Fracaso del PNIS (2017–2022)

El fracaso del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)

El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, creado por el Decreto 896 del 29 de mayo de 2017, fue la apuesta más ambiciosa que hizo el Estado colombiano por reemplazar la coca con desarrollo rural en lugar de con glifosato. Nació como brazo operativo del Punto 4 del Acuerdo Final de La Habana y logró, en sus dos primeros años, inscribir a cerca de 132.000 familias cocaleras en 14 departamentos; a la fecha del balance de 2022, el núcleo consolidado giraba en torno a las 99.000 familias vinculadas. Hacia ese mismo año, sin embargo, Colombia registraba el récord histórico de hectáreas sembradas de coca y la producción de cocaína marcaba también un pico sin precedentes. Entre una cosa y otra —la promesa de 2017 y el récord de 2022— corre la historia de un programa que no fracasó por errores puntuales de gestión. El Estado colombiano nunca resolvió la contradicción entre su lógica de desarrollo rural, que exigía tiempo y presencia territorial, y su lógica antidrogas, que respondía a presiones externas con resultados cuantificables e inmediatos. La primera se desintegró; la segunda sobrevivió y dejó a los firmantes del programa como rehenes de un incumplimiento que, en cientos de casos, resultó mortal.

De la fumigación al Acuerdo: el mundo del que brota el PNIS

El PNIS no puede leerse sin la sombra de las dos décadas de aspersión aérea con glifosato que lo antecedieron. Desde comienzos de los años dos mil, el Plan Colombia hizo de la fumigación la política antidrogas por defecto. Los resultados, medidos en sus propios términos, fueron discretos: entre 2000 y 2006, el cultivo de coca aumentó cerca de un 15% y la producción de cocaína un 4%. La estrategia no eliminó la coca; la desplazó. El llamado efecto globo llevó los cultivos de Putumayo —fumigado con particular intensidad a finales de los años noventa y comienzos de los dos mil— hacia Nariño, donde se expandieron y reconfiguraron la geografía del conflicto en el suroccidente.

La fumigación dejó, además, un pasivo social difícil de contabilizar. Misiones humanitarias, informes científicos y sentencias judiciales documentaron impactos sobre la salud, los cultivos de pancoger, los ecosistemas y la fauna en las regiones asperjadas. Y dejó también un pasivo político: una ruptura profunda entre el Estado y las comunidades campesinas, hecha de acuerdos firmados y luego incumplidos. Desde 1996, con el paro cívico del Putumayo y las marchas cocaleras que le siguieron, las comunidades habían exigido cese de la fumigación y alternativas productivas; los gobiernos llegaron a firmar compromisos que después no honraron, ni suspendiendo las aspersiones ni ejecutando la infraestructura prometida. Esa desconfianza no se había reparado cuando llegó La Habana.

Sobre el papel, la aritmética favorecía otra ruta: apoyar a una familia cultivadora para reconvertir su actividad costaba alrededor de 40 millones de pesos, mientras que erradicar una hectárea por fumigación costaba 72 millones. Aun así, el Estado prefirió históricamente la vía forzada. Los números completaban el cuadro: donde la sustitución era voluntaria y pactada, la resiembra se quedaba en el 0,8%; donde era forzada, saltaba al 50%.

El Punto 4 del Acuerdo Final —"Solución al problema de las drogas ilícitas"— pretendió invertir esa jerarquía. Comprometió al Estado a priorizar la sustitución voluntaria sobre cualquier otra forma de erradicación y, en la lógica de sus negociadores, fue concebido internamente como un capítulo del Punto 1, el de la Reforma Rural Integral. Esa filiación era clave: la coca no se combatiría como un problema de orden público sino como una manifestación del abandono estatal en las regiones. De esa costura entre lo agrario y lo antidrogas nacería el PNIS.

Arquitectura del programa: el Decreto 896 y la promesa a las familias

El Decreto 896, firmado en mayo de 2017, dio forma jurídica a esa aspiración. El programa se articulaba sobre un pacto individual y colectivo: la familia cocalera se comprometía a arrancar voluntariamente sus matas y a no resembrar; el Estado, a cambio, entregaba una secuencia de apoyos escalonados. El paquete arrancaba con un pago mensual de seguridad alimentaria durante el primer año, una puerta de entrada llamada Plan de Atención Inmediata (PAI). Después venían dos partidas específicas: 1,8 millones de pesos para que la familia levantara su propia comida —gallinas, huerta, pancoger—, y 3,2 millones en asistencia técnica para montar una economía alternativa. Sobre esa base debía posarse, al final, el proyecto productivo de largo plazo.

