La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)

La Jurisdicción Especial para la Paz: ruptura restaurativa o reinvención tecnificada

La Jurisdicción Especial para la Paz —JEP— es el tribunal transicional creado por el Acuerdo Final firmado en el Teatro Colón de Bogotá en noviembre de 2016 entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP, formalizado en el ordenamiento por el Acto Legislativo 01 de 2017. Integra, junto con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición: una arquitectura que juzga a excombatientes de las FARC, agentes del Estado y terceros que se sometan voluntariamente, con penas de quince a veinte años para quienes no reconozcan responsabilidad y sanciones propias —restaurativas, no carcelarias— para quienes aporten verdad plena.

Pesa en la historia de Colombia porque condensa medio siglo de aprendizaje sobre cómo el Estado desmoviliza enemigos armados sin renunciar del todo al lenguaje del castigo; y lo hace en un país donde el consenso sobre esa fórmula nunca cuajó. El plebiscito del 2 de octubre de 2016 rechazó el Acuerdo una semana después de su firma en Cartagena, y desde entonces la JEP opera bajo asedio político continuo. Saber si es ruptura restaurativa o reinvención tecnificada de un repertorio nacional no es cuestión académica: define si Colombia inventó algo o volvió a hacer, con mejores herramientas, lo que sabe hacer desde el siglo XIX.

Lo que se juega

La disputa sobre la naturaleza de la JEP no es un debate de taxonomía jurídica. De su respuesta depende cómo se lee el conflicto armado colombiano en tres planos simultáneos.

En el plano normativo se juega la relación del país con el ordenamiento jurídico transnacional antiimpunidad. Colombia ratificó el Estatuto de Roma en 2002, cuatro años después de haber votado a favor en 1998. Según Fabio Valencia, la demora se debió a que el gobierno preveía indultos guerrilleros incompatibles con la prohibición de amnistías generales que impone el Estatuto. La JEP tuvo que diseñarse para no violar ese marco —de ahí la exclusión de amnistías para crímenes internacionales y el régimen de responsabilidad penal para máximos responsables—, pero también para funcionar como incentivo desmovilizador. Su éxito o fracaso indica si es posible tramitar el fin de una guerra sin recaer en las amnistías en blanco que la Corte Interamericana declaró contrarias a la Convención Americana en el caso Barrios Altos de 2001.

En el plano histórico se juega si el país produjo una innovación institucional o si repitió, con vocabulario nuevo, una fórmula heredada. Colombia tiene un repertorio largo de justicia negociada: indultos liberales, la amnistía al M-19 en 1990 bajo la Ley 77 de 1989, los procesos con el EPL, el Quintín Lame y el PRT en la transición Barco-Gaviria, la Ley 975 de 2005 con las AUC. La JEP se sitúa en esa serie o rompe con ella.

En el plano político se juega la viabilidad misma del posconflicto. Si la JEP es diseño técnico sobre consenso inexistente, su fragilidad es constitutiva, no accidental; y las señales de erosión —el asesinato de más de trescientos excombatientes hasta 2021, el rearme de disidencias antes incluso de completarse la concentración, la obstrucción del gobierno de Iván Duque— son síntomas de una enfermedad de fondo, no de una implementación imperfecta.

Los términos del debate

Dos lecturas se disputan el sentido de la JEP.

La primera la presenta como ruptura restaurativa. Sus defensores subrayan cuatro elementos genuinamente novedosos frente a la tradición jurídica colombiana. Primero, la centralidad procesal de las víctimas: el Acuerdo las eleva de la condición marginal que tuvieron en Justicia y Paz —donde sus testimonios entraban de manera subsidiaria y los fiscales los consideraban datos "no necesariamente relevantes"— a la de sujetos activos, con capacidad de aportar información, contradecir versiones y participar en la construcción de la verdad judicial. Segundo, las sanciones propias: penas restaurativas de cinco a ocho años ejecutadas mediante desminado humanitario, sustitución de cultivos ilícitos, reparación material a comunidades, construcción de infraestructura. Tercero, el enfoque de macrocriminalidad: la JEP no procesa caso por caso sino patrones —muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate, secuestro, reclutamiento forzado, violencia sexual, victimización de pueblos étnicos—, lo que le permite reconstruir estructuras y responsabilidades sistémicas. Cuarto, el tratamiento simétrico y simultáneo de agentes del Estado y excombatientes, que corrige la asimetría de procesos anteriores donde los guerrilleros indultados accedían a cargos públicos mientras los militares que los habían combatido terminaban en prisión sin beneficios equivalentes.

