Diálogos de La Habana (2012–2016)

Diálogos de La Habana

Entre 2012 y 2016, el Gobierno de Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia–Ejército del Pueblo (FARC-EP) sostuvieron una negociación en Cuba que cerró más de medio siglo de guerra con la guerrilla más antigua de América Latina. El proceso, gestado en una fase exploratoria secreta iniciada en febrero de 2012 y sellado con el Acuerdo Final firmado en el Teatro Colón de Bogotá el 24 de noviembre de 2016 —tras el rechazo del plebiscito del 2 de octubre—, produjo la arquitectura de justicia transicional más ambiciosa jamás intentada en el país: la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas. Su singularidad histórica no radica solo en haber terminado el conflicto con las FARC, sino en haberlo hecho aprendiendo de dos precedentes traumáticos: el fracaso del Caguán entre 1998 y 2002 y el modelo de justicia transicional inaugurado con la Ley 975 de 2005 para los paramilitares. Los Diálogos de La Habana son, en un mismo movimiento, la corrección técnica de aquellos errores y la exposición del abismo entre la sofisticación de las élites negociadoras y la legitimidad social del país en cuyo nombre negociaban.

El terreno del que brota la negociación

El proceso no nació del ánimo pacifista de ninguna de las partes, sino del agotamiento militar recíproco. Durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez (2002–2010), la Política de Seguridad Democrática, ejecutada en su segunda fase bajo la dirección del entonces ministro de Defensa Juan Manuel Santos, forzó a las FARC a un repliegue estratégico hacia zonas selváticas y fronterizas. Colombia destinó durante una década más del 5% de su PIB a seguridad y defensa, un esfuerzo sostenido que descabezó a la cúpula guerrillera: Raúl Reyes murió en un bombardeo en marzo de 2008; Manuel Marulanda Vélez, Tirofijo, fundador histórico de la organización, falleció por causas naturales en mayo del mismo año; el jefe militar Víctor Julio Suárez, Mono Jojoy, cayó en septiembre de 2010; y Guillermo León Sáenz, Alfonso Cano, comandante máximo tras la muerte de Marulanda, fue abatido el 4 de noviembre de 2011.

Para 2012, las FARC habían reducido su pie de fuerza a unos 8.000 combatientes con presencia efectiva en cerca de 200 municipios, una fracción de su capacidad anterior. Santos declararía años después ante la Comisión de la Verdad que la muerte de Cano fue determinante para que las Fuerzas Armadas asumieran que había llegado el momento propicio para negociar. El propio Cano, no obstante, ya participaba en los acercamientos secretos cuando fue ultimado, y el Estado Mayor Central de las FARC decidió continuar las reuniones exploratorias precisamente porque esa había sido su voluntad.

El conflicto había alcanzado su punto de maduración: ninguna parte podía imponerse militarmente sobre la otra, y mantener la guerra abierta resultaba mutuamente desfavorable. La negociación no era una opción moral: era la única racional para ambos bandos.

La fase exploratoria y el Acuerdo General

Entre febrero y agosto de 2012, delegados del Gobierno y de las FARC sostuvieron en La Habana veintidós encuentros secretos con acompañamiento de Cuba y Noruega como países garantes, y de Venezuela y Chile como acompañantes. La delegación gubernamental combinó a operadores de la Presidencia con funcionarios del sector de seguridad —Frank Pearl, Alejandro Éder, Sergio Jaramillo, Jaime Avendaño, Elena Ambrosi y Lucía Jaramillo—, mientras la guerrillera reunió a cuadros del Secretariado y del ala internacional: Mauricio Jaramillo (el Médico), Ricardo Téllez, Andrés París, Marco León Calarcá y Rodrigo Granda. De esa fase salió el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado el 26 de agosto de 2012 en la capital cubana y hecho público por Santos el 4 de septiembre.

El documento, de apenas seis páginas, contenía la lección aprendida del Caguán. Fijaba una agenda cerrada de seis puntos: desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, drogas ilícitas, víctimas, e implementación, verificación y refrendación. Y consagraba tres reglas de método. La primera: nada estaba acordado hasta que todo estuviera acordado. La segunda: se negociaba en medio del conflicto, sin despeje territorial. La tercera: las conversaciones se desarrollarían fuera de Colombia. Cada regla era una corrección quirúrgica del fracaso de 1998–2002, cuando Andrés Pastrana concedió a las FARC una zona desmilitarizada de 42.000 kilómetros cuadrados en San Vicente del Caguán que la guerrilla utilizó para fortalecerse militarmente mientras dilataba una negociación sin agenda cerrada ni cronograma.

La mesa: composición y método

La fase pública se instaló el 18 de octubre de 2012 en Oslo y se trasladó a La Habana, donde funcionaría hasta el cierre. El equipo negociador del Gobierno estuvo encabezado por Humberto de la Calle, exvicepresidente y curtido operador político, con Sergio Jaramillo como Alto Comisionado para la Paz y arquitecto intelectual del proceso. La composición de la mesa fue en sí misma una declaración política: los generales retirados Jorge Enrique Mora Rangel y Óscar Naranjo servirían de traductores hacia las Fuerzas Militares y la Policía, el empresario Luis Carlos Villegas cumpliría un papel análogo con el sector privado, y a lo largo de los años rotarían Frank Pearl, Roy Barreras, Nigeria Rentería, María Paulina Riveros y Gonzalo Restrepo, en un elenco que buscaba tender puentes con los sectores más reticentes al proceso.

Enfrente, las FARC enviaron a su núcleo político-militar. Luciano Marín Arango (Iván Márquez) encabezó la delegación; Jesús Santrich, Pablo Catatumbo y Rodrigo Londoño (Timochenko, comandante máximo tras la muerte de Cano, presente de manera intermitente) constituyeron su columna vertebral, con Joaquín Gómez, Andrés París, Victoria Sandino y Rodrigo Granda como apoyo permanente. Cuba y Noruega mantuvieron el rol de garantes; Venezuela y Chile, el de acompañantes. Estados Unidos designó a Bernard Aronson como enviado especial en febrero de 2015 y la Unión Europea a Eamon Gilmore poco después, incorporaciones que blindaron internacionalmente el proceso frente a las críticas domésticas.

El método fue deliberadamente lento y modular. Cada punto de la agenda se discutió por separado, con documentos redactados en columnas paralelas —propuesta del Gobierno, propuesta de las FARC, texto conjunto en construcción— hasta alcanzar un acuerdo parcial que se archivaba con la fórmula pactada. A partir de 2014 la mesa incorporó mecanismos inéditos en la historia colombiana de negociaciones con guerrillas: una subcomisión de género coordinada por Nigeria Rentería y Victoria Sandino, foros temáticos organizados por la Universidad Nacional y Naciones Unidas con participación de más de tres mil organizaciones sociales, visitas de sesenta víctimas del conflicto a La Habana en cinco delegaciones entre agosto y diciembre de 2014, y una comisión histórica del conflicto y sus víctimas integrada por doce académicos que entregó su informe en febrero de 2015. La mesa se propuso no solo negociar el fin de la guerra sino narrarla mientras la clausuraba.

Los seis puntos y su calendario

El primer acuerdo parcial, sobre desarrollo agrario integral, se anunció el 26 de mayo de 2013 tras seis meses de discusión. Contemplaba la creación de un Fondo de Tierras de tres millones de hectáreas, la formalización masiva de la propiedad rural, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en 170 municipios priorizados y una reforma catastral multipropósito. El punto abordaba lo que los negociadores identificaron como la raíz agraria del conflicto, aunque esquivando la fórmula de "reforma agraria" que habría sido políticamente inviable ante el establecimiento rural y el gremio ganadero.

Seis meses después, el 6 de noviembre de 2013, se cerró el segundo acuerdo, sobre participación política. Establecía garantías de seguridad para el ejercicio político de la oposición, dieciséis Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para dar representación a las víctimas en la Cámara de Representantes, y un estatuto de la oposición que finalmente sería aprobado como Ley 1909 de 2018. Era la respuesta institucional al fantasma del exterminio de la Unión Patriótica en los años ochenta y noventa, que gravitaba sobre la mesa como advertencia.

El 16 de mayo de 2014 se firmó el tercer acuerdo, sobre solución al problema de las drogas ilícitas. Comprometía a las FARC a romper todo vínculo con el narcotráfico y creaba el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), con un enfoque de sustitución voluntaria y desarrollo alternativo. Introducía además el tratamiento del consumo como problema de salud pública y el desminado humanitario conjunto que se iniciaría de manera piloto en El Orejón (Antioquia) y Santa Helena (Meta) en marzo de 2015.

El cuarto acuerdo, sobre víctimas, fue el más complejo y el que definió la fisonomía jurídica del proceso. Anunciado el 15 de diciembre de 2015 tras más de un año de discusión, creaba el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), compuesto por tres órganos: la Jurisdicción Especial para la Paz, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas. La JEP investigaría y juzgaría los crímenes más graves cometidos durante el conflicto por guerrilleros, agentes del Estado y terceros civiles, con penas alternativas de entre cinco y ocho años de restricción efectiva de la libertad para quienes reconocieran plenamente responsabilidad y contribuyeran a la verdad, y penas ordinarias de hasta veinte años para quienes negaran los hechos y fueran vencidos en juicio. El punto de víctimas condensaba la ambición mayor del proceso y, en la misma proporción, concentraría las objeciones que después alimentarían al No.

El quinto acuerdo, sobre fin del conflicto, se selló el 23 de junio de 2016 con el anuncio del cese al fuego bilateral y definitivo y del cronograma de dejación de armas bajo verificación de la Misión de Naciones Unidas. Se acordaron 26 Zonas Veredales Transitorias de Normalización y siete Puntos Transitorios de Normalización donde se concentrarían los combatientes durante 180 días. El sexto punto, sobre implementación, verificación y refrendación, cerró la negociación con el anuncio del Acuerdo Final el 24 de agosto de 2016. En menos de cuatro años, la mesa había producido un texto de casi trescientas páginas.

El plebiscito del 2 de octubre y la renegociación

Santos decidió someter el Acuerdo Final a refrendación popular mediante plebiscito, una decisión política que buscaba blindarlo democráticamente pero que introdujo el riesgo mayor del proceso. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-379 de 2016, fijó el umbral aprobatorio en el 13% del censo electoral y estableció el carácter vinculante del resultado para el Presidente.

El 26 de septiembre de 2016 se firmó en Cartagena, en una ceremonia con la asistencia de quince jefes de Estado y del entonces Secretario General de la ONU Ban Ki-moon, un Acuerdo Final que en ese momento se consideraba definitivo. Los negociadores vestían de blanco; los delegados de las FARC firmaron con un bolígrafo fabricado con casquillos de fusil.

Seis días después, el 2 de octubre, el plebiscito fue rechazado por un margen mínimo: 50,21% por el No frente a 49,78% por el Sí, con una diferencia de 53.894 votos y una abstención del 62,59%. El resultado sacudió el proceso. La campaña del No, liderada por el expresidente Uribe y el Centro Democrático, había articulado tres líneas de rechazo: la impunidad que atribuían a la JEP, la elegibilidad política inmediata de los excomandantes y la supuesta imposición de una "ideología de género" en los acuerdos. El gerente de la campaña del No, Juan Carlos Vélez, reconoció días después en una entrevista con La República que la estrategia había buscado deliberadamente indignar más que informar.

El Gobierno abrió entonces una fase de renegociación acelerada. Entre el 7 de octubre y el 12 de noviembre, los delegados recibieron en La Habana propuestas de los promotores del No y de sectores sociales que sumaban más de quinientos planteamientos. El texto se modificó en 58 de los 60 aspectos objetados. Los cambios más sustantivos incluyeron la precisión de que el Acuerdo no se incorporaba en bloque a la Constitución, la limitación temporal de la JEP a diez años prorrogables por cinco, la exclusión explícita de terceros civiles no combatientes de la competencia obligatoria de la JEP —que quedarían bajo comparecencia voluntaria— y la sustitución de las referencias a "enfoque de género" por formulaciones más acotadas.

El Acuerdo Final renegociado se firmó el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón de Bogotá y fue refrendado por el Congreso el 29 y 30 de noviembre con mayorías amplias, evitando un segundo plebiscito. La decisión de acudir al Congreso en lugar de las urnas fue jurídicamente respaldada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-699 de 2016, pero políticamente marcó el proceso: la paz se salvó a costa de la refrendación popular que había sido su promesa democrática.

La arquitectura de la justicia transicional

La JEP, creada por el Acto Legislativo 01 de 2017 y regulada por la Ley Estatutaria 1957 de 2019, es el elemento más innovador y más disputado del Acuerdo. Está compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, la Sala de Amnistía o Indulto, la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, el Tribunal para la Paz y la Unidad de Investigación y Acusación. Su presidenta inaugural fue la magistrada Patricia Linares, y en 2020 asumió Eduardo Cifuentes.

La jurisdicción priorizó siete macrocasos: retención ilegal de personas por las FARC (Caso 01), muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado —los "falsos positivos"— (Caso 03), situación territorial de Urabá (Caso 04), Nariño (Caso 05), victimización de la Unión Patriótica (Caso 06), reclutamiento de menores por las FARC (Caso 07) y crímenes cometidos por la Fuerza Pública en asociación con paramilitares (Caso 08). En el Caso 03, la JEP estableció en febrero de 2021 que entre 2002 y 2008 fueron asesinados al menos 6.402 civiles presentados falsamente como guerrilleros muertos en combate, una cifra que triplicó las estimaciones previas de la Fiscalía y que confrontó al país con la dimensión real del crimen.

La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, presidida por el sacerdote jesuita Francisco de Roux, funcionó entre noviembre de 2018 y agosto de 2022, tomó más de 30.000 testimonios y entregó su informe final "Hay futuro si hay verdad" el 28 de junio de 2022. La Unidad de Búsqueda, dirigida por Luz Marina Monzón, comenzó a operar en 2018 con la tarea de establecer el paradero de las más de 120.000 personas desaparecidas durante el conflicto según sus propios registros iniciales.

La dejación de armas y la conversión política

Entre el 1 de marzo y el 15 de agosto de 2017, las FARC entregaron a la Misión de Verificación de la ONU 8.994 armas —una relación de armas por combatiente superior a la registrada en cualquier desmovilización anterior en Colombia—, junto con la destrucción de 750 caletas con armamento oculto en el territorio y el desminado progresivo de zonas históricamente afectadas. El 27 de junio de 2017, en el acto de Mesetas (Meta), Santos y Timochenko certificaron la finalización de la dejación.

El 1 de septiembre de 2017, la organización se constituyó como partido político legal bajo el nombre de Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, conservando el acrónimo FARC —cambiado en 2021 a Comunes—. El Acuerdo garantizó al nuevo partido cinco curules en Senado y cinco en Cámara durante los períodos 2018–2022 y 2022–2026, con independencia de su desempeño electoral. En las elecciones de 2018, el partido obtuvo apenas 85.000 votos: menos del 0,5% del total, una cifra que confirmó la distancia entre la relevancia militar histórica de la organización y su capitalización política real.

Cifras, costos y sombras

El saldo de la guerra que los Diálogos vinieron a cerrar es difícil de sostener en una sola cifra. La Comisión de la Verdad y el Centro Nacional de Memoria Histórica documentaron más de 450.000 muertos entre 1985 y 2018, 121.768 desaparecidos, más de 50.000 secuestrados y más de ocho millones de desplazados internos, además de decenas de miles de víctimas de tortura, violencia sexual, reclutamiento forzado y despojo de tierras. La responsabilidad no se repartió de forma simétrica: la Comisión atribuyó a los grupos paramilitares alrededor del 45% de los homicidios documentados, a las guerrillas cerca del 27% y a agentes del Estado en torno al 12%, con el resto distribuido entre otros actores o sin autor identificado. Es la contabilidad de una guerra en la que el Estado no fue solo víctima ni solo garante.

Los costos de hacer las paces también se midieron con precisión contable. El Departamento Nacional de Planeación estimó inicialmente la implementación del Acuerdo en 129,5 billones de pesos a lo largo de quince años —una cifra que la Contraloría General revisaría al alza en informes posteriores— y creó el Fondo Colombia en Paz como vehículo para articular recursos del presupuesto nacional, regalías y cooperación internacional, con la Unión Europea, Noruega, Suecia, Alemania y Estados Unidos como principales aportantes. Ese esquema financiero, ambicioso sobre el papel, pronto tropezó con las prioridades cambiantes del ciclo político, con la competencia por recursos frente a otras urgencias fiscales y con la dificultad estructural de llevar plata pública a territorios donde el Estado nunca había tenido presencia sostenida.

Las sombras se acumularon con la misma velocidad que la implementación institucional. Entre la firma del Acuerdo y finales de 2023, los registros de INDEPAZ y de la Misión de Verificación de la ONU contabilizaron más de 400 excombatientes en reincorporación asesinados y más de 1.500 líderes sociales muertos, concentrados en los mismos municipios donde el Estado no logró llenar el vacío dejado por la salida de las FARC. La geografía de esos homicidios coincide punto por punto con la de las economías ilícitas y con la de los PDET priorizados: Catatumbo, Cauca, Nariño, Bajo Cauca, sur de Córdoba, Putumayo. Las disidencias se articularon desde 2017: Iván Márquez, Jesús Santrich —muerto en Venezuela en 2021— y otros excomandantes anunciaron en agosto de 2019 el rearme, dando origen a la Segunda Marquetalia, mientras el Frente Primero, bajo el mando de Néstor Gregorio Vera (Iván Mordisco), había rechazado el Acuerdo desde 2016 y consolidó lo que hoy se conoce como el Estado Mayor Central. La coca, lejos de reducirse, alcanzó en 2022 el récord histórico de 230.000 hectáreas cultivadas según UNODC.

Al mismo tiempo, otros actores armados ocuparon el terreno cedido. El ELN se expandió por regiones históricamente controladas por las FARC en Arauca, Chocó y Nariño, y el Clan del Golfo —heredero de las estructuras paramilitares desmovilizadas en 2005— consolidó su presencia en más de doscientos municipios. El paisaje de la guerra que los Diálogos aspiraron a cerrar no desapareció: mutó, se fragmentó y se readaptó a una economía criminal más diversificada y menos ideologizada, donde las rentas del oro ilegal compiten con las de la coca y con las del control extorsivo de las cadenas de valor rurales.

Balance: la corrección técnica y sus límites

Los Diálogos de La Habana consiguieron lo que ningún proceso anterior había alcanzado: desmovilizar en su totalidad a la guerrilla más antigua del continente, someterla a un sistema de justicia transicional que ha producido verdad judicial y reconocimientos públicos de responsabilidad, y transformarla en un actor político legal. La sofisticación técnica del proceso —agenda cerrada, negociación en medio del conflicto, mecanismos de participación, arquitectura jurídica innovadora, respaldo internacional multilateral— corrigió los errores del Caguán y superó el modelo de la Ley de Justicia y Paz de 2005, que había ofrecido beneficios penales a los paramilitares sin construir un sistema integral de verdad y reparación equivalente.

Esa misma sofisticación reveló la brecha entre el diseño y su recepción social. El 50,21% que votó No el 2 de octubre de 2016 no fue una anomalía: fue la manifestación de un país que no compartía los presupuestos morales de la negociación, que no aceptaba el precio jurídico y político del acuerdo y que no confiaba en las élites que lo habían firmado. La renegociación posterior atenuó los rasgos más resistidos, pero la refrendación por vía congresal en lugar de por vía plebiscitaria dejó abierta la herida de legitimidad. La implementación posterior, marcada por el cambio de Gobierno en 2018 y la política de "paz con legalidad" de Iván Duque, avanzó a un ritmo notablemente inferior al pactado en varios puntos, particularmente en reforma rural integral y sustitución de cultivos.

Hay una asimetría estructural que ninguna mesa podía resolver por sí sola. La negociación tuvo carácter nacional, pero la guerra que pretendía terminar era esencialmente periférica: se libraba en municipios donde el Estado nunca había llegado con acueducto, con escuela ni con juez, y donde su representante más habitual seguía siendo el uniformado. Firmar en La Habana no cambió esa geografía. Los actores armados que sucedieron a las FARC en el territorio no encontraron un Estado consolidado esperándolos, sino los mismos vacíos que habían permitido a la guerrilla original arraigar seis décadas antes. La corrección técnica del proceso operó sobre el nivel del acuerdo político y jurídico; la corrección territorial —desconcentrar la tierra, integrar económicamente las periferias, sustituir de manera efectiva las rentas ilícitas, garantizar la vida de los líderes sociales— exigía plazos, presupuestos y consensos de una escala que la vida política colombiana no ha logrado sostener.

Los Diálogos son, entonces, un objeto histórico ambivalente. Terminaron una guerra sin ganarla ni perderla, produjeron una arquitectura de justicia que sigue funcionando años después de su firma y le entregaron al país un archivo de verdad sin precedentes. Y mientras esa maquinaria institucional avanzaba, las disidencias se rearmaban, el ELN y el Clan del Golfo ampliaban su presencia, las economías ilegales se expandían y los territorios donde nació la guerra seguían gobernados por las mismas asimetrías: concentración de la tierra, exclusión política de las periferias, rentas ilícitas más lucrativas que cualquier alternativa legal. La Habana negoció el fin de una guerra sobre un país que todavía contenía las condiciones para producir la siguiente. Lo que se firmó en Cuba fue un acuerdo; lo que quedó pendiente, y sigue pendiente, era construir el Estado que ese acuerdo presuponía.