Acuerdo Final de La Habana y Plebiscito por la Paz (2016)

El Acuerdo Final de La Habana y el Plebiscito por la Paz (2016)

Entre agosto y noviembre de 2016, Colombia firmó dos veces la paz con las FARC-EP y en el intervalo la rechazó en las urnas. Fue el desenlace de un ciclo negociador iniciado en La Habana en 2012 bajo el gobierno de Juan Manuel Santos: cuatro años de conversaciones en Cuba, una agenda acotada a seis puntos, dos países garantes —Cuba y Noruega— y un texto de más de trescientas páginas que ponía fin al conflicto armado más largo del hemisferio occidental. El 26 de septiembre de 2016 el Acuerdo se firmó en Cartagena de Indias; el 2 de octubre el plebiscito de refrendación lo rechazó por un margen de poco más de cincuenta mil votos; el 24 de noviembre se firmó un texto revisado en el Teatro Colón de Bogotá y a fines de ese mes se refrendó en el Congreso. En esos noventa días quedó fijada la arquitectura del posconflicto colombiano: un acuerdo jurídicamente vigente pero políticamente escindido, cuya legitimidad —ganada en la mesa y perdida en las urnas— quedaría en disputa desde el primer día de implementación.

El punto de madurez: por qué la guerra se sentó a negociar en 2012

Los diálogos de La Habana no fueron un gesto de generosidad ni una capitulación. Fueron el efecto de una década de presión militar sostenida que, sin producir la victoria absoluta que ninguna de las dos partes podía ya alcanzar, sí produjo un equilibrio de desgaste. Para 2012 las FARC habían reducido su pie de fuerza a cerca de 8.000 combatientes y su presencia efectiva a alrededor de 200 municipios: menos de la mitad de la capacidad que llegaron a tener. El Estado colombiano, por su parte, había destinado durante una década más del 5% del PIB a seguridad y defensa sin lograr desalojarlas de sus enclaves selváticos y fronterizos. La guerra se había vuelto militarmente ganable en los centros y militarmente eterna en las periferias.

Juan Manuel Santos había sido pieza central de esa presión. Como ministro de Defensa desde 2009 y como presidente desde agosto de 2010, contribuyó a la destrucción de parte de la cúpula guerrillera y forzó su repliegue hacia zonas alejadas de los polos económicos del país. Los secuestros, que en 2000 habían llegado a 3.550 casos anuales, cayeron a 1.500 en 2010 y bajarían a 188 en 2016. Fue desde esa posición de fuerza —no desde la debilidad del Caguán que había hundido a Andrés Pastrana entre 2000 y 2002— que el gobierno abrió la puerta.

Las conversaciones exploratorias empezaron en La Habana en febrero de 2012, en secreto. Se extendieron hasta agosto de ese año, con Cuba y Noruega como garantes y Venezuela como facilitador logístico. El resultado fue el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado ese agosto, que fijó reglas, metodología y una agenda de seis puntos: política de desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, solución al problema de las drogas ilícitas, víctimas, e implementación, verificación y refrendación. Las FARC habían llegado a la mesa con la ambición de discutir el modelo económico y político del país; el equipo del gobierno logró recortar la agenda a esos seis ejes, considerando la propuesta guerrillera excesivamente amplia. Fue la primera concesión de fondo, y una que marcaría el carácter del texto final: un acuerdo para terminar la guerra, no para refundar el orden social.

Santos anunció públicamente el inicio del proceso el 4 de septiembre de 2012. En octubre la mesa fue inaugurada formalmente en Oslo y luego trasladada a La Habana, donde permanecería durante los cuatro años siguientes. Encabezaron las delegaciones Humberto de la Calle por el gobierno, con Sergio Jaramillo como alto comisionado para la paz y Frank Pearl entre los negociadores iniciales; por las FARC, Iván Márquez como jefe de delegación, con Jesús Santrich, Rodrigo Granda y otros comandantes al frente. Rodrigo Londoño, alias Timochenko, comandaba el Secretariado desde el monte. Raúl Castro puso las condiciones logísticas en Cuba; Dag Nylander lideró el equipo noruego. Estados Unidos, con Bernard Aronson como enviado especial desde 2015, respaldó discretamente el proceso.