La segunda lectura la sitúa en la continuidad. Sus proponentes recuerdan que Colombia lleva más de un siglo negociando armas por participación política, y que el vocabulario cambia más rápido que la lógica. El indulto liberal decimonónico, la amnistía del M-19 —donde los jueces dictaban cesación de procedimiento si no encontraban responsabilidad por delitos atroces, bajo la Constitución de 1886—, las desmovilizaciones del EPL y otros grupos en la coyuntura de la Asamblea Nacional Constituyente convocada por la Séptima Papeleta, y la Ley 975 de 2005 comparten con la JEP un patrón: el Estado transa castigo por desarme, ofrece beneficios jurídicos a cambio de reinserción, y llama a esa transacción con el nombre que exija la época —"amnistía", "pena alternativa", "sanción propia"—. Desde esta lectura, la novedad de la JEP es tecnológica, no ontológica: usa mejor lenguaje internacional, incorpora la jerga de la justicia restaurativa, pero cumple la misma función que las amnistías liberales.

Ambas lecturas tienen algo cierto. La cuestión es cuál captura mejor el objeto.

La evidencia

El repertorio previo tiene una densidad que impide leer la JEP como creación ex nihilo. La estrategia de apertura democrática del gobierno de Belisario Betancur desde 1982, con su oscilación entre diálogo y militarismo —la guerra dentro de los diálogos de paz—, inaugura el patrón moderno. La amnistía negociada con un M-19 diezmado en 1990, bajo la Ley 77 del 22 de diciembre de 1989, ya contenía el núcleo del dispositivo: renuncia a la violencia, evaluación caso por caso, exclusión de delitos atroces o de lesa humanidad, reintegración a la vida política. La Asamblea Nacional Constituyente ofreció el marco para que ese acuerdo tuviera densidad política, no solo jurídica: los desmovilizados no solo dejaban las armas, entraban a reescribir el país. Carlos Pizarro encarnó ese tránsito hasta su asesinato en abril de 1990.

La Ley 975 de 2005 añadió una capa técnica: penas alternativas de cinco a ocho años a cambio de verdad, justicia y reparación. Aprobada por el Congreso en junio de ese año y promovida por el gobierno de Álvaro Uribe para desmovilizar a las AUC, su balance es demoledor y explica, más que ningún otro antecedente, el diseño de la JEP. A junio de 2017, los Tribunales de Justicia y Paz habían proferido cincuenta sentencias sobre 205 postulados, de los 4.981 que se habían presentado inicialmente: apenas el 8,2 % fue efectivamente condenado. La reparación económica fue mínima, pocos paramilitares devolvieron tierras y fortunas, las confesiones resultaron insatisfactorias, las víctimas quedaron en una posición procesal marginal.

Y entonces vino 2008. Cuando la parapolítica alcanzaba su máximo de revelaciones —comprometiendo a políticos, empresarios y militares—, el gobierno de Uribe extraditó a Estados Unidos a los principales jefes paramilitares por narcotráfico, entre ellos Salvatore Mancuso, Diego Fernando Murillo Don Berna y Hernán Giraldo. Varios anunciaron que dejarían de colaborar con Justicia y Paz alegando incumplimiento y falta de garantías. La extradición interrumpió la producción de verdad justo cuando esa verdad amenazaba a las estructuras políticas que se habían aliado con el paramilitarismo.

La JEP fue diseñada, en buena medida, contra este cuadro. Sus arquitectos —Sergio Jaramillo, Humberto de la Calle, Rodrigo Rivera en distintos momentos— estudiaron el fracaso de San Vicente del Caguán y las fallas de Justicia y Paz, y plantearon un modelo radicalmente distinto. El enfoque macrocriminal responde al colapso por exhaustividad: si Justicia y Paz se paralizó tratando de procesar cada versión libre en detalle, la JEP concentra recursos en patrones y máximos responsables. La priorización de la verdad como condición del beneficio jurídico —quien no reconozca responsabilidad enfrenta las penas ordinarias de quince a veinte años— responde a la constatación de que en Justicia y Paz hubo poca verdad y los paramilitares se autopresentaron como protagonistas legítimos de la guerra. La inclusión de terceros civiles como potenciales comparecientes corrige la exclusión de la Ley 975, que había dejado por fuera a funcionarios, empresarios y militares, alimentando la impunidad estructural.

Hasta aquí, la evidencia sustenta ambas lecturas: la JEP hereda el repertorio y corrige sus fallas. Pero hay tres campos donde la corrección técnica choca con obstáculos que el diseño no resuelve.

El primero es el consenso político. El No ganó el plebiscito una semana después de la firma en Cartagena. La renegociación posterior con representantes del No, plasmada en la revisión del 12 de noviembre y la refrendación legislativa a finales de ese mes, introdujo ajustes pero no cerró la fractura. La Corte Constitucional declaró exequible el Acto Legislativo 01 en la Sentencia C-699/16 de diciembre de 2016, aunque en mayo de 2017 restringió el Fast Track exigiendo debate pleno para toda la legislación de implementación, lo que ralentizó el desarrollo normativo. La ley de amnistía salió junto con la JEP y el estatuto de la oposición en el primer paquete legislativo, pero cada norma subsiguiente tuvo que pelearse. El gobierno de Iván Duque, respaldado por el Centro Democrático, limitó la implementación, se opuso a las curules especiales para víctimas del conflicto, orientó su política antinarcóticos hacia la fumigación en detrimento de la sustitución voluntaria pactada, y ejerció presión sostenida contra la participación política de los excombatientes. La doble campaña de señalar a exguerrilleros como violadores de niños y promover penas drásticas para ese delito operó como mensaje implícito para obstaculizar su acceso a la política. La JEP quedó a la deriva no por defecto de diseño, sino porque el partido que perdió el plebiscito ganó la presidencia en 2018.

El segundo campo es la cultura militar. El Macrocaso 03 —muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado— documenta lo que se hizo nacional en septiembre de 2008, cuando se reveló que once jóvenes desaparecidos de Bogotá y Soacha habían sido reportados por el Ejército como guerrilleros muertos en combate en Santander y Norte de Santander. El entonces ministro de Defensa Juan Manuel Santos tomó medidas disciplinarias y ordenó ajustes en los procedimientos operacionales. Pero la lógica de fondo —el sistema de incentivos por bajas, con recompensas económicas, permisos y ascensos, reconocido por comparecientes ante la JEP y señalado por la Comisión Interamericana— revela una cultura contrainsurgente que no se transforma por decreto. Que Santos pasara de gestionar la respuesta al escándalo de Soacha a negociar el Acuerdo Final que crearía el tribunal encargado de juzgar esos hechos, incorporando en la mesa a las Fuerzas Armadas, es una de las tensiones fundacionales de la JEP: el humanitarismo institucional convive con la continuidad operativa de la doctrina que produjo los falsos positivos. Los testimonios de exparamilitares como alias Chatarro —quien reconoció que en el Meta el Bloque Centauros entregaba personas al Ejército para ser presentadas como bajas— muestran que la práctica se articulaba con la trama paramilitar y no era un exceso individual.

El tercer campo es la persistencia armada. Tras la desmovilización de las AUC en 2006 surgieron nuevos grupos armados en Ciénaga, Córdoba, Urabá y el nordeste antioqueño; el Bloque Tolová registró un incremento del 229 % en homicidios entre 2004 y 2005 en su zona de influencia. Los jefes paramilitares consideraron que el Gobierno incumplió al no garantizarles seguridad, empleo y sobre todo protección contra la extradición, y ese incumplimiento —real o percibido— alimentó el rearme. Con las FARC-EP la historia se repitió antes incluso de terminar la desmovilización: mandos como Gentil Duarte y Euclides Mora rechazaron las zonas veredales de concentración y armaron disidencias tempranas. Santos sostuvo que quienes no se acogieron dejaron de ser FARC y se convirtieron en bandas de narcotráfico, y que más del 90 % de los desmovilizados continuaron en el proceso. La cifra es cierta y significativa, pero convive con más de trescientos excombatientes asesinados hasta 2021 y con el rearme de figuras emblemáticas como Iván Márquez, que anunció su regreso a las armas en 2019.

Ruptura o continuidad

La JEP no es ruptura inédita ni mera continuidad. Es la reinvención tecnificada de un repertorio nacional de justicia negociada. Corrige fallas heredadas e introduce elementos genuinamente restaurativos, pero su simetría formal se erosiona en la aplicación: opera sobre un consenso político inexistente y sobre una cultura militar que reviste de humanitarismo la continuidad contrainsurgente.

Hay tres afirmaciones que sostienen esa respuesta.

Primera: las innovaciones son reales. La sanción propia por desminado no tiene análogo directo en el repertorio colombiano previo ni en los modelos comparados clásicos; convierte al victimario en agente material de reparación en el territorio donde produjo el daño, y abre un experimento cuyo alcance solo podrá evaluarse en el mediano plazo. La centralidad procesal de las víctimas —no como testigos subsidiarios sino como partes— rompe con la lógica victimario-céntrica que caracterizó tanto los indultos del siglo XX como Justicia y Paz. El enfoque macrocriminal responde a la lección más dura de la Ley 975: la exhaustividad caso por caso paraliza al sistema, y el precio de esa parálisis es la impunidad estructural que dejó a miles de postulados sin sentencia. La JEP asume el sacrificio del detalle individual a cambio de reconstruir patrones, y esa apuesta es defendible.

Segunda: la corrección técnica no equivale a transformación cultural. La simetría formal entre el tratamiento a excombatientes y a agentes del Estado se articula sobre el reconocimiento de que los militares actuaron bajo deber legal y constitucional con presunción de legalidad. Ese reconocimiento tiene fundamento jurídico, pero también funciona como blindaje corporativo. Cuando magistrados y fiscales aplican el mismo régimen a actores que operan en campos culturales asimétricos —donde el Ejército mantiene autonomía institucional, doctrina propia y respaldo político de un sector significativo del país, mientras los excombatientes de las FARC carecen de todo lo anterior—, la simetría normativa produce resultados sustantivamente asimétricos.

El caso de la Doctrina Damasco es sintomático. Adoptada por el Ejército Nacional en 2016 como reformulación integral de su pensamiento militar bajo influencia del derecho internacional humanitario, se presentó como el paso definitivo del país hacia una fuerza pública compatible con estándares internacionales de protección de civiles. Su vocabulario incorporó nociones de distinción, proporcionalidad y precaución, y su marco doctrinal se articuló públicamente con el proceso de La Habana. Pero la respuesta militarizada al paro nacional de 2021 —con despliegue de la fuerza pública en Cali y otras ciudades, denuncias documentadas por Human Rights Watch y la Comisión Interamericana sobre uso desproporcionado de la fuerza, decenas de muertos, casos de violencia sexual y desapariciones temporales— mostró que la reformulación doctrinal no había desmantelado la matriz operativa que trataba a la protesta social como amenaza a neutralizar. El lenguaje humanitario coexistió con la lógica de enemigo interno. Que ese desfase se produjera cinco años después del Acuerdo, en medio de la operación de la JEP y bajo un ministro de Defensa que había sido subordinado a Santos durante el escándalo de Soacha, obliga a leer la simetría del tribunal con cautela: castigar a los máximos responsables del pasado no equivale a alterar los incentivos que producirán a los máximos responsables del futuro.

Tercera: el blindaje internacional del Acuerdo es jurídicamente sólido pero políticamente insuficiente. El diseño incorpora las exigencias del Estatuto de Roma, se ajusta a la jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre imposibilidad de autoamnistías y leyes de punto final, y ha resistido las principales impugnaciones constitucionales. Pero ninguna solidez jurídica protege a un mecanismo de justicia transicional cuando el electorado elige gobiernos que —sin derogar la norma— reducen presupuestos, entorpecen la implementación, deslegitiman al tribunal en el discurso público y permiten que se erosione la seguridad de sus comparecientes. Tanto partidarios como opositores del Acuerdo emplearon el argumento antiimpunidad para legitimar sus posiciones, lo que muestra que el ordenamiento jurídico transnacional no es un dato externo neutro sino un campo de disputa donde actores nacionales intentan moldear la adjudicación internacional.