La lógica del diseño era secuencial: primero la comida en la mesa mientras la coca salía del suelo; luego el proyecto productivo que ocuparía su lugar; en paralelo, la infraestructura vial, la titulación de tierras y el acceso a bienes públicos que solo tenían sentido si venían de la mano de la Reforma Rural Integral. La sustitución, por sí sola, era un tránsito imposible: los ingresos del jornal cocalero —entre 50.000 y 60.000 pesos ganados solo hasta el mediodía— triplicaban lo que ofrecía una jornada completa en frijol o maíz, donde apenas se conseguían 20.000 pesos trabajando de siete de la mañana a cuatro de la tarde. Sin transformación estructural del territorio, arrancar la coca era, en palabras que se repitieron una y otra vez en las asambleas veredales, "quedar sumergidos otra vez en la pobreza".

La respuesta campesina fue masiva y, en algunos lugares, temprana. En los dos años siguientes al decreto, 132.000 familias en 14 departamentos se inscribieron y miles más quedaron a la espera de aprobación. La adhesión fue especialmente densa en Catatumbo, Putumayo, Caquetá, Guaviare, Nariño, Cauca, Antioquia y Norte de Santander. En regiones como el bajo Caguán, en Caquetá, la sustitución llegó a apoyarse en trabajos previos: antes del PNIS, comunidades locales, el Bloque Sur de las FARC y funcionarios del Estado habían construido allí un plan de desarrollo alternativo pensado como sustitución concertada y paulatina, atado a un modelo de economía campesina. En el Catatumbo, el desdoblamiento territorial del programa recayó sobre los presidentes de Juntas de Acción Comunal, las asociaciones de juntas —Asojuntas— y las organizaciones de víctimas, que asumieron la pedagogía de la implementación e identificaron a las familias beneficiarias. En veredas como Puerto Las Palmas y Caño Indio, en el municipio de Tibú, hubo campesinos que arrancaron sus matas antes de recibir el primer pago, en un gesto de confianza que quedó como emblema del arranque del programa.

Ese optimismo tenía una lectura política: por primera vez en décadas, el Estado se sentaba a hablar con las familias cocaleras no como sospechosas sino como interlocutoras.

El giro de 2018: Duque, Trump y la agenda partida en dos

La duración de esa interlocución fue corta. Las elecciones presidenciales de 2018 llevaron al poder a Iván Duque con una plataforma que prometía eliminar o modificar sustancialmente el Acuerdo Santos-FARC. Aunque la implementación no fue formalmente derogada, quedó limitada, subfinanciada y —en el frente de la sustitución— sometida a una lógica distinta.

La relación con Washington fue determinante. La administración de Donald Trump, en pleno pulso electoral doméstico con el fentanilo y la cocaína como bandera, exigió a Colombia resultados inmediatos y medibles: hectáreas erradicadas, toneladas incautadas, cifras que pudieran presentarse en la certificación antidrogas anual. En septiembre de 2017, Trump había incluido a Colombia entre los países que consideró para "descertificar" por el aumento de cultivos —una amenaza sin precedentes en dos décadas de política bilateral—, y en marzo de 2018 recibió a Duque, entonces candidato, en Washington. El mensaje llegó nítido a Bogotá: la métrica que importaba era la del área cultivada, no la de las familias en sustitución. La primera se puede fotografiar desde un satélite y presentar al Congreso estadounidense; la segunda exige años de presencia territorial y no cabe en un informe trimestral.

Ese marco condicionó la decisión doméstica. La administración Duque optó por reactivar la erradicación manual forzada, preparar la reanudación de la aspersión aérea con glifosato —suspendida en 2015 tras el fallo de la OMS que la clasificó como probable cancerígeno— y dejar la ejecución del PNIS "a cuentagotas", en palabras que se volvieron rutinarias entre los propios funcionarios del programa. No fue casualidad ni negligencia. La política antidrogas se replegó al terreno donde podía producir la cifra que Washington pedía, y el desarrollo rural quedó relegado porque su métrica —lenta, cualitativa, territorial— no servía para la certificación. Para 2018 los programas del Acuerdo perdían fuerza en la Orinoquía y en la Amazonía, reducidos en la práctica a la construcción de vías. La idea rectora —la transformación integral del territorio— no había pegado en el gobierno.

