla frente a un paramilitarismo naciente que la combatió desde afuera.

El país que Turbay dejó: Estatuto de Seguridad y agotamiento del modelo represivo

Betancur llegó al Palacio de Nariño en agosto de 1982 sobre el desgaste del gobierno anterior. Julio César Turbay Ayala había promulgado en septiembre de 1978 el Decreto 1923, conocido como Estatuto de Seguridad, que, amparado en el Estado de Sitio, otorgó a las Fuerzas Armadas facultades excepcionales para el manejo del orden público: convirtió delitos políticos en delitos comunes, autorizó detenciones sin orden judicial y transfirió a la justicia penal militar el juzgamiento de la mayoría de los sindicados por rebelión. Las cifras del cuatrienio 1978-1982 son elocuentes: entre 8.000 y 16.000 personas detenidas por razones políticas, según distintas estimaciones, la mayoría procesadas en tribunales castrenses, con una documentación creciente de denuncias por tortura, desapariciones y abusos de los organismos de seguridad.

El resultado militar del Estatuto fue el opuesto al buscado. Lejos de exterminar la subversión, el período coincidió con la expansión del M-19 —que en enero de 1979 robó más de cinco mil armas del Cantón Norte y en febrero de 1980 tomó la embajada de la República Dominicana— y con la consolidación política y militar de las FARC-EP tras su Séptima Conferencia. A la crisis de orden público se sumó una crisis económica: la tasa de crecimiento cayó del 8,9% en 1978 al 2% en 1982, y los escándalos de corrupción recorrieron las instituciones del Estado. El propio Turbay, a menos de tres meses de dejar el poder, levantó el estado de sitio que había mantenido durante seis años ininterrumpidos, alegando que la acción subversiva estaba controlada; el argumento sonaba inverosímil.

La campaña presidencial de 1982 giró en torno a la paz. Las denuncias por violaciones de derechos humanos, las torturas documentadas y el desgaste del Partido Liberal —dividido entre el oficialismo de Alfonso López Michelsen y una facción disidente— abrieron el camino a la victoria del conservador Belisario Betancur, un antioqueño de origen humilde con vocación literaria y perfil heterodoxo dentro de su partido. La paz sería la bandera con la que gobernaría.

La arquitectura civil de la paz: amnistía, Comisión y Plan Nacional de Rehabilitación

Betancur se movió rápido. Aproximadamente un mes después de posesionarse creó la Comisión de Paz, encargada de establecer condiciones para dialogar con el M-19 y las FARC-EP. La presidencia inicial recayó en Carlos Lleras Restrepo, quien renunció pocos días después por motivos de salud y fue reemplazado por Otto Morales Benítez, jurista liberal con largo recorrido en causas civiles. La Comisión integró a figuras de distintos sectores políticos e intelectuales, y sus recomendaciones servirían como base del andamiaje posterior.

El movimiento decisivo llegó el 19 de noviembre de 1982, a escasos tres meses de gobierno, con la Ley 35: una amnistía amplia, incondicional y automática por delitos políticos, aprobada por el Congreso a iniciativa del Ejecutivo. La ley cobijaba a los presos políticos y a quienes depusieran las armas, sin exigencias previas de entrega ni condicionamientos individuales. Centenares de guerrilleros —en su mayoría del M-19— salieron de las cárceles en las semanas siguientes; la cifra total varía entre alrededor de 1.500 excarcelados y los 2.000 que el propio Betancur mencionó a la mitad de su cuatrienio. Tres años más tarde, la Ley 45 de 1985 complementaría el paquete con una figura de indulto.

A la amnistía siguió, en 1983, el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), destinado a atender lo que el gobierno denominó las condiciones objetivas del conflicto: la ausencia estatal, la pobreza rural y el atraso económico en las regiones más golpeadas por el enfrentamiento armado. El PNR cubrió 14 regiones que sumaban cerca del 25% del territorio nacional y albergaban alrededor del 13% de la población. La aritmética revelaba tanto la ambición como el límite: uno de cada cuatro kilómetros del país entraba al plan, pero apenas uno de cada ocho colombianos vivía en él, señal de que el conflicto se concentraba en las periferias despobladas donde el Estado nunca había llegado. El comisionado John Agudelo Ríos reconocería después algunos aciertos regionales, aunque el PNR nunca alcanzó la escala necesaria para alterar de fondo las estructuras que reproducían la guerra.