La mesa: cuatro años de negociación por puntos

La metodología de La Habana fue estricta: se avanzaba tema por tema y nada estaba acordado hasta que todo estuviera acordado. El primer punto —la reforma rural integral, con acceso a tierras, fondo de tierras, catastro multipropósito y planes de desarrollo con enfoque territorial— se cerró en mayo de 2013. Participación política —con las circunscripciones especiales, el estatuto de la oposición y las garantías para el nuevo partido que surgiría de la desmovilización— se firmó en noviembre de ese año. Drogas ilícitas —con la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito como eje— se acordó en mayo de 2014.

El punto más difícil era el quinto: víctimas y justicia. Allí la mesa se jugaba lo que ninguna negociación había resuelto antes en el país: cuánta justicia era compatible con la paz. La fase técnica sobre justicia se abrió en julio de 2015, con juristas de ambas partes trabajando sobre principios comunes. El 19 de septiembre de 2015 —tras dos meses de deliberación prácticamente continua, incluyendo una noche en blanco de trabajo en el apartamento del jurista Manuel José Cepeda Espinosa junto a Douglas Cassel, Enrique Santiago y Diego Martínez— se alcanzó el borrador de las bases del acuerdo de justicia. Ese día Santos, Timochenko y Raúl Castro se estrecharon la mano en La Habana.

Lo pactado fue la arquitectura del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), un modelo de justicia transicional que buscaba, en palabras de sus artífices, el máximo de justicia sin sacrificar la paz. El sistema se articularía en tres componentes: la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), tribunal con competencia sobre los crímenes cometidos en el marco del conflicto; la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, de carácter extrajudicial; y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, con enfoque humanitario. A ello se sumaban medidas de reparación integral y garantías de no repetición. Los crímenes más graves —lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra graves— no serían amnistiables, pero sí podrían acceder a sanciones propias del sistema con componente restaurativo si había reconocimiento de responsabilidad y aporte a la verdad. Los combatientes rasos, por delitos políticos y conexos, sí podían recibir amnistía.

Esa fórmula concentró desde el inicio la controversia pública. La derecha uribista, articulada en el Centro Democrático desde 2013, denunció que se trataba de impunidad disfrazada: excombatientes acusados de crímenes atroces no irían a prisión ordinaria y, además, podrían participar en política. Las FARC, por su parte, no cederían en el derecho a hacer política —el punto originario de su alzamiento en 1964— y arrancaron la garantía de cinco curules en cada cámara del Congreso durante los primeros ciclos electorales, además del derecho a postularse a cualquier cargo en el país.

El acuerdo definitivo se cerró el 24 de agosto de 2016 en La Habana. El 26 de septiembre, en Cartagena de Indias, con jefes de Estado, secretario general de la ONU y Raúl Castro como testigos, Santos y Timochenko firmaron el texto vestidos de blanco, con lapiceros hechos de casquillos de bala. Colombia parecía cerrar, esa tarde, medio siglo de guerra.

El plebiscito del 2 de octubre: campaña, resultado y fractura geográfica

La refrendación popular no era jurídicamente obligatoria, pero Santos la había convertido en compromiso político desde el inicio. La Ley 1806 de 2016 estableció un umbral aprobatorio del 13% del censo electoral —equivalente a un mínimo de 4.536.992 votos por el Sí— y la exigencia de superar al No. La campaña arrancó el 29 de agosto de 2016 con el país aparentemente inclinado hacia el Sí: las encuestas, la pedagogía institucional, la firma de Cartagena y el respaldo internacional apuntaban en esa dirección.

La campaña del No, encabezada por Álvaro Uribe Vélez y coordinada operativamente por el senador Óscar Iván Zuluaga y por Juan Carlos Vélez —gerente de la estrategia—, construyó otro relato. Su argumento central no era oponerse a la paz sino a la impunidad: la justicia como precondición innegociable, entendida en clave retributiva, es decir, penas de cárcel efectiva en establecimientos estatales para los jefes guerrilleros. A ese eje se sumaron consignas más difusas y más eficaces: la exasperación del rencor, el estímulo de la revancha, la exigencia del castigo, la advertencia sobre un supuesto "castrochavismo" que se instalaría en el país por la vía de la participación política de las FARC. En redes sociales circuló masivamente la falsa noticia de que cada guerrillero recibiría 1.800.000 pesos mensuales de por vida, cuando el Acuerdo establecía una renta básica equivalente al 90% del salario mínimo únicamente durante veinticuatro meses y condicionada a no tener empleo.