La contradicción, sin embargo, no era solo culpa del cambio de administración. Estaba inscrita en la propia arquitectura institucional del Estado colombiano, donde las funciones de sustitución dependían de la Consejería Presidencial para la Estabilización y de la Dirección del PNIS —adscrita entonces a la Agencia de Renovación del Territorio—, mientras la erradicación forzada la conducían el Ministerio de Defensa y la Policía Antinarcóticos con financiación directa de Washington. Ambas ruedas giraban en el mismo territorio con lógicas incompatibles: una prometía a la familia que arrancara la mata a cambio de proyecto productivo; la otra llegaba al día siguiente a arrancarla sin proyecto. El Acuerdo había ordenado subordinar la segunda a la primera; la política real las tuvo funcionando en paralelo. Y en ese paralelismo, la que tenía plata gringa y respaldo militar era la segunda.

El programa a cuentagotas: la mecánica del incumplimiento

El desmoronamiento del PNIS ocurrió en varios frentes simultáneos. El más visible fue el retraso sistemático de los pagos del componente de seguridad alimentaria, que en muchas familias llegó incompleto, con meses de mora, o sencillamente no llegó. El más grave fue estructural: los proyectos productivos, que eran el corazón del programa —la razón misma por la cual las familias arrancarían la coca y no volverían a sembrarla—, nunca se ejecutaron a la escala prometida. La asistencia técnica se cumplió a medias. Los planes de vinculación al mercado, la titulación de predios y la infraestructura de comercialización, que dependían de la Reforma Rural Integral, avanzaron con tal lentitud que dejaron a los proyectos productivos —cuando existían— sin condiciones para sostenerse.

Sobre el terreno esto significó una cosa concreta: familias que habían cumplido su parte del pacto —arrancar la mata— se encontraron un año después sin coca, sin proyecto y sin ingresos, en veredas donde el precio de la hoja se mantenía y donde reaparecían, además, actores armados dispuestos a garantizar su compra. La lógica del programa —secuencial y basada en confianza— se invirtió: la deserción hacia la resiembra dejó de ser una tentación y se convirtió en una necesidad de supervivencia. Las cifras que comparaban el 0,8% de resiembra en sustitución pactada con el 50% en erradicación forzada dejaron de reflejar dos escenarios opuestos. El PNIS, en su ejecución real, empezó a acercarse peligrosamente al segundo.

Los testimonios del Caguán, en Caquetá, y de la Orinoquía trazan la misma curva: un optimismo inicial cauteloso en 2017, una frustración creciente desde 2018, un desencanto consolidado hacia 2020. Los líderes que habían recorrido las veredas explicando el programa, respondiendo por él ante sus vecinos, quedaron expuestos cuando el Estado no cumplió. La pedagogía comunitaria que había sido la fortaleza del PNIS en su fase de inscripción se volvió contra sus propios agentes: los presidentes de JAC del Catatumbo, los firmantes del pacto en Puerto Las Palmas y Caño Indio, los promotores en Caquetá y Guaviare cargaron con la deslegitimación del incumplimiento sin haberlo decidido.

A esto se sumó la contradicción operativa que Duque no resolvió y en muchos casos alimentó: la irrupción de operativos de erradicación forzada en veredas ya inscritas en el PNIS, es decir, sobre familias que estaban en proceso de arrancar sus cultivos voluntariamente o que ya lo habían hecho. Ese tipo de episodios, similares a los que las comunidades habían denunciado años atrás en marcos como el paro agrario de 2013, terminaron por cerrar la credibilidad del programa: si el Estado enviaba erradicadores a las mismas veredas donde el PNIS operaba, el pacto ya no significaba nada.

La violencia contra los firmantes: la firma como sentencia

El incumplimiento fue una decisión política y un daño material; su expresión más grave fue humana. Los territorios donde el PNIS tuvo mayor arraigo —Putumayo, Caquetá, Guaviare, Catatumbo, Cauca, Nariño, Bajo Cauca antioqueño— se solaparon casi exactamente con los territorios donde la reconfiguración armada tras la salida de las FARC-EP fue más intensa. En ese vacío se movieron las disidencias de las FARC-EP, el ELN, el Clan del Golfo y, en algunas subregiones, estructuras como Los Caparros, disputando rentas ilegales y control social sobre poblaciones que, en la lógica de los nuevos actores, estaban tomando el bando equivocado al firmar el programa.

Entre 2016 y 2020 fueron asesinados 113 líderes en los departamentos amazónicos de Putumayo, Caquetá y Guaviare. Muchos de ellos eran promotores o firmantes del PNIS, impulsores directos de los procesos de sustitución. La cifra nacional acumulada llegó, hasta junio de 2021, a 1.204 asesinatos de líderes sociales y defensores de derechos humanos desde la firma del Acuerdo. En paralelo, más de 300 exintegrantes de las FARC-EP firmantes del Acuerdo fueron asesinados en el mismo periodo. Ya en 2017, más de 105 activistas de derechos humanos habían sido asesinados en regiones que fueron bastiones de las FARC.