La estrategia de Betancur descansaba sobre una triple apuesta: negociar la paz con las guerrillas, impulsar una reforma política que llamó apertura democrática —cuya expresión más visible sería la elección popular de alcaldes, aprobada al final del cuatrienio— y atender las causas materiales del conflicto vía PNR. A medida que el proceso avanzaba, el presidente fue creando instancias flexibles: comisiones sucesivas de verificación del cese al fuego, subcomisiones de diálogo, mesas temáticas. Un experimento institucional sin manual previo.

La Uribe, Corinto, El Hobo, Medellín: los acuerdos firmados

El 28 de marzo de 1984, en La Uribe —zona de asentamiento histórico del Secretariado de las FARC en el pie de monte del Meta, conocida como Casa Verde—, el gobierno y las FARC-EP firmaron el Acuerdo de Cese al Fuego, Tregua y Paz. Once puntos componían el texto, entre ellos un cese al fuego bilateral y la creación de una Comisión de Verificación. En sus apartes centrales, las FARC manifestaron el propósito de organizarse política, económica y socialmente durante un período de prueba de un año, con garantías del gobierno para ese tránsito. Era la primera vez que la guerrilla más antigua del continente aceptaba, sobre el papel, una hoja de ruta hacia la política legal.

Cinco meses después, el 24 de agosto de 1984, se firmaron los acuerdos con el M-19 y con el Ejército Popular de Liberación (EPL). El acto central con el M-19 se realizó en Corinto (Cauca) —con un acuerdo paralelo en El Hobo (Huila)— y reunió a una plana mayor del grupo: por la Comisión de Negociación y Diálogo firmaron Bernardo Ramírez, Horacio Serpa y Enrique Santos Calderón; por el M-19 estamparon su firma Iván Marino Ospina, Álvaro Fayad, Carlos Pizarro, Rosemberg Pabón, Andrés Almarales, Luis Otero, Vera Grabe, Antonio Navarro e Israel Santamaría. Un día antes, el 23 de agosto, un sector de la organización guerrillera Autodefensa Obrera (ADO) había suscrito también su propio acuerdo. Y ese mismo 24 de agosto, en el antiguo Museo Zea de Medellín, el gobierno y el EPL firmaron un cese al fuego que entraría en vigencia a las 13:00 horas del 30 de agosto.

En cuestión de cinco meses, Colombia había pactado treguas con cuatro grupos armados. Nunca antes había ocurrido algo así. Y nunca antes se había visto con tanta claridad hasta qué punto los papeles firmados podían pesar poco frente a las prácticas de quienes debían cumplirlos.

El sabotaje desde dentro: los generales, el veto castrense y la tregua sin decreto

El cese al fuego de La Uribe nació con una debilidad de origen: nunca fue formalizado mediante decreto presidencial. La orden bajaba desde Palacio como intención política, no como acto administrativo que obligara a las Fuerzas Militares. En paralelo, el general Miguel Vega Uribe, entonces Comandante de las Fuerzas Militares, emitió una orden interna que mantenía en alerta permanente a las unidades de combate, en aparente contradicción con la tregua acordada. El resultado fue una ambigüedad operativa que dejó al cese al fuego suspendido entre la retórica presidencial y la orden de batalla.

La resistencia militar no era clandestina. El ministro de Defensa de Betancur, general Fernando Landazábal Reyes —un oficial con perfil de especialista en guerra de guerrillas e inteligencia—, calificó públicamente en 1983 el proceso de paz como una concesión a los subversivos y una claudicación del gobierno ante la subversión. La franqueza del veto castrense era inédita: un ministro en ejercicio cuestionaba la política central de su presidente. Landazábal terminó renunciando en 1984 en medio de la tensión, pero su sucesor, el general Matamoros, mantuvo la línea de resistencia. La alta rotatividad en la cartera de Defensa durante el cuatrienio —cuatro ministros en cuatro años, todos con perfil de generales curtidos en la lucha contrainsurgente— ilustra la fractura permanente en la frontera civil-militar.

Otto Morales Benítez renunció a la presidencia de la Comisión de Paz en 1984, en un gesto que quería ser advertencia. Denunció que había enemigos agazapados de la paz dentro y fuera del gobierno; en entrevistas posteriores identificaría a la clase empresarial colombiana y a ministros del propio gabinete de Betancur como parte de esa oposición. La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) manifestó prevención y rechazo al proceso, aunque empresarios individuales como Alfredo Carvajal o Nicanor Restrepo avalaron y participaron en las negociaciones. La ecuación era ingrata: el presidente promovía la paz mientras su ministro de Defensa la torpedeaba en público, su gabinete albergaba escépticos y los gremios miraban con desconfianza.

La evidencia más concreta del sabotaje llegó pronto. El 15 de septiembre de 1984, apenas semanas después de firmado el acuerdo con el EPL, unidades del Batallón de Infantería No. 22 lanzaron una operación de cerco y aniquilamiento contra un campamento del EPL en la zona limítrofe entre Risaralda y Caldas. El acuerdo tenía tres semanas de firmado. La tregua, en la práctica, era papel.

Paramilitarismo naciente y narcotráfico: el segundo frente contra la paz

Mientras el Ejecutivo negociaba en la superficie, en las profundidades del territorio se organizaba una respuesta armada paralela. El grupo Muerte a Secuestradores (MAS) había nacido en noviembre de 1981, tras el secuestro de Marta Nieves Ochoa por el M-19, en una reunión convocada por la familia Ochoa en Medellín a la que asistieron principalmente narcotraficantes del cartel de esa ciudad. Su historia estalló en el debate público el 14 de febrero de 1983, cuando el procurador general Carlos Jiménez Gómez —a solicitud del propio presidente Betancur— denunció ante el Congreso que en la creación del MAS habían participado 163 personas, de las cuales 59 eran militares en servicio activo. Era la primera vez que una instancia oficial documentaba la simbiosis entre narcotráfico, contrainsurgencia armada y Fuerzas Militares.

La denuncia produjo una crisis institucional inmediata, pero no un desmontaje. Al contrario: los años de la tregua fueron los años en que el paramilitarismo se organizó como fuerza autónoma. En el Magdalena Medio, articulados desde Puerto Boyacá con figuras como Henry Pérez y Gonzalo Rodríguez Gacha, y con la asociación de fachada Acdegam como canal para entrenamiento, pago de sueldos, armas y municiones, los grupos convergieron con estructuras del Ejército en una lucha contraguerrillera que diluía los límites entre lo legal y lo ilegal. La estrategia produjo al menos 18 masacres y miles de desplazados desde 1983.

El vínculo con el narcotráfico añadía una capa. Rodríguez Gacha utilizó su apoyo a la gesta contrainsurgente en Puerto Boyacá como estrategia para deslindarse de las FARC y aliviar la presión de la persecución estadounidense en el marco de la guerra contra las drogas de la administración Reagan. El paramilitarismo, alimentado en buena medida por el narcotráfico, ofrecía a los capos una vía para lavarse políticamente mientras acumulaban tierras y poder regional. La primera generación paramilitar fue, así, una combinación de grupos sicariales al servicio de narcotraficantes y autodefensas locales, convergiendo con mecanismos legales e ilegales del Ejército en la contrainsurgencia.

Sectores radicales de las Fuerzas Armadas, actuando en lo que un análisis posterior llamaría autonomía clandestina, promovieron y auspiciaron estos grupos como respuesta a la política de paz de Betancur. La lucha contrainsurgente, en la práctica, se estaba desinstitucionalizando: parte del Estado pactaba treguas mientras otra parte —y aliados privados de esa parte— construía un ejército irregular para combatir a los mismos grupos con los que se negociaba.

La Unión Patriótica: el experimento electoral y su exterminio

De todos los frutos del proceso, ninguno cristalizó tanto la promesa de la apertura democrática —ni sufrió tanto su reverso— como la Unión Patriótica. Surgida como resultado directo de los Acuerdos de La Uribe, la UP obtuvo vida jurídica y política el 28 de enero de 1985 y fue lanzada públicamente en mayo de ese año. Concebida como plataforma amplia, integraba a las FARC-EP, al Partido Comunista Colombiano y a sectores políticos alternativos, así como a organizaciones campesinas y expresiones regionales. Su propósito declarado era organizar la participación electoral y la gestión pública como puente hacia la transición a la vida civil.

El puente, sin embargo, se construía con las FARC todavía armadas. Los acuerdos contemplaban la posibilidad de que los integrantes de la guerrilla se organizaran políticamente, pero la desmovilización nunca se concretó: las FARC mantuvieron sus estructuras militares mientras la UP se lanzaba a la arena electoral. Esa doble condición —brazo político de una guerrilla no desarmada— sería usada después por sus enemigos como coartada para el exterminio, aunque las cifras del asesinato masivo desbordan cualquier justificación operativa.

