El Gobierno de Eduardo Santos y la 'Pausa' (1938–1942)

El Gobierno de Eduardo Santos y la 'Pausa' (1938–1942)

Entre el 7 de agosto de 1938 y el 7 de agosto de 1942, Colombia vivió lo que sus contemporáneos llamaron la pausa: un cuatrienio en el que el reformismo de la Revolución en Marcha de Alfonso López Pumarejo se detuvo mientras el país se realineaba con Estados Unidos ante la guerra que se avecinaba. Eduardo Santos Montejo, director de El Tiempo, gobernó desde una promesa de moderación que congeló la agenda redistributiva sin romperla, sustituyéndola por una arquitectura de fomento —el Instituto de Fomento Industrial, el Fondo Nacional del Café, el Instituto de Crédito Territorial— y por un intercambio estratégico con Washington en el que el café, las bases militares y la aviación comercial pesaron más que la tierra. Aquella pausa no fue un simple compás de espera. En ella, el liberalismo encontró cómo gobernar sin fracturarse: cedió a las resistencias de haciendas y gremios sin declararle la derrota al programa lopista, y aprovechó la coyuntura bélica para redefinir las prioridades del Estado.

Antes de la pausa: el retroceso comenzó con López

La palabra pausa no la inventó Santos. La pronunció López Pumarejo en diciembre de 1936, acosado por la oposición de derecha, por los gremios terratenientes y por una parte del propio liberalismo que consideraba peligrosas las reformas laborales, agrarias y educativas de su primer gobierno. Aquella declaración marcó un giro moderado antes incluso de que terminara su mandato: hacia 1937, la ofensiva contra la Revolución en Marcha había ganado terreno suficiente para que el presidente mismo aceptara enfriar sus banderas. Cuando Santos asumió el poder en agosto de 1938, la desaceleración ya estaba en marcha.

El símbolo mayor de esa desaceleración era la Ley 200 de 1936, presentada como pilar agrario del lopismo pero que nunca fue una reforma redistributiva. La ley buscaba estimular la productividad rural y modernizar el derecho de propiedad, no repartir tierras. Su disposición más audaz —la extinción de dominio para predios sin destinación económica durante diez años continuos— jamás se aplicó. En cambio, resolvió un problema que angustiaba a los terratenientes desde el siglo XIX: el de los títulos de propiedad. Al sustituir la exigencia de títulos remontados a la Corona o a la República —la llamada 'prueba diabólica'— por el criterio de destinación económica, la Ley 200 legitimó de un plumazo el estatus de miles de haciendas cuyos papeles eran dudosos.

Sus efectos no previstos también favorecieron a los grandes propietarios. Para evitar que arrendatarios y aparceros alegaran prescripción adquisitiva, muchos hacendados los expulsaron y los convirtieron en jornaleros asalariados. Otros, ante la amenaza de reversión al Estado, transformaron sus tierras en potreros ganaderos extensivos, pues el decreto reglamentario permitía acreditar 'explotación económica' con una cabeza de ganado por hectárea en tierras de buena calidad. La ley expresaba, ambiguamente, dos vías para el desarrollo capitalista en el campo: la distribución de las tierras ociosas y la transformación de la hacienda mediante trabajo asalariado. En la práctica se impuso la segunda. Y las ambigüedades del texto, sumadas a la debilidad institucional del Estado colombiano —donde alcaldes, policía y jueces de distrito respondían con frecuencia a los notables locales—, permitieron que los terratenientes burlaran o reinterpretaran la ley a su favor en incontables casos.

Este era el marco que heredó Santos: una reforma agraria estructuralmente débil, ya en repliegue por decisión del propio López, y una coalición liberal atravesada por el pánico de las haciendas ante lo que había parecido, entre 1934 y 1936, un giro radical del régimen.

Un civilista sin rupturas: la llegada de Santos

Las elecciones presidenciales de mayo de 1938 fueron, en cierto modo, un plebiscito por defecto. Fueron las primeras por sufragio universal y directo desde 1856, pero el Partido Conservador optó por la abstención, práctica que ya había ensayado ante López Pumarejo en 1934 y que sus dirigentes presentaban como garantía de supervivencia frente a un liberalismo que consideraban ilegítimo. Santos ganó con apoyo del liberalismo y del Partido Comunista, sin voto conservador. Su perfil era el opuesto al de López: no era el reformista de espada en alto sino el editorialista mesurado, el civilista que hablaba de concordia nacional y que llegaba al poder con vocación de conciliar más que de transformar.

Su primer gabinete y su primer discurso confirmaron la orientación. Santos no repudió la Revolución en Marcha —hacerlo habría partido al liberalismo—, pero anunció que su gobierno sería de moderación y ecuanimidad. Los temas más conflictivos del lopismo, empezando por la cuestión agraria, entraban en cuarentena. Los aspectos menos disruptivos —protección industrial, política cafetera, cierta legislación laboral, educación— continuarían. Fórmula deliberadamente ambigua, y esa ambigüedad fue el secreto de su éxito político.

La coyuntura bélica y el giro hacia Washington

El 1.º de septiembre de 1939, apenas trece meses después de que Santos asumiera, Alemania invadió Polonia. La Segunda Guerra Mundial reordenó las prioridades del gobierno colombiano con una rapidez que ninguna agenda interna habría podido igualar. El comercio exterior se contrajo, los precios del café se desplomaron, el Atlántico se convirtió en zona de submarinos alemanes y Estados Unidos —bajo la política del Buen Vecino de Franklin D. Roosevelt— comenzó a articular al hemisferio en torno a su propia seguridad estratégica.

Colombia se alineó sin ambