JEP

La Jurisdicción Especial para la Paz

La Jurisdicción Especial para la Paz —JEP— es el tribunal transicional creado por el Acuerdo Final entre el Estado colombiano y las FARC-EP para investigar, juzgar y sancionar los crímenes más graves cometidos durante el conflicto armado interno. Es el componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición y, junto con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, constituye la arquitectura institucional con que Colombia intentó, tras cuatro años de negociaciones en La Habana, cerrar el ciclo largo de la guerra sin repetir las amnistías silenciosas del pasado. Su rasgo distintivo, y el que explica tanto su legitimidad ante las víctimas como el hostigamiento político que la ha rodeado desde antes de nacer, es haber invertido la ecuación clásica del castigo: en la JEP el beneficio penal está condicionado al reconocimiento de la verdad, y quien no aporta a la reconstrucción de lo ocurrido queda expuesto a la justicia ordinaria. Ese desplazamiento —del retribucionismo hacia la sanción restaurativa anclada en la confesión y la reparación— es lo que la define.

Qué es, y por qué pesa

La JEP no es un tribunal ordinario ni un tribunal de excepción a la manera clásica: es una jurisdicción transitoria, con vocación temporal delimitada, competente sobre conductas relacionadas con el conflicto armado ejecutadas antes del 1 de diciembre de 2016, fecha de terminación de las hostilidades con las FARC. Su universo de comparecientes incluye a los exintegrantes de esa guerrilla, a los agentes del Estado —militares, policías y funcionarios civiles— que participaron en el conflicto, y, bajo régimen de sometimiento voluntario, a terceros civiles que financiaron o colaboraron con actores armados.

Lo que la hace pesar en la historia reciente de Colombia no es solo su ambición jurídica, sino la apuesta política que encarna. En un país donde las salidas negociadas anteriores habían tratado la justicia como obstáculo —amnistías amplias para excombatientes, silencios pactados, extradiciones que interrumpían confesiones incipientes—, la JEP se propuso producir, de manera sistemática y documentada, un relato judicial del conflicto. Sus macrocasos no persiguen individuos aislados sino patrones: el secuestro como práctica de guerra de las FARC, las ejecuciones extrajudiciales presentadas como bajas en combate por el Ejército, el reclutamiento de niños, la persecución a la Unión Patriótica. Cada uno de esos casos es, además de un proceso penal, una hipótesis sobre cómo funcionó la guerra colombiana.

Los orígenes: de La Habana al Acto Legislativo 01 de 2017

La gestación de la JEP comenzó en 2012. El gobierno de Juan Manuel Santos abrió con las FARC-EP una fase exploratoria de aproximadamente seis meses. De allí salió el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, un documento breve con seis puntos de agenda. Se dio a conocer el 26 de agosto y Santos lo anunció públicamente el 4 de septiembre. Las conversaciones formales se instalaron en Noruega antes de trasladarse a La Habana, donde permanecieron hasta la firma del Acuerdo Final.

El modelo fue diseñado en abierta contravía del fracaso del Caguán. El equipo negociador —encabezado por Humberto de la Calle, con Sergio Jaramillo como alto comisionado para la Paz— estudió a fondo las razones de aquel colapso y propuso a la contraparte, representada por Iván Márquez y respaldada desde la comandancia por Rodrigo Londoño, un esquema radicalmente distinto: agenda cerrada, sin despejes territoriales, con cronograma y con el principio de que "nada está acordado hasta que todo esté acordado". Sobre ese piso se construyó, en el punto quinto de la agenda, el sistema de justicia transicional.

El reto central del componente de justicia era diseñar un mecanismo que garantizara el máximo posible de justicia sin sacrificar la paz, respetando la Constitución y los tratados internacionales, en un contexto donde el papel de la Corte Penal Internacional era objeto de debate visible. La administración Santos adoptó una postura reflexiva y selectiva frente al régimen internacional de derechos humanos: hizo públicos los desencuentros con la CPI y pidió tratamiento diferenciado. Esa gestión influyó —sin ser el factor jurídico determinante— en la decisión de descartar la amnistía general para los crímenes más graves y diseñar, en su lugar, un régimen sancionatorio especial.

La habilitación constitucional del proceso vino con el Acto Legislativo 001 de 2012, conocido como Marco Jurídico para la Paz. Estableció la base para facilitar la terminación del conflicto garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Cinco años después, el Acto Legislativo 01 del 4 de abril de 2017 creó formalmente la JEP como parte del Sistema Integral, dotándola de rango constitucional y blindándola —al menos en el papel— frente a reformas ordinarias.

Un rasgo del diseño merece atención particular: el tratamiento de los agentes del Estado. La JEP estableció un régimen simétrico, equitativo, equilibrado y simultáneo entre guerrilleros y militares, pero diferenciado en algunos aspectos, reconociendo que estos últimos actuaron en cumplimiento de un deber legal y constitucional. Esa fórmula buscaba corregir lo que la memoria institucional militar consideraba el agravio de procesos anteriores: guerrilleros amnistiados que llegaban al Congreso mientras oficiales que los habían combatido cumplían largas penas de cárcel. La corrección era, a la vez, una condición política sin la cual el acuerdo no habría tenido la aquiescencia mínima de las Fuerzas Armadas.

La trayectoria: instalación, magistratura y primeros macrocasos

La JEP comenzó a funcionar en enero de 2018. Santos posesionó a 30 magistrados y magistradas y al director de la Unidad de Investigación en una ceremonia que abrió la primera sesión plenaria en la sede de Chapinero, en Bogotá, con 31 magistrados en funciones —incluida Patricia Linares Prieto, posesionada previamente y convertida, por votación interna, en la primera presidenta de la Jurisdicción—. El 1 de marzo de ese mismo año se posesionaron cuatro nuevos magistrados: Jesús Ángel Bobadilla Moreno, Eduardo Cifuentes Muñoz, Zoraida Chalela Romano y Mauricio García Cadena. Con ellos quedaron en funciones 35 de los 38 magistrados previstos. Tres de los nuevos —Bobadilla, Cifuentes y Chalela— pasaron a integrar el Tribunal para la Paz; el cuarto fue asignado a una de las salas.

La declaración de instalación, pronunciada por Linares como presidenta, señaló que el acto sellaba en su primera etapa el proceso de diseño, creación y puesta en marcha del componente de justicia del Sistema Integral. Era, en sus palabras, apenas el comienzo de un largo trabajo: los magistrados dedicaron los primeros meses a la elaboración del reglamento interno y al proyecto de ley de procedimiento que el gobierno debía someter al Congreso.

La arquitectura orgánica se dispuso en dos niveles. Abajo, las salas —columna vertebral del sistema, con la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas a la cabeza— reciben los informes, contrastan hechos, imputan y elaboran las resoluciones de conclusiones. Arriba, el Tribunal para la Paz, integrado por 20 magistrados y 4 amicus curiae con función consultora, organizado en secciones, entre ellas una eventual quinta Sección de Estabilidad y Eficacia prevista para garantizar el cumplimiento de las decisiones cuando la JEP alcance su límite temporal. Cada resolución de conclusiones que remiten las salas pasa a la Sección con Reconocimiento del Tribunal, que dispone de seis meses para verificar la correspondencia entre imputaciones, reconocimiento y sanciones propuestas.

En octubre de 2020, la Sala Plena eligió a Eduardo Cifuentes Muñoz —jurista de larga trayectoria constitucional, exmagistrado y exrector universitario— como nuevo presidente para un periodo de dos años, en reemplazo de Linares. La transición ocurrió en plena tormenta política: el gobierno de Iván Duque llevaba dos años presionando reformas parciales al Acuerdo, y el Centro Democrático había convertido la JEP en enemigo simbólico permanente.

La priorización de macrocasos fue quizá la decisión estratégica más consecuente de esos primeros años. En lugar de dispersar recursos investigativos en miles de expedientes individuales, la JEP eligió concentrarse en patrones. El Caso 01, denominado "Toma de rehenes y graves privaciones de la libertad cometidas por las FARC-EP" mediante auto del 26 de enero de 2021, se centró en el secuestro como práctica sistemática de la guerrilla. El Caso 03, "Muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado", abordó los llamados falsos positivos, con hitos procesales como el Auto 033 de 2021, del 18 de febrero, y el Auto 075 de 2022, del 7 de abril. El Caso 07, "Reclutamiento y utilización de niñas y niños en el conflicto armado", fue avocado por la Sala de Reconocimiento el 1 de marzo de 2019 y abarca hechos ocurridos entre el 1 de enero de 1971 y el 1 de diciembre de 2016, con el Auto 159 del 4 de agosto de 2021 entre sus actuaciones relevantes. Cuatro de los siete macrocasos priorizados —incluidos los relativos al secuestro, los falsos positivos, la persecución a la Unión Patriótica y el reclutamiento de menores— tienen relación con dinámicas del conflicto en la Amazonía, un dato que muestra la centralidad geográfica de esa región en la reconstrucción del conflicto.

En el Caso 01, la Sala de Reconocimiento emitió una resolución de conclusiones remitiendo a exintegrantes del secretariado de las FARC-EP al Tribunal para la Paz. Al menos uno de los comparecientes reconoció responsabilidad por crímenes de guerra de toma de rehenes y crímenes de lesa humanidad de privaciones de la libertad, consistentes en privar a civiles de su libertad para cobrar dinero por su liberación. Fue el primer reconocimiento colectivo de la vieja comandancia guerrillera sobre una práctica que durante décadas había sido justificada como "retención" o financiamiento de guerra.

El régimen sancionatorio: verdad como condición del beneficio

Aquí opera el corazón del diseño y también el foco de la controversia. El régimen sancionatorio de la JEP no contempla amnistías para los crímenes más graves —crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, genocidio— pero tampoco impone penas de cárcel ordinaria a quienes reconozcan plena responsabilidad y contribuyan a la verdad. En su lugar, prevé sanciones propias con componente restaurativo, orientadas a la reparación de las víctimas y a proyectos de reconstrucción territorial. Solo quienes rechacen el reconocimiento o mientan enfrentan penas privativas de la libertad en establecimientos ordinarios.

Para quienes lo defienden, esto no es impunidad sino justicia especial para transitar de la guerra a la paz: la justicia transicional implica medidas alternativas, principalmente de carácter restaurativo hacia las víctimas, en lugar de venganza retributiva de la sociedad contra el autor del crimen. Del otro lado —desde el uribismo hasta sectores de víctimas que se sintieron desplazadas del proceso— la lectura es opuesta: rebaja inaceptable, sobre todo tratándose de crímenes atroces.

El debate se instrumentalizó desde ambos flancos. Partidarios y opositores del acuerdo emplearon el argumento antiimpunidad para cimentar sus posiciones: unos, para defender que la verdad es el fundamento del régimen sancionatorio; otros, para acusar al sistema de blandura selectiva. La discusión tenía un antecedente que pesaba sobre cada decisión: la Ley de Justicia y Paz.

La sombra larga de Justicia y Paz

La Ley 975 de 2005, aplicada a la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia, fue una suerte de justicia transicional en contexto atípico: no hubo cambio de régimen político ni terminación del conflicto armado. Introdujo las versiones libres como dispositivo central de contribución a la verdad y estableció penas alternativas para los postulados que colaboraran eficazmente.

Sus insuficiencias marcaron el diseño posterior de la JEP. Los derechos de las víctimas a la justicia, la verdad y la reparación no estaban adecuadamente desarrollados en el diseño original de la ley y fueron incorporados después, gracias al activismo de las víctimas y al protagonismo de la Corte Constitucional. La transmisión de las versiones libres fue precaria y su cobertura territorial insuficiente limitó la participación efectiva de las víctimas. El golpe más duro vino con las extradiciones de comandantes paramilitares a Estados Unidos, que interrumpieron versiones libres en curso ante la Fiscalía de Justicia y Paz: organizaciones de derechos humanos y de víctimas objetaron que se privilegiara la justicia extranjera —centrada en narcotráfico— cuando la justicia interna ya arrojaba resultados sobre nexos entre paramilitares, militares y políticos en procesos ante la Corte Suprema.

El gobierno Santos ajustó el rumbo con la Ley 1448 de 2011, que hizo énfasis en la reparación integral y articuló medidas de verdad y reparación con flexibilización penal. Pero al llegar a La Habana los retos persistían. La JEP se diseñó, en buena medida, contra esa memoria: contra la extradición como truncamiento, contra la opacidad de las versiones libres, contra la incorporación tardía de los derechos de las víctimas por vía externa al diseño. La Sala de Reconocimiento, los macrocasos y el condicionamiento del beneficio a la contribución sostenida a la verdad son respuestas explícitas a lo que Justicia y Paz no supo o no pudo hacer.

El Caso 03 y la revelación de los falsos positivos

Ninguno de los macrocasos ha tenido el impacto público del Caso 03. La denominación oficial —"Muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado"— es deliberadamente técnica; el nombre con que la sociedad lo conoce, "falsos positivos", condensa una de las páginas más oscuras del conflicto reciente.

Las ejecuciones extrajudiciales afectaron principalmente a personas en condición de vulnerabilidad socioeconómica: trabajadores informales, habitantes de calle, personas con discapacidad, jóvenes engañados con ofertas de empleo y trasladados a zonas de operaciones donde eran asesinados y presentados como guerrilleros muertos en combate. Antioquia registró el mayor número de casos. La presión institucional por producir bajas fue documentada en testimonios de exintegrantes del Ejército, según los cuales los resultados operacionales se medían por número de muertos —"litros de sangre", en la expresión brutal que uno de ellos usó ante los magistrados—.

Los detonantes públicos fueron las denuncias sobre los jóvenes de Soacha, en Cundinamarca, y los hechos de Ocaña, en Norte de Santander, que en 2008 abrieron investigaciones sobre ejecuciones atribuidas a la II y la VII División del Ejército. Tras aquel escándalo, las directivas para trasladar los casos a la justicia ordinaria se revirtieron prácticamente, y los funcionarios que insistían en dichos traslados enfrentaron amenazas y presiones.

La JEP retomó ese material y lo procesó bajo su lógica de patrones. El 27 de julio de 2021, en Sucre, once familias de jóvenes de entre 16 y 21 años asesinados y presentados ilegítimamente como bajas en combate participaron en un encuentro de verdad y reconocimiento —una de las escenas que mejor sintetizan el desplazamiento del eje del castigo hacia la reconstrucción narrativa que caracteriza al sistema—. Los altos oficiales imputados en el macrocaso enfrentaron, ante víctimas y ante el país, la obligación de contar cómo funcionó el mecanismo institucional que produjo esas muertes. Es el tipo de escena que ningún tribunal ordinario colombiano había producido antes con esa densidad.

Conviene una precisión terminológica: la expresión "falsos positivos" aparece con al menos dos acepciones. La documentada en expedientes judiciales y en el trabajo de organizaciones de derechos humanos —la que la JEP asumió— se refiere a ejecuciones extrajudiciales de civiles presentados como bajas en combate. Existe una segunda acepción, de circulación más ideológica, que aplica el término a supuestos atentados organizados por militares y atribuidos a las FARC. La primera es la que estructura el macrocaso.

Su red: el Sistema Integral y las víctimas

La JEP no opera aislada. Forma parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición junto con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad —presidida por el padre Francisco de Roux— y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas. La división del trabajo es explícita: la JEP produce verdad judicial y aplica sanciones; la Comisión produce verdad extrajudicial, narrativa y explicativa, con vocación pedagógica y social; la Unidad busca y entrega restos de desaparecidos.

Los tres organismos comparten información y se coordinan en los territorios. Se sostienen mutuamente. Sin la verdad narrativa de la Comisión, la verdad judicial se empobrece; sin la verdad judicial de la JEP, la verdad narrativa carece de anclaje procesal.

La participación de las víctimas es el otro eje transversal. La Comisión acompañó en los territorios 25 procesos de reconocimiento voluntario de responsabilidades, en los que se desarrollaron diálogos privados y públicos entre víctimas y responsables sobre los daños causados en la guerra. Esos encuentros —marcados por el dolor, la tensión y los silencios cargados de vergüenza— alimentaron a la vez el trabajo de la JEP y el informe final de la Comisión.

En el Caso 07, sobre reclutamiento de niños, organizaciones como COALICO, Benposta y Women's Link Worldwide entregaron a la Sala de Reconocimiento informes técnicos que sirvieron de base para la imputación. Según la Fiscalía, el periodo de mayor concentración del reclutamiento fue entre 1998 y 2014, dato que orientó la delimitación temporal del macrocaso. La cifra de personas detenidas por hechos atribuidos a las FARC-EP al momento de la firma del Acuerdo era de 3.015, una masa procesal considerable que mostraba que la persecución judicial de esos hechos había arrojado resultados, aunque con limitaciones reconocidas.

El Acuerdo Final reconoce el impacto diferencial del conflicto sobre grupos vulnerables: pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas, población LGBT, defensores de derechos humanos, sindicalistas. Un sector reducido de víctimas de la guerrilla, sin embargo, se marginó de los foros de participación argumentando que debían ser privilegiadas sobre los demás sectores. Esa fractura interna del universo de víctimas fue capitalizada políticamente por los sectores que impulsaron el No en el plebiscito de 2016 y que después convirtieron a la JEP en blanco preferente.

La crisis: hostigamiento político y prueba

Desde su instalación, la JEP ha operado bajo asedio. El primer episodio grave llegó pronto: el 10 de abril de 2018 fue capturado Seuxis Peucos Hernández Solarte, alias Jesús Santrich, exnegociador de las FARC en La Habana. La JEP, a través de su Sección de Revisión, asumió competencia sobre el caso conforme al Artículo 19 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, para verificar si los hechos imputados habían ocurrido antes o después del 1 de diciembre de 2016. Si eran posteriores, la competencia correspondería a la justicia ordinaria; si eran anteriores, quedaban bajo la JEP. El pulso jurídico devino pulso político: el fiscal general Néstor Humberto Martínez chocó frontalmente con la Jurisdicción.

La tensión escaló en septiembre de 2018, cuando la Fiscalía notificó a tres personas vinculadas a la Secretaría Ejecutiva de la JEP por presuntos hechos irregulares. Linares denunció que esas actuaciones estaban orientadas a evitar que la Jurisdicción cumpliera sus funciones. El fiscal general la había informado previamente sobre las diligencias contra funcionarios de la Secretaría, un gesto de cortesía institucional que no mitigó el efecto público del choque.

En el mismo periodo, el gobierno de Iván Duque —posesionado en agosto de 2018— y el Centro Democrático desplegaron una campaña sistemática para debilitar el Acuerdo. La agenda incluyó dos frentes principales. El primero fue la exclusión de la guerrilla desmovilizada de la competencia política: el uribismo sostuvo que los excombatientes debían cumplir penas de cárcel antes de acceder a curules en el Congreso, una posición que chocaba de frente con la letra del Acuerdo. El segundo fue una campaña, con respaldo del presidente Duque, para señalar a miembros de la guerrilla como violadores de niños y promover penas drásticas —incluyendo cadena perpetua o pena de muerte— para ese delito, con un mensaje implícito de presión contra la participación política de excombatientes.

Duque intentó, además, hundir la Ley Estatutaria de la JEP mediante objeciones parciales en 2019; el Congreso y la Corte Constitucional archivaron el intento. Varias de las iniciativas del gobierno sufrieron reveses parciales atribuidos, en parte, a la impopularidad creciente del presidente. La JEP resistió, pero el desgaste fue real: cada macrocaso avanzaba mientras la Jurisdicción defendía su existencia en el terreno público.