El contraste municipal produjo la estadística más elocuente sobre el costo humano del programa, y conviene leerla despacio porque en ella se juega buena parte del argumento. En los municipios con poblaciones inscritas en el PNIS la tasa de homicidios llegó al 54,7%. En los municipios que continuaban cultivando coca sin haberse inscrito, la misma tasa se quedó en 39,5%. En los municipios sin coca apenas alcanzó el 21,7%. Firmar el programa, entonces, aumentó el riesgo de morir por encima incluso del riesgo de seguir en la ilegalidad. Y el fenómeno tuvo escala: en 2018, en los 161 municipios que habían sido territorios de presencia de las FARC, se registraron 2.957 homicidios, un aumento del 30% respecto a 2016.

La causa de esta violencia focalizada tenía una lógica territorial precisa. Las disidencias de las FARC-EP percibían el PNIS como una amenaza directa: el programa les restaba base social, sacaba a la coca de circuitos que sostenían sus economías de guerra y creaba una relación de las comunidades con el Estado que las disidencias necesitaban impedir. Los excombatientes firmantes que participaban en la sustitución, que denunciaban el reclutamiento forzado, o que se resistían a extorsiones y desplazamientos, fueron perseguidos con particular saña. Y en la lógica del terror rural, las víctimas eran frecuentemente marcadas como informantes o colaboradores del enemigo, aunque muchas veces habían sido obligadas por otro grupo a actuar en su favor o hubieran actuado por desconocimiento de la dinámica del conflicto.

El Estado no protegió a quienes había convocado. La administración Duque fue criticada, con razón y con datos, por no detener el asesinato sistemático de líderes sociales y excombatientes. La combinación resultó devastadora: el Estado había pedido a las familias que confiaran en él, no cumplió lo prometido y no protegió a quienes se expusieron por confiar.

Las razones profundas del colapso

Reducir el fracaso del PNIS a la decisión política de la administración Duque sería una simplificación. El giro de 2018 fue el detonante, pero la debilidad del programa era anterior y tenía tres capas que conviene distinguir, porque cada una obedecía a una temporalidad distinta: una arquitectura institucional escindida, una ausencia estatal histórica en los territorios cocaleros y una política antidrogas centrada en el eslabón campesino y no en la cadena del tráfico.

La primera capa es la más específica del diseño. El PNIS dependía, para funcionar, de que el resto de la Reforma Rural Integral avanzara al mismo ritmo. Esa condición no se cumplió desde el comienzo: la titulación no llegó, el catastro multipropósito quedó en el papel, las vías terciarias siguieron intransitables en invierno, el crédito no bajó al campesino cocalero y la infraestructura para sacar el producto a los centros de acopio nunca se construyó. En esas condiciones, los proyectos productivos alternativos eran económicamente inviables incluso en las zonas donde la voluntad campesina y el compromiso estatal se sostenían. Y por debajo de esa carencia operaba una escisión burocrática: la sustitución la manejaba una consejería presidencial civil, la erradicación forzada la manejaba el Ministerio de Defensa con financiación de Washington, y ambas actuaban sobre las mismas veredas sin coordinación jerárquica clara.

La segunda capa es más antigua. El PNIS pretendió construir presencia institucional donde durante décadas no la había habido, y hacerlo justo cuando la salida de las FARC-EP dejaba vacíos que otros actores armados llenaron con rapidez. La capacidad instalada del Estado en Catatumbo, Bajo Cauca, Tumaco, bajo Caguán, Guaviare o Putumayo no alcanzaba para sostener un programa de esa escala ni para garantizar la seguridad de sus beneficiarios. La ecuación era brutal: se convocaba a decenas de miles de familias a un pacto de reconversión productiva sin haber consolidado antes ni la presencia civil que lo administraría ni la fuerza pública que protegería a sus firmantes.

La tercera capa es la de fondo. La política antidrogas colombiana siguió atacando el eslabón más débil de la cadena. El PNIS —como la fumigación antes— se concentró en el cultivo y no en el tráfico. La estructura del narcotráfico, sus rutas, sus redes financieras, sus vínculos con actores legales quedaron fuera del foco del programa. Mientras la demanda no cediera, los precios se mantuvieran y los grupos armados garantizaran la compra en la puerta de la finca, la coca seguía siendo, para el campesino cultivador, la opción económica racional. Sustituir una economía cocalera funcional por una economía legal inexistente era, en los términos que las mismas comunidades habían usado desde el paro agrario de 2013, una operación imposible.