La coalición del No integraba al Centro Democrático como núcleo político, a sectores del gran empresariado y de la industria, y a organizaciones sociales y religiosas de ideología conservadora y antisubversiva, particularmente iglesias evangélicas que introdujeron en la campaña la denuncia contra el llamado "enfoque de género" del Acuerdo. El resultado fue una operación de opinión pública que días después del plebiscito el propio Vélez describiría —en una entrevista a La República recogida por Semana el 6 de octubre— como una estrategia deliberadamente construida sobre la indignación, con mensajes distintos por estrato social y por región. Uribe lo regañó públicamente por revelar la trastienda. Años después, el Consejo de Estado calificaría lo ocurrido como un "engaño generalizado" a los votantes.

El domingo 2 de octubre de 2016, con lluvias intensas en la costa Caribe por el paso del huracán Matthew, Colombia votó. El No ganó con 6.431.376 votos (50,2%) frente a 6.377.482 votos (49,8%) del Sí: una diferencia de 53.894 votos. La abstención llegó al casi 73%, la más alta en veintidós años. Zonas donde se esperaba alta votación por el Sí no pudieron votar porque el material electoral no llegó a tiempo; el ministro del Interior Juan Fernando Cristo se negó a ampliar los horarios de sufragio.

El mapa del resultado fue el hallazgo más revelador de la jornada, y el que fijaría el debate posterior sobre la legitimidad del proceso. El Sí ganó en las regiones rurales que habían padecido directamente la guerra —Cauca, Valle del Cauca, buena parte de los territorios de conflicto— y entre los colombianos en el exterior. El No triunfó en la Colombia urbana del interior y, con márgenes especialmente altos, en el Eje Cafetero: 60,13% en Quindío, 57,9% en Caldas y 55,69% en Risaralda. Bojayá, el municipio chocoano donde una pipeta de las FARC asesinó a decenas de civiles refugiados en una iglesia en mayo de 2002, votó Sí por encima del 95%. La distancia entre los territorios que vivieron el conflicto en carne propia y los que lo procesaron como abstracción moral se hizo estadística esa noche.

El gobernador del Cauca, Óscar Rodrigo Campo, declaró en las horas siguientes que los caucanos se resistían a seguir siendo el escenario del conflicto y anunció que se sumarían a la voz de otros departamentos epicentros de la guerra —Nariño, Chocó— a la espera de un nuevo escenario. Fue una constatación política de lo que el mapa ya decía: quienes más habían sufrido querían el Acuerdo; el rechazo venía de otro lugar.

Los cincuenta días de Cartagena al Teatro Colón

El resultado sorprendió tanto a partidarios del Sí como a defensores del No. Nadie en la coalición uribista tenía plan para el día después. Nadie en el gobierno tampoco. El país entró en una zona de indeterminación de la que salió por decisión política: Santos anunció la misma noche que mantendría el cese al fuego bilateral y buscaría renegociar. En La Habana, la delegación de las FARC aceptó reabrir el texto.

Cinco días más tarde, el 7 de octubre de 2016, el Comité Nobel noruego anunció que Santos recibiría el Premio Nobel de Paz. La distinción, en el punto más bajo de su capital político interno, funcionó como oxígeno internacional para un proceso que en Colombia acababa de ser desautorizado. Santos donó el monto del premio a las víctimas del conflicto.

Se abrió entonces una fase de escucha con los voceros del No. El gobierno recibió delegaciones del Centro Democrático, de las iglesias, del sector empresarial. De la lista larga de reparos, algunos temas se descartaron rápidamente en la mesa; otros ganaron fuerza: la justicia transicional y la naturaleza de las sanciones, la participación política de exguerrilleros implicados en delitos graves, y limitaciones a la reforma rural integral. Sobre estos ejes se rehízo el texto.

El 12 de noviembre de 2016 se presentó el Acuerdo revisado. Incorporaba dos concesiones centrales a los críticos del No: la obligación de las FARC de entregar todos sus bienes mal habidos para reparar a las víctimas, y el compromiso de que los acuerdos no serían incorporados a la Constitución —renunciando así al "blindaje" constitucional que las FARC habían exigido para proteger lo pactado frente a gobiernos futuros. Se ajustaron precisiones sobre la JEP, sobre el alcance de la restricción efectiva de la libertad como sanción propia y sobre el enfoque de género, retirando lecturas que la campaña del No había convertido en bandera. Lo que no cedió fue el corazón político del Acuerdo: las FARC conservaron el derecho a hacer política en todo el país y las cinco curules garantizadas en cada cámara.