La elección de Cifuentes Muñoz en octubre de 2020 y, en años posteriores, el paso del testigo hacia una nueva magistratura en la que Roberto Vidal ha ejercido la presidencia han acompañado la consolidación institucional. El cambio de gobierno en agosto de 2022, con la llegada de Gustavo Petro —él mismo firmante de un acuerdo de paz décadas atrás, con el M-19—, alteró la relación entre el Ejecutivo y la Jurisdicción: pasó del asedio a una convivencia menos hostil, aunque también con nuevas tensiones vinculadas a la política de "Paz Total" y a la eventual extensión de lógicas de sometimiento a otros actores armados.

Su huella: qué deja, qué disputa

Es prematuro escribir el balance final de la JEP: la Jurisdicción sigue en funciones y sus primeras sanciones propias están en curso de aplicación. Pero algunos rasgos de su huella ya son legibles.

El primero es haber institucionalizado la verdad como condición del beneficio penal en un país donde las salidas negociadas anteriores la habían tratado como accesorio. Esa inversión de la lógica clásica de la justicia transicional colombiana —desde las amnistías de los años ochenta y noventa hasta la Ley de Justicia y Paz— es su aporte más consistente. Los reconocimientos colectivos de exintegrantes del secretariado de las FARC en el Caso 01, y los reconocimientos de altos oficiales en el Caso 03, son escenas jurídicas y públicas que no existían antes en Colombia.

El segundo es haber demostrado que el enfoque de patrones sistémicos —los macrocasos— permite reconstruir el conflicto de una manera que el litigio individual no consigue. La justicia avanza en casos de graves violaciones de derechos humanos cuando instituciones o funcionarios independientes adelantan investigaciones con metodologías que no se centran únicamente en responsabilidades individuales, sino también en la identificación de redes, entramados y contextos. La JEP hizo suya esa metodología desde el inicio.

El tercero, y más incómodo, es que ese logro convive con limitaciones estructurales que el sistema no ha resuelto. La justicia colombiana ha enfrentado por décadas problemas de impunidad, burocratización, cooptación institucional y tendencias contrainsurgentes que dificultan la sanción de graves violaciones de derechos humanos. La JEP opera dentro de esa justicia, con jueces que también son jueces colombianos y con expedientes que llegan tan bien o tan mal armados como los produjo el sistema previo. La experiencia de Justicia y Paz mostró que la centralidad de las víctimas puede ser más declarativa que estructural si el diseño no se blinda contra el hostigamiento externo; la JEP heredó esa lección y también su riesgo.

El cuarto es la disputa política que la rodea y que probablemente la sobreviva. La misma arquitectura que la hace productiva —verdad condicionada, macrocasos, sanciones restaurativas, participación amplia de víctimas— es la que la convierte en blanco permanente de sectores que prefieren la impunidad negociada al reconocimiento público de responsabilidades. El hostigamiento uribista, las presiones para limitar la participación política de excombatientes, los intentos de reforma legislativa, las campañas de deslegitimación pública: nada de eso ha desaparecido y nada indica que vaya a desaparecer mientras la Jurisdicción siga produciendo verdad incómoda.

Hay que decirlo con todas sus letras: la JEP fue también el precio que el Estado pagó para que las FARC aceptaran un régimen de posconflicto. Sin esa contrapartida —la posibilidad de participación política sin cárcel ordinaria previa— el desenlace habría sido indistinguible de la rendición, y ninguna guerrilla firma una rendición si conserva capacidad militar. Ese cálculo se hizo abiertamente en La Habana y quedó inscrito en la letra del Acuerdo. Reconocerlo no rebaja el logro de la Jurisdicción: lo sitúa. La JEP no es una concesión unilateral ni un premio, sino la forma jurídica de una transacción política asumida deliberadamente por el Estado colombiano. Que buena parte del país no haya querido asumirla como propia —que la haya leído como entrega en lugar de como cierre negociado— explica la temperatura del rechazo que la Jurisdicción despierta en ciertos sectores.

La discusión, en el fondo, no es sobre técnica penal ni sobre umbrales de pena. Es sobre si la paz merece pagarse con verdad, o si la verdad, cuando toca a demasiados, resulta un precio que ciertos sectores no están dispuestos a pagar. El resultado de esa discusión —no la letra de las sanciones ni el número de macrocasos— es lo que decidirá, en última instancia, cuánta huella deja este experimento.