Sobre esas tres capas cayó la presión de Washington. Los tiempos del desarrollo rural —lentos, cualitativos, difícilmente traducibles a la métrica de la certificación antidrogas— no cabían en la exigencia de Trump. La administración Duque optó por producir la métrica al costo de destruir la política. La política de seguridad de ese periodo mantuvo, además, trazas del viejo enfoque del enemigo interno, recrudecido bajo su gobierno y armónico con el alineamiento estadounidense, que en las zonas cocaleras seguía tratando al campesino cultivador como parte del problema militar y no como sujeto del desarrollo.

El récord de 2022 y la transición

En 2022, Colombia registró máximos históricos en área cultivada de coca y en producción potencial de cocaína. La cifra fue interpretada como el fracaso de la política antidrogas en general y como la refutación empírica del giro Duque en particular: el retorno a la erradicación forzada no había reducido los cultivos; los había disparado. La lógica del efecto globo volvió a operar: las regiones donde la erradicación fue más intensa vieron desplazamientos internos del cultivo, y las zonas con menor presencia estatal absorbieron la expansión. La sustitución voluntaria, en las zonas donde llegó a completarse, mantuvo la tasa de resiembra en el 0,8% que había prometido. Donde no llegó, o donde llegó rota, la resiembra convergió con las cifras de la erradicación forzada.

Las 99.000 familias que quedaron consolidadas como núcleo del PNIS terminaron el gobierno Duque en una situación paradójica. Habían cumplido, en gran medida, lo que se les había pedido: la mayoría había arrancado la coca, o estaba en proceso de hacerlo, o se había mantenido en el programa pese a los incumplimientos. El Estado, por su parte, había cumplido de manera fragmentaria: pagos incompletos, proyectos productivos escasos, asistencia técnica irregular, seguridad ausente. Miles más de familias inscritas quedaron fuera del programa consolidado, sin haber recibido nunca el primer pago.

En agosto de 2022 asumió Gustavo Petro la Presidencia. La política de drogas de la nueva administración anunció un giro conceptual: una crítica frontal al paradigma prohibicionista, un llamado a repensar la guerra contra las drogas, un compromiso con la reactivación de la sustitución voluntaria y con el fortalecimiento de la Reforma Rural Integral. En los años previos, documentos vinculados al proceso de paz habían señalado ya que Colombia debía liderar el cambio de paradigma del prohibicionismo hacia la regulación legal responsable de las drogas, aprovechando la legitimidad que le confería haber sido uno de los países que más había sufrido las consecuencias de esa guerra. Ese enunciado —programático, todavía— quedó como herencia y como interrogante para el nuevo ciclo.

El pacto que rompió el Estado

El PNIS es, en la historia reciente de Colombia, más que un programa fallido. Es el laboratorio donde se puso a prueba la promesa central del Acuerdo Final: la posibilidad de resolver estructuralmente, con desarrollo y no con guerra, un problema —el de las drogas ilícitas— que había alimentado durante medio siglo el conflicto armado. Entre 2017 y 2022 el laboratorio no arrojó una refutación de la premisa: arrojó la constatación de que el Estado colombiano se negó a ejecutarla en las condiciones que ella exigía. Donde la sustitución se ejecutó completa, la resiembra fue marginal. Donde el Estado incumplió, la coca volvió. La sustitución voluntaria funciona cuando quien la ofrece cumple lo que prometió; este Estado, con esta arquitectura institucional, con esta subordinación de su política antidrogas a criterios externos, con esta separación entre lo agrario y lo antidrogas, decidió no cumplir. El diseño del PNIS no era el problema; la voluntad política que lo abandonó, sí.

Y hay una contabilidad que no cabe en las hectáreas ni en los presupuestos. Los 113 líderes asesinados solo en tres departamentos amazónicos. Los más de 1.200 líderes sociales muertos desde la firma del Acuerdo. Los más de 300 excombatientes firmantes asesinados. La tasa de homicidios sistemáticamente más alta en municipios PNIS. Detrás de cada cifra hay un nombre y una vereda, alguien que arrancó la mata y quedó marcado por haber firmado. El Estado los convocó, obtuvo su confianza, no cumplió, no protegió, y en muchos casos las mismas víctimas fueron culpadas de su propio destino por los grupos armados que llenaron el vacío que el Estado dejó abierto.

En las veredas del Catatumbo, de Caquetá, de Putumayo, de Nariño, donde las familias arrancaron la mata antes de recibir el primer pago, el pacto se sostuvo un tiempo. Fue el Estado, no la comunidad, el que rompió primero.