La conclusión que sostiene mejor la evidencia es incómoda para ambas lecturas dominantes. Contra quienes ven en la JEP una revolución jurídica, hay que subrayar que sus innovaciones se inscriben en una tradición colombiana de justicia negociada de la que hereda dispositivos, actores y patologías; que corrige fallas del modelo cooperativo de Justicia y Paz, pero no inaugura un paradigma. Contra quienes la denuncian como impunidad renovada, hay que insistir en que introduce mecanismos genuinamente restaurativos ausentes del repertorio previo y que su régimen sancionatorio, aunque flexible, no admite amnistías en blanco para crímenes internacionales. La JEP es un ejercicio de justicia transicional sin transición: un mecanismo diseñado para posconflictos que Colombia aplicó sin cambio de régimen y sin fin efectivo del conflicto armado, un híbrido cuyo desenlace depende menos de su ingeniería que del consenso político que jamás llegó a consolidarse.

Lo que queda abierto

Tres frentes escapan a un balance definitivo.

El primero es el destino de las sanciones propias. La JEP ha proferido resoluciones de conclusiones y ha comenzado a delinear los proyectos restaurativos, pero la implementación material —el desminado efectivo por parte de comparecientes, la ejecución de obras de reparación, la supervisión de su cumplimiento— apenas comienza. La escala del reto es material y territorial: los proyectos deben ejecutarse en zonas donde la presencia estatal es débil, donde disidencias, ELN y grupos posparamilitares disputan el control, y donde los propios comparecientes son blanco de asesinato selectivo. La supervisión requiere una arquitectura de verificación que combine reporte judicial, control comunitario, acompañamiento internacional —Misión de Verificación de la ONU, Kroc Institute— y financiación sostenida durante los cinco a ocho años de las sanciones. Si estas funcionan, la JEP habrá aportado una innovación exportable al catálogo global de justicia transicional; si fracasan por sabotaje político, falta de recursos o incumplimiento, quedarán como el capítulo restaurativo de una experiencia esencialmente frustrada, con el agravante de haber ofrecido a las víctimas una promesa de reparación material que el Estado no supo sostener.

El segundo es el sometimiento de terceros civiles. La corrección más importante de la JEP frente a Justicia y Paz —incluir a financiadores, promotores y beneficiarios civiles del conflicto— ha avanzado con lentitud y resistencia. Que la JEP logre o no procesar la responsabilidad de empresarios, políticos y funcionarios articulados con actores armados —el nervio que la extradición paramilitar de 2008 cortó— definirá si el desmantelamiento de las estructuras que sostuvieron el conflicto es real o retórico. La Sección de Apelación ha oscilado sobre la naturaleza voluntaria del sometimiento de terceros, y la Corte Constitucional ha limitado la competencia obligatoria del tribunal sobre civiles no combatientes, lo que restringe su capacidad de citar a bananeros, ganaderos, palmeros o directivos de empresas señalados por su articulación con paramilitares o guerrilla. La justicia ordinaria, que en teoría cubriría lo que la JEP no procese, arrastra un rezago crónico y una permeabilidad política que el proceso 8.000, la parapolítica y las investigaciones sobre financiación de campañas han documentado con exceso.

El tercero es la relación entre el Sistema Integral y la política de paz total del gobierno de Gustavo Petro. La incorporación de nuevas mesas de negociación con el ELN, disidencias de las FARC-EP como el Estado Mayor Central y la Segunda Marquetalia, y estructuras criminales como el Clan del Golfo o las bandas de Buenaventura y Medellín plantea la pregunta de si el modelo JEP se replica, se adapta o se elude. Cada uno de esos actores exige un tratamiento jurídico distinto: los grupos con estatus político reclaman fórmulas cercanas a las de las FARC, mientras las estructuras calificadas como criminales exigen un régimen de sometimiento a la justicia ordinaria con beneficios reducidos. La ley de sometimiento presentada por el gobierno Petro, hundida y reformulada varias veces en el Congreso, revela la dificultad de encontrar una fórmula que satisfaga simultáneamente al Estatuto de Roma, a las víctimas, a las estructuras armadas y a un electorado escéptico. Si el aprendizaje institucional acumulado desde 1982 sigue produciendo dispositivos más sofisticados o entra en una fase de dispersión definirá también, en retrospectiva, cómo se leerá la JEP: como el punto más alto de una curva de aprendizaje o como la última gran apuesta antes del retorno a las fórmulas ad hoc.

El tribunal no producirá la verdad completa ni la justicia perfecta. Producirá, si logra sortear sus asedios, una verdad suficiente para sostener decisiones políticas de no repetición. Si esa verdad basta para hacer un país distinto es asunto que Colombia decidirá fuera del expediente.