En las elecciones de 1986 —las primeras a las que concurrió— la UP obtuvo resultados que la convirtieron en la mayor fuerza de izquierda de la historia electoral reciente del país: 14 curules en el Congreso entre senadores y representantes propios y en coalición, 351 curules en concejos municipales, 29 diputadas y diputados, y 23 alcaldías. La candidatura presidencial de Jaime Pardo Leal obtuvo poco menos del 5% de los votos, la mayor votación alcanzada hasta entonces por una candidatura de esa orientación política. El nuevo gobierno de Virgilio Barco, en el marco del proceso de paz que quería estimular, nombró alcaldes de la UP en los municipios donde el partido había obtenido mayor votación.

Los asesinatos comenzaron de inmediato. Para la fecha del primer congreso de la UP —el 16 de noviembre de 1985— ya habían sido asesinados 70 militantes. Para septiembre de 1986, la cifra alcanzaba las 300 víctimas. Los nombres empezaron a acumularse con la sistematicidad de una lista de proscripción: Leonardo Posada, líder de Barrancabermeja y parlamentario electo por Santander, fue asesinado el 30 de agosto de 1986, antes siquiera de posesionarse; Pedro Nel Jiménez, senador por el Meta, cayó al día siguiente, el 1 de septiembre de 1986. Los ejecutores principales fueron grupos paramilitares que operaban asesinatos selectivos dirigidos a dirigentes y organizadores, con el objetivo explícito de desmantelar la capacidad de dirección del movimiento. Cuando las FARC rompieron con los carteles del narcotráfico en el Guaviare y el Caquetá, estos declararon una guerra a muerte contra la UP, sumando otra fuente de sicariato a la ya activa. El exterminio se prolongaría durante el gobierno Barco y más allá, hasta constituir uno de los crímenes políticos de mayor escala en la historia latinoamericana reciente.

Palacio de Justicia: el 6 y 7 de noviembre de 1985

Si el asesinato de la UP fue el sabotaje de largo plazo al legado de Betancur, la toma del Palacio de Justicia fue el golpe frontal que hizo colapsar el proceso en tiempo real. El 6 de noviembre de 1985, un comando del M-19 ocupó la sede de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en la Plaza de Bolívar de Bogotá. La operación, bautizada por el grupo Antonio Nariño por los Derechos del Hombre, fue dirigida por Luis Otero y Andrés Almarales. Su objetivo declarado incluía someter al presidente Betancur a un juicio político por lo que el M-19 consideraba violación reiterada de la tregua firmada en Corinto un año antes.

La motivación política, sin embargo, no fue la única palanca. Pablo Escobar ofreció al M-19 financiar la operación a condición de que se quemaran los archivos de extradición y se asesinara a los magistrados que apoyaban el tratado. Los líderes Álvaro Fayad e Iván Marino Ospina rechazaron formalmente esa exigencia específica, aunque Iván Marino sí aceptó dos millones de dólares aportados por Escobar. La relación entre motivación política y financiamiento narco quedó desde entonces como un nudo no del todo desatable: hubo ambas cosas y actuaron sin excluirse.

La respuesta del Estado fue una retoma militar a fuego abierto. El presidente Betancur ordenó preservar la vida de los magistrados, pero el desarrollo de los hechos se apartó por completo de esa instrucción; los militares no siguieron sus órdenes. Un tanque ligero de fabricación brasileña derribó la puerta principal del edificio. El combate se prolongó por 27 horas. Hacia las 8:30 del 7 de noviembre, el consejero Reynaldo Arciniegas salió del Palacio con autorización de Andrés Almarales, portando una bandera blanca improvisada y un mensaje de los magistrados para el presidente; qué ocurrió con ese mensaje después es una de las preguntas que la historia oficial nunca terminó de responder.

El saldo fue devastador. Once magistrados de la Corte Suprema de Justicia murieron en el asalto, entre ellos su presidente, Alfonso Reyes Echandía, que había clamado telefónicamente por el cese del fuego. Casi todos los guerrilleros del M-19 —salvo uno— perecieron. Cayeron también miembros de la fuerza pública y decenas de civiles: en total, alrededor de un centenar de víctimas mortales. Y a los muertos se sumó una lista de desaparecidos: alrededor de una docena de personas vistas saliendo del Palacio bajo escolta militar simplemente se esfumaron, entre ellas empleados de la cafetería sobre quienes recaían sospechas de haber colaborado con la toma.

La toma destruyó las esperanzas de paz del gobierno Betancur y marcó el fin de su capacidad negociadora. Después del Palacio, todo cambió: las manifestaciones ciudadanas a favor de la paz —que habían acompañado los primeros años del cuatrienio— disminuyeron sensiblemente, el M-19 quedó severamente hostigado y solo retomaría negociaciones bajo el gobierno Barco a partir del 2 de abril de 1988, cuando declaró un cese unilateral del fuego. La desmovilización final del grupo llegaría el 9 de marzo de 1990, con 900 guerrilleros entregando armas y la conversión de la organización en la Alianza Democrática M-19.