Uribe y el Centro Democrático rechazaron el nuevo texto: seguía sin haber cárcel para los jefes guerrilleros. El gobierno tomó entonces la decisión que definiría el resto del ciclo. En vez de un segundo plebiscito —con el riesgo de una nueva derrota o de una participación aún menor— el Acuerdo revisado se firmó el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón de Bogotá y se sometió a refrendación por la vía legislativa. A fines de ese mes, el Congreso lo aprobó.

La decisión fue jurídica y políticamente controvertida. Humberto de la Calle sostuvo que la refrendación plebiscitaria había operado correctamente en sus términos: el primer texto fue rechazado, se modificó de fondo y el nuevo texto podía legítimamente seguir otro cauce constitucional. Para los partidarios del No, en cambio, la vía legislativa desconocía la voluntad expresada en las urnas y convertía la refrendación en un trámite. Esa disputa no se cerraría; se trasladaría a la implementación.

Las causas: una guerra madura, una polarización disponible

Las condiciones que hicieron posible el Acuerdo son distintas de las que explican el rechazo plebiscitario, y conviene no confundirlas. La negociación fue posible porque el conflicto había alcanzado un punto de madurez: ni las FARC podían aspirar a la toma del poder ni el Estado podía derrotarlas militarmente en sus enclaves. La reducción del pie de fuerza guerrillero, la caída sostenida de los secuestros, la muerte o captura de comandantes históricos —Raúl Reyes en 2008, el Mono Jojoy en 2010, Alfonso Cano en 2011— y el repliegue estratégico hacia zonas selváticas configuraron una correlación en la que negociar resultaba menos costoso que persistir. A ello se sumó la voluntad política de Santos, que rompió con la línea de su antecesor y expuso ese giro al costo electoral inmediato.

El rechazo plebiscitario tuvo causas de otra naturaleza. Hubo una causa estructural: la existencia de dos Colombias con relaciones muy distintas con el conflicto. Una Colombia periférica, rural, fronteriza, que había vivido la guerra como experiencia cotidiana durante décadas y para la que el Acuerdo era, ante todo, la posibilidad concreta de dormir sin miedo. Y una Colombia del interior, urbana, cafetera, andina, para la que el conflicto era una noticia lejana y el problema principal no era terminarlo sino castigar a los responsables. La primera votó Sí; la segunda votó No. Esa asimetría de experiencia se traduce hoy en asimetría de memoria.

Hubo una causa coyuntural: la operación de la campaña del No. La circulación deliberada de medias verdades —desde el mito de la mesada millonaria a los guerrilleros hasta la denuncia contra el enfoque de género— explotó una división real amplificándola con desinformación. No inventó el rechazo, pero lo dilató. Ambas dimensiones son inseparables: sin la Colombia predispuesta al reparo moral, la campaña habría tenido menos tracción; sin la campaña, el reparo moral difícilmente habría alcanzado la mayoría estrecha del 2 de octubre.

Y hubo una causa política más profunda, encarnada en Álvaro Uribe. El expresidente construyó desde 2010 su oposición a Santos —su heredero y su ruptura— sobre el rechazo a cualquier negociación con las FARC que no incluyera castigo carcelario ordinario. Para Uribe y su base, la justicia retributiva no era negociable. Para el Acuerdo, no podía serlo. Ese antagonismo, estructural más que coyuntural, quedó inscrito en el resultado del plebiscito y sería el motor de la política colombiana en los años siguientes.

Consecuencias inmediatas: el Acuerdo entra en vigor con la legitimidad partida

El texto refrendado por el Congreso a fines de noviembre de 2016 empezó a implementarse el 1 de diciembre. El Acto Legislativo 01 de 2016, conocido como fast track o Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, había sido concebido para acelerar la producción normativa de implementación. La Corte Constitucional lo declaró exequible mediante la Sentencia C-699 de 2016, del 13 de diciembre, resolviendo las demandas presentadas en su contra y habilitando el trámite abreviado.

En los meses siguientes se produjo la desmovilización efectiva de la guerrilla. Los combatientes se concentraron en Zonas Veredales Transitorias de Normalización distribuidas por todo el país —incluyendo puntos en Tibú y Arauquita, en Norte de Santander y Arauca, donde comunidades y líderes acompañaron el proceso con expectativa. En junio de 2017, monitores de la Misión de Verificación de la ONU certificaron que la desmovilización estaba completa: más de 7.000 combatientes habían entregado sus armas. Ese verano se vaciaron también los grandes depósitos identificados por líderes guerrilleros. Voces desde los territorios describieron 2017 como el año más tranquilo en medio siglo.

Pero el entorno político se endurecía. En mayo de 2017, la Corte Constitucional emitió un fallo que exigía debate pleno para toda la legislación de implementación, restringiendo el uso del fast track y ralentizando el proceso normativo. Al mismo tiempo, altos funcionarios del propio Estado empezaron a introducir modificaciones unilaterales a lo pactado, vulnerando el principio según el cual el Acuerdo no podía ser alterado sin concurso de las partes. La renuncia a la incorporación constitucional —concesión clave del texto del Teatro Colón— dejaba el Acuerdo expuesto a esa erosión.

Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), pieza central del punto agrario y ancla territorial de la implementación, quedaron limitados a proyectos demostrativos validados por la Misión de la ONU, sin alcanzar la transformación participativa regional que el texto prometía. Organizaciones de mujeres de la Amazonía, como Muvidesfor en el departamento de Amazonas —que habían participado en los diálogos de La Habana exigiendo visibilidad para víctimas históricamente invisibilizadas—, empezaron a constatar que la ambición del texto excedía la voluntad institucional para ejecutarlo.

Más del 90% de los excombatientes que se desmovilizaron continuaron en el proceso de reintegración. Pero el asesinato sistemático de firmantes del Acuerdo —líderes sociales, exguerrilleros en tránsito a la vida civil— se convirtió, desde 2017, en la evidencia más brutal de que la salida de armas de las FARC no había producido, por sí sola, un país seguro para quienes las entregaron.

Por qué el 2 de octubre sigue importando

El Acuerdo Final de La Habana terminó jurídicamente una guerra de más de cincuenta años. Esa magnitud es real y no debe diluirse: el enfrentamiento entre el Estado colombiano y la guerrilla más antigua del continente cesó, decenas de miles de armas salieron de circulación, un partido político —la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, luego Comunes— sustituyó a un ejército irregular. Ese resultado, inconcebible durante décadas, se produjo en menos de cuatro años de conversaciones sostenidas.

Pero el ciclo agosto-noviembre de 2016 dejó también una hipoteca. El plebiscito del 2 de octubre convirtió al posconflicto colombiano en un proceso con dos legitimidades desalineadas: la jurídica, vigente y funcional, sostenida por el Congreso, la Corte Constitucional, la comunidad internacional y la firma del Teatro Colón; y la popular, escindida en aquella votación estrecha y de altísima abstención que ninguna refrendación posterior por vía legislativa podía suturar. La decisión de no repetir el plebiscito y de no incorporar el Acuerdo a la Constitución —concesiones lógicas en el momento— fijaron la vulnerabilidad estructural del proceso: cada gobierno posterior podría, y querría, modificarlo por dentro.

Ese es el molde de la política colombiana desde entonces. La memoria del conflicto —quién fue víctima, quién victimario, qué merece castigo, qué merece perdón, qué debe recordarse y qué debe olvidarse— no se cerró en La Habana ni en el Teatro Colón. Se trasladó a la arena electoral y allí permanece: en cada campaña presidencial, en cada debate sobre la JEP, en cada intento de reformar o desmontar componentes del sistema integral. La Colombia que votó Sí y la Colombia que votó No siguen siendo las mismas dos Colombias, con las mismas geografías, procesando las mismas asimetrías de experiencia frente a una guerra que terminó para unos antes que para otros.

El Acuerdo de 2016 hizo lo que ningún proceso anterior había logrado: cerrar la guerra con las FARC-EP. Lo que no pudo hacer —lo que quizá ninguna negociación puede hacer sola— fue producir el consenso nacional sobre su sentido. Esa tarea, abierta desde el 2 de octubre, sigue siendo la tarea pendiente del posconflicto colombiano.