Plan Colombia (1999)

El Plan Colombia: ¿fue un programa antinarcótico que se deslizó hacia la contrainsurgencia, o una operación contrainsurgente disfrazada de guerra contra las drogas?

El Plan Colombia fue el paquete de cooperación entre Bogotá y Washington concebido por Andrés Pastrana Arango en junio de 1998, aprobado por la administración de Bill Clinton en 2000 y ejecutado bajo su sucesor George W. Bush y el gobierno de Álvaro Uribe Vélez hasta mediados de la década siguiente. En su formulación pública fue una guerra contra las drogas: fumigación aérea con glifosato de los cultivos de coca en el sur del país, entrenamiento de batallones antinarcóticos, interdicción de rutas. En su arquitectura material fue otra cosa. De los cerca de 2.000 millones de dólares que Washington desembolsó entre 1999 y 2002, alrededor del 80% se destinó a fuerzas militares y policiales; entre 2000 y 2002, los helicópteros artillados de las Fuerzas Militares y la Policía pasaron de cuatro a dieciséis, y los de transporte se incrementaron en un centenar. La distancia entre lo dicho y lo hecho es el punto de partida obligado de cualquier balance. No fue un programa antidrogas descarriado por la inercia operativa, ni un puro dispositivo contrainsurgente enmascarado con retórica cínica. Fue un híbrido deliberadamente ambiguo cuya ambigüedad, lejos de ser cosmética, fue condición de existencia política.

Lo que se juega en responder

De la respuesta depende cómo se lee toda una época: el fracaso de los diálogos del Caguán, la consolidación del paramilitarismo, el desplazamiento de más de cinco millones de campesinos, la reconstrucción del Estado militar colombiano bajo la Seguridad Democrática, y el molde doctrinario con el que Estados Unidos operó en la región andina después de la Guerra Fría. Si el Plan fue un programa antidrogas fallido, sus resultados —cultivos y producción de cocaína al alza entre 2000 y 2006— son un accidente de política pública. Si fue un dispositivo contrainsurgente eficaz, ese mismo fracaso antinarcótico es irrelevante para juzgarlo: cumplió lo que se propuso, y lo demás fue la envoltura.

Ninguna de las dos lecturas alcanza sola. La primera subestima la coherencia doctrinaria del proyecto y la continuidad de una línea que va del Plan Andino de Ronald Reagan y George H. W. Bush a la Iniciativa Regional Andina de comienzos de la década de 2000. La segunda subestima la agencia colombiana, la creencia genuina de actores civiles en la eficacia antinarcótica del modelo y las fricciones institucionales reales —no ornamentales— que las restricciones legales estadounidenses impusieron sobre el uso operativo de los recursos. La ambigüedad fue el diseño, no su corrupción.

Los términos del debate

Dos posiciones organizan la controversia. La primera, que puede llamarse la del deslizamiento, sostiene que el Plan Colombia nació como iniciativa antinarcótica de buena fe —con un componente social y de paz en la versión inicial de Pastrana, presentada en septiembre de 1999 como una especie de Plan Marshall para Colombia— y que fue el vínculo estructural entre las FARC y la economía cocalera del Putumayo, sumado al 11 de septiembre de 2001, lo que terminó fundiendo la lucha antidrogas con la contrainsurgencia. En esta lectura, la mutación fue empujada por los hechos: si la coca financiaba a la guerrilla, combatir la coca era combatir a la guerrilla, y viceversa. La ficción legal de mantenerlas separadas —las aeronaves adquiridas con recursos del Plan solo podían usarse en operaciones antinarcóticas, no antiguerrilla— generó situaciones descritas como absurdas por las propias tropas colombianas, y su levantamiento formal tras 2001 fue una simple actualización jurídica de una realidad operativa.

La segunda posición, la del diseño, sostiene que el Plan fue desde el inicio un instrumento contrainsurgente y de reconstrucción del Estado militar, con la retórica antidrogas como envoltura de legitimidad ante el Congreso estadounidense y la opinión pública internacional. Su prueba central es la arquitectura financiera: si el objetivo hubiera sido reducir la oferta de cocaína, la proporción del gasto destinada a fumigación, interdicción y sustitución de cultivos habría sido mayor, y el paquete no habría privilegiado el entrenamiento de batallones élite ni la adquisición de flotas de helicópteros artillados. La prueba complementaria es doctrinaria: el Comando Sur del Pentágono había concebido desde los años ochenta la guerra contra las drogas como la forma más novedosa de guerra de baja intensidad, y el término narcoguerrilla, evocado por el embajador Lewis Tambs y discutido en el Senado estadounidense desde 1984, ya había fundido conceptualmente ambos enemigos una década y media antes del Plan Colombia.

Cada posición captura una parte del proceso. La del deslizamiento describe con fidelidad la experiencia interna colombiana y la fricción operativa que las restricciones estadounidenses generaban. La del diseño describe con fidelidad la lógica estructural del proyecto y su genealogía doctrinaria.

La evidencia: gestación, reencuadre, ejecución

El Plan Colombia fue redactado por funcionarios civiles del Departamento de Planeación Nacional, con apoyo de militares y civiles del Ministerio de Defensa. Pastrana lo concibió el 8 de junio de 1998, poco después de su elección, como pieza nuclear de su Plan de Desarrollo y como complemento de la iniciativa de paz que llevaría a los diálogos del Caguán. En su versión original tenía un componente de inversión social en zonas críticas del conflicto y se dirigía tanto a Washington como a la Unión Europea. Clinton acogió la propuesta en diciembre de 1998, prometiendo más ayuda militar para combatir las drogas y fortalecer la democracia y la paz —una fórmula que ya contenía la ambigüedad que definiría al proyecto.

Lo decisivo ocurrió en el tránsito por el establishment político estadounidense entre 1998 y 1999. La mayoría del Congreso, los think tanks de política exterior y los líderes militares convergieron en una lectura común: la crisis colombiana era un problema de narcotráfico que requería militarización, no una crisis económica que requiriera ayuda al desarrollo. El reencuadre no fue pasivo. Los operadores estadounidenses del paquete —el zar antidrogas Barry McCaffrey, el subsecretario de Estado Thomas Pickering, el asistente Rand Beers, la embajadora Anne Patterson— reescribieron efectivamente el documento en sus prioridades. El asesinato en 1999 de tres activistas estadounidenses de derechos indígenas por las FARC endureció el clima político en Washington, aunque no fue por sí solo el detonante de un viraje que ya estaba en curso.

El resultado: de los 7.500 millones de dólares proyectados para los primeros seis años, 4.000 correspondían al Estado colombiano y 3.500 a Estados Unidos, con la meta declarada de profesionalizar 180.000 militares y 100.000 policías. La contribución europea nunca llegó en volumen significativo, y el gobierno colombiano nunca ejecutó plenamente los 4.000 millones comprometidos para inversión social. En la práctica, el Plan quedó reducido a la ayuda estadounidense, y esa ayuda quedó reducida a su componente militar y policial: alrededor del 80% del total, con solo unos 364 millones para programas sociales entre 1999 y 2002. La ayuda militar y policial promedió más de 500 millones anuales desde el inicio del Plan bajo Pastrana hasta los gobiernos de Uribe.

La restricción legal formal era clara: los recursos debían usarse en operaciones antinarcóticas, no en contrainsurgencia. Pero las operaciones antinarcóticas en el Putumayo —el epicentro del Plan, con 66.022 hectáreas de coca en 2000, el 40,43% del total nacional— implicaban entrar en territorios dominados por el Bloque Sur de las FARC, en zonas donde los paramilitares del Bloque Sur Putumayo imponían precios de compra de pasta base por debajo del mercado bajo amenaza de muerte, y donde la fuerza pública, la guerrilla y las Autodefensas Unidas de Colombia se disputaban el control. Toda operación de erradicación o de acompañamiento a unidades colombianas era, de facto, una operación en el conflicto armado. La distinción entre antinarcóticos y contrainsurgencia era, en el terreno, un artefacto administrativo.

El 11 de septiembre de 2001 no creó la fusión: la formalizó. La Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 18, firmada por George W. Bush, amplió explícitamente la misión estadounidense en Colombia más allá de las operaciones antidrogas para incluir operaciones contra organizaciones terroristas —categoría en la que las FARC habían sido inscritas—, expandiendo el uso de capacitación, equipo y helicópteros para fines contrainsurgentes. La ley suplementaria de apropiaciones de emergencia HR 4775, promulgada en agosto de 2002, tradujo esa autorización en presupuesto. Un oficial de inteligencia militar colombiano lo resumió sin adornos: la cooperación estadounidense en operaciones antidrogas había sido "muy mala"; en la guerra contra el terrorismo llegó "gente de primer orden" que fue "decisiva en muchas cosas". La frase es reveladora. La ficción antinarcótica no solo había limitado el uso de aeronaves; había reducido la calidad del personal de inteligencia enviado. Levantarla no fue solo autorizar lo que ya se hacía: fue liberar recursos que la restricción efectivamente había contenido.

Los resultados antinarcóticos fueron los que la Oficina General de Rendición de Cuentas del Congreso estadounidense (GAO) documentó en octubre de 2008: entre 2000 y 2006, el cultivo de coca aumentó aproximadamente un 15% y la producción de cocaína un 4%. Las fumigaciones aéreas produjeron el llamado efecto globo: los cultivos del Putumayo se desplazaron hacia Nariño y otras zonas sin que la producción total disminuyera. En el Valle del Guamuéz, residentes de 67 de las 100 veredas reportaron dermatitis, impétigo, abscesos, dolor abdominal, diarreas e infección respiratoria aguda tras las aspersiones. En el Catatumbo, en 2002, con más de nueve mil hectáreas asperjadas, huyeron 13.571 personas de Norte de Santander, más de 9.000 de las cuales cruzaron a Venezuela. Erradicar una hectárea por fumigación costaba unos 72 millones de pesos; apoyar a una familia cultivadora para reconvertir su actividad, unos 40. La fumigación era más cara que la sustitución voluntaria y menos eficaz que ella, y el gobierno colombiano había incumplido ya en 1996 los acuerdos firmados con las marchas cocaleras de Caquetá, Guaviare y Putumayo, que habían pedido exactamente eso.

Los resultados militares fueron los opuestos. Entre 2000 y 2006, las Fuerzas Militares se profesionalizaron, la capacidad aérea se multiplicó, el balance de fuerzas se inclinó decisivamente a favor del Estado. El Plan Patriota, puesto en marcha en junio de 2003 bajo Uribe, aprovechó la infraestructura acumulada bajo Pastrana —cuya administración había iniciado el proceso de modernización militar que resultaría vital para modificar el balance de fuerzas— y sumó el aporte específico de involucrar todo el aparato estatal, no solo la fuerza pública, en el combate contra los grupos armados. Uno de los primeros actos del gobierno Uribe fue decretar un impuesto al patrimonio para financiar el esfuerzo militar. Un analista colombiano estima la contribución del Plan Colombia a los éxitos militares posteriores en un 40%; otros la sitúan más arriba. En cualquiera de las cifras, el Plan fue palanca decisiva de la reconstrucción del Estado militar.

El paramilitarismo fue el gran beneficiario invisible del proceso. Las AUC, consolidadas formalmente en abril de 1997 bajo Carlos Castaño y luego con figuras como Salvador Mancuso y Rodrigo Tovar Pupo, no recibieron asistencia estadounidense directa, pero se beneficiaron indirectamente de un proyecto que apuntaba a su enemigo estratégico y protegía a sus aliados institucionales. Entre 1999 y 2001, en la región del Caguán, el paramilitarismo se convirtió en la principal forma de represión mientras las negociaciones de paz con las FARC se deterioraban. En el bajo Putumayo, la llegada del Plan en 2000 coincidió con un incremento de violencia que no cesó hasta 2008. El desplazamiento forzado de más de cinco millones de personas produjo transferencias masivas de tierras que las AUC —el peor violador de derechos humanos del conflicto— capitalizaron. La política antinarcótica criminalizó al campesino cocalero como base social de la guerrilla, mientras los grupos paramilitares orgánicamente vinculados al narcotráfico, y aliados informales del Estado en la lucha contrainsurgente, quedaban fuera del blanco.

La respuesta

La evidencia sostiene una posición matizada pero clara. El Plan Colombia no fue un programa antinarcótico que se deslizó hacia la contrainsurgencia por inercia operativa; tampoco fue una pura operación contrainsurgente enmascarada con retórica cínica. Fue un instrumento con doble fondo desde el diseño, en el que la retórica antinarcótica era condición de posibilidad política —no mera cobertura— y la arquitectura material privilegiaba desde el inicio la reconstrucción contrainsurgente del Estado militar.

Tres constataciones sostienen esta lectura. La primera: la proporción 80/20 entre gasto militar y social, la meta de profesionalizar 280.000 uniformados, la cuadruplicación de helicópteros artillados en dos años, no son resultados accidentales de un programa que perdió el rumbo. Son la estructura del proyecto. Un plan cuyo objetivo real fuera reducir la oferta de cocaína habría invertido en sustitución voluntaria a 40 millones de pesos por familia, no en fumigación a 72 millones por hectárea con efecto globo previsible. Que la relación costo-eficacia fuera manifiestamente adversa —y que la GAO lo documentara años después— indica que el criterio de evaluación real del Plan no era la reducción de cultivos.

La segunda: la genealogía doctrinaria del proyecto es explícitamente contrainsurgente. El Pentágono había teorizado desde los años ochenta la guerra contra las drogas como guerra de baja intensidad; el término narcoguerrilla circulaba en Washington desde 1984; la política de seguridad estadounidense hacia América Latina transitó de la justificación anticomunista de la Guerra Fría a la guerra antidrogas bajo George H. W. Bush, y luego al marco antiterrorista tras 2001, sin que la estructura operativa cambiara en lo sustancial. Anticomunismo, antinarcótico y antiterrorismo fueron etiquetas sucesivas de una misma lógica de contrainsurgencia y control territorial, aplicada en El Salvador en los ochenta y replicada en Colombia dos décadas después. El Plan Colombia se inscribió en esa continuidad, no la interrumpió.

La tercera: el 11 de septiembre no reveló una intención oculta ni desvió un proyecto en curso; eliminó una restricción legal que el proyecto llevaba dentro como tensión constitutiva. Las aeronaves que solo podían usarse en operaciones antinarcóticas, la asistencia formalmente circunscrita al ámbito de las drogas, el personal de inteligencia de menor calidad enviado bajo el rótulo antidrogas, no eran ornamentos: eran la parte real de la ficción. La NSPD-18 y la HR 4775 no autorizaron algo nuevo; declararon lo que las operaciones en el Putumayo ya practicaban de facto y liberaron los recursos que la restricción efectivamente contenía. La ambigüedad, entonces, no era retórica pura ni realidad plena: era la forma institucional que un proyecto contrainsurgente necesitaba para financiarse en un Congreso estadounidense que en 1999 no habría aprobado un paquete de asistencia militar abierto a la contrainsurgencia colombiana, y que en 2002, tras las Torres Gemelas y el fin del Caguán, sí lo hizo sin objeción.

Esta lectura no niega la agencia colombiana ni la creencia genuina de sectores civiles en la eficacia antinarcótica. Pastrana concibió el Plan con un componente social y de paz que era sincero, y la Sala de Situación del PNUD liderada por Francesco Vincenti elaboró en 1998 la propuesta que dio origen al Mandato por la Paz. Pero esa versión inicial no sobrevivió al paso por Washington, y el gobierno colombiano —tanto Pastrana como Uribe— aceptó el reencuadre porque encontró en él una palanca de modernización militar que llevaba una década pendiente. La convergencia entre la agenda de paz de Pastrana y el consenso militarizador del establishment estadounidense produjo un instrumento en el que ambos actores obtuvieron algo distinto de lo que declaraban. Washington financió una contrainsurgencia sin llamarla así; Bogotá reconstruyó su Estado militar bajo la etiqueta de una guerra contra las drogas en la que sus propios oficiales no creían plenamente. La ficción antinarcótica no fue mentira: fue el punto de encuentro entre dos agendas distintas que necesitaban una misma envoltura.

Lo que hace el 11-S es asimétrico. Para Washington, permite decir en voz alta lo que ya hacía y ampliar la operación con recursos y personal de mayor calidad. Para Bogotá, tras el fin del Caguán en febrero de 2002 y la elección de Uribe, permite alinear la política de Seguridad Democrática con la agenda antiterrorista estadounidense y sostener el apoyo externo. La captura de la política antinarcótica por la contrainsurgencia se completa cuando ambas quedan inscritas en la lucha global contra el terrorismo, y los costos —campesinos cocaleros fumigados y desplazados, poblaciones fronterizas afectadas en Ecuador y Venezuela, comunidades del Putumayo bajo el fuego cruzado de FARC, AUC y fuerza pública— quedan invisibilizados como daño colateral aceptable de una guerra que ya no necesita justificarse por sus resultados en la reducción de cultivos.

Los costos y las contradicciones que la respuesta no evita

Reconocer que el Plan fue contrainsurgencia con envoltura antinarcótica no resuelve todas las tensiones. Al menos cuatro quedan vivas.

La primera es la relación entre modernización militar y tutela externa. El Plan Colombia fue simultáneamente una palanca de fortalecimiento del Estado colombiano y un dispositivo de intervención estadounidense. Los dos rasgos coexisten sin cancelarse. La fuerza pública que emergió del proceso —con inteligencia militar profesionalizada, capacidad aérea multiplicada, tres batallones élite entrenados por instructores estadounidenses— era genuinamente colombiana y respondía a decisiones tomadas en Bogotá, empezando por el impuesto al patrimonio de Uribe. Pero operaba en un marco doctrinario y con reglas de compromiso condicionadas por Washington, incluidos los topes al personal militar y contratistas civiles estadounidenses desplegados en el país. Ni éxito soberano incondicional ni pura intervención imperial: una tutela funcional que ambos lados aceptaron por sus propios motivos.

La segunda es el papel de los derechos humanos. La Ley Leahy, impulsada por el senador Patrick Leahy tras episodios como la masacre de Mapiripán del 20 de julio de 1997 —donde investigaciones periodísticas de El Espectador documentaron vínculos entre mandos militares y grupos paramilitares mientras unidades recibían entrenamiento de las Fuerzas Especiales estadounidenses—, prohibió el uso de fondos por unidades militares extranjeras con evidencias creíbles de violaciones. La aplicación fue desigual. Amnistía Internacional, Human Rights Watch y la Washington Office on Latin America reportaron que el gobierno colombiano se negó a tomar medidas contra la impunidad y bloqueó la legislación para juzgar violaciones en tribunales civiles. Las certificaciones positivas del Departamento de Estado fueron reiteradamente cuestionadas. En la práctica, la condicionalidad de derechos humanos operó como incentivo blando: permitió excluir puntualmente unidades comprometidas, pero no forzó una rendición de cuentas sistémica ni cortó el vínculo entre fuerza pública y paramilitarismo. Tras Bojayá en mayo de 2002, el Congreso estadounidense intensificó su escrutinio, pero simultáneamente levantó restricciones sobre el uso contrainsurgente de la ayuda. El saldo neto favoreció la lógica securitaria por encima de la protección de poblaciones.

La tercera es el proceso de paz del Caguán. El Plan Colombia y los diálogos con Manuel Marulanda Vélez y Raúl Reyes en la zona de distensión de San Vicente del Caguán fueron gemelos: nacieron de la misma administración, coincidieron en el tiempo, se alimentaron de la misma retórica de complementariedad entre paz y presión. Pero su lógica interna era contradictoria. Pastrana aprovechó los tres años de negociación para armar al Ejército con recursos del Plan; las FARC aprovecharon la zona de despeje para reforzar sus fuerzas y consolidar su dominio territorial. Ninguno de los bandos se tomó la paz en serio en el sentido de renunciar a la guerra durante la negociación. Cuando el ambiente internacional post-11S recalificó a las FARC como organización criminal vinculada al terrorismo mundial, el margen para negociar en medio de la guerra se cerró. Pastrana ordenó la retoma de la zona en febrero de 2002. La derrota del Caguán no fue solo producto del deterioro interno del proceso: el Plan Colombia le retiró viabilidad internacional al mismo tiempo que le dio a Colombia los medios materiales para intentar una salida militar.

La cuarta es el paramilitarismo y el narcotráfico. La inteligencia disponible en los años del Plan mostraba a las FARC como participantes en la economía cocalera —cobrando gramaje, protegiendo cultivos, imponiendo precios a los campesinos— pero a los paramilitares como los actores realmente insertos en las redes exportadoras, orgánicamente asociados al negocio. Dirigir el grueso del esfuerzo contra la insurgencia y no contra el paramilitarismo fue una decisión política. Reveló que la guerra antidrogas no era, en el mejor de los casos, la prioridad efectiva; en el peor, que la política antinarcótica funcionó como cobertura de una alianza informal entre fuerza pública y grupos paramilitares. La política criminalizó al campesino cocalero como base social de la guerrilla, mientras los operadores del narcotráfico aliados del Estado quedaban al margen del blanco. Esa asimetría, más que cualquier otro dato, es la que decide la pregunta inicial.

Lo que queda abierto

Dos flancos permanecen indeterminados. Uno es la cuestión de la intención subjetiva de los actores civiles estadounidenses y colombianos que promovieron el Plan. Es plausible que McCaffrey, Beers, Pickering o el propio Pastrana creyeran genuinamente que la reducción de la oferta era alcanzable y que el fortalecimiento militar era instrumento para ese fin, no fin en sí mismo. La estructura del proyecto puede ser contrainsurgente sin que todos sus arquitectos lo supieran o lo quisieran. Separar diseño institucional de intención individual es difícil con la evidencia disponible, y probablemente carece de sentido: los proyectos históricos operan con lógicas que exceden las intenciones de quienes los ejecutan.

El otro es el contrafactual: qué habría sido de Colombia sin el Plan. La modernización militar iniciada bajo Pastrana se habría hecho, más lenta y con menos recursos, incluso sin ayuda estadounidense; el impuesto al patrimonio de Uribe indica que había capacidad y voluntad interna para financiarla. Pero el ritmo, la profundidad y la orientación específica —con la doctrina contrainsurgente estadounidense como columna vertebral— habrían sido distintos. Que los éxitos militares del período Uribe se deban en un 40% al Plan o en un porcentaje mayor sigue en discusión. Lo que no está en debate es que el Plan Colombia dejó una fuerza pública, una doctrina y una relación con Washington que sobrevivieron a sus propios fracasos antinarcóticos y condicionaron por décadas las opciones estratégicas del Estado colombiano, incluidos los procesos de paz posteriores. La guerra contra las drogas fracasó como guerra contra las drogas. Como guerra por el control territorial y por la reconstrucción del Estado militar, ganó lo que se propuso ganar, al costo que estaba dispuesto a pagar quien la diseñó —un costo que se pagó, en su mayor parte, en el Putumayo, en el Catatumbo, en Nariño y en las fronteras andinas, no en Washington ni en Bogotá.