Balance del cuatrienio: por qué fracasó y qué dejó

Al cerrar su mandato en agosto de 1986, Belisario Betancur entregó a Virgilio Barco un país donde la tregua con las FARC era desconocida en la práctica por ambas partes, donde el M-19 había roto sangrientamente su acuerdo, donde el EPL había sido atacado en cese al fuego y donde el paramilitarismo y el narcotráfico consolidaban su poder en regiones estratégicas. La posibilidad de una paz verdadera a corto plazo se veía más remota que al comienzo. El gobierno Barco heredó una situación de permisividad gubernamental con la expansión paramilitar y narco-paramilitar, especialmente en Urabá y el Magdalena Medio, y respondió con un giro: el Estatuto de Defensa de la Democracia calificó las acciones guerrilleras como terroristas y estableció una Jefatura Militar en Urabá, baluarte electoral de la UP y del Partido Comunista.

¿Por qué fracasó el proceso? Las razones se encadenan alrededor de una misma falla. El Ejecutivo careció desde el principio de control real sobre las Fuerzas Armadas: el cese al fuego con las FARC nunca se formalizó mediante decreto, un ministro de Defensa en ejercicio calificó públicamente la política presidencial como claudicación, y el mando militar mantuvo instrucciones operativas contrarias a los acuerdos. En paralelo, sectores castrenses en autonomía clandestina impulsaron el paramilitarismo, con 59 militares activos vinculados al MAS documentados por la Procuraduría en 1983, sembrando la estructura armada que ejecutaría el exterminio de la UP. La élite política y económica —con excepciones— desconfió del proceso; la Comisión de Paz perdió a su presidente en denuncia pública contra los enemigos agazapados; los gremios más poderosos manifestaron reserva.

Pero cargar todo el peso sobre el sabotaje institucional sería una simplificación. Las guerrillas no fueron actores puramente reactivos: la toma del Palacio de Justicia, financiada parcialmente con dinero de Escobar y ejecutada en plena tregua, fue una decisión propia del M-19 que destruyó el proceso desde adentro y demostró que la voluntad negociadora de los alzados en armas era tan frágil como la del Estado. Las FARC, por su parte, mantuvieron sus armas mientras lanzaban la UP a la política, un doble juego que las hacía intocables para sí mismas pero exponía a sus militantes civiles a un exterminio contra el que no supieron o no quisieron proteger. Y bajo todo ello operaba una carencia de fondo: el Estado colombiano de 1982-1986 no tenía presencia territorial efectiva en las zonas de conflicto, y el PNR —que apenas cubría al 13% de la población— era demasiado modesto para alterar de fondo las condiciones que reproducían la insurgencia.

Y sin embargo, el cuatrienio dejó un repertorio. La fórmula amnistía + comisión + tregua + apertura democrática se convirtió en el molde de las negociaciones colombianas siguientes. La elección popular de alcaldes —expresión legislativa de la apertura democrática impulsada por Betancur— transformó estructuralmente el sistema político. La legitimidad del diálogo como método —radicalmente cuestionada por el estamento castrense en 1982— quedó instalada como opción legítima para futuros gobiernos, incluidos los que preferirían la vía militar. Barco negoció con el M-19 usando piezas del andamiaje betancurista; Gaviria selló con el EPL, el PRT y el Movimiento Armado Quintín Lame acuerdos que hundían sus raíces en los diálogos iniciados en el cuatrienio anterior; Santos, dos décadas después, negoció con las FARC un acuerdo cuyo lenguaje sobre condiciones objetivas, tránsito armado-político y verificación bilateral seguía siendo, en lo esencial, el vocabulario acuñado en La Uribe.

Medido por sus resultados inmediatos, el proceso de Betancur fue un fracaso. Medido por lo que legó, abrió el ciclo de la paz negociada en Colombia. Su contradicción central —un Ejecutivo civil diseñando la paz sin poder imponerla a las Fuerzas Armadas ni contenerla frente al paramilitarismo naciente— no era una falla de gestión sino la radiografía de un Estado que los gobiernos siguientes seguirían enfrentando en las mismas coordenadas. Por eso este cuatrienio no es solo un capítulo cerrado de historia política: es la clave con la que se entiende, todavía hoy, por qué en Colombia firmar la paz y hacer la paz han sido siempre dos cosas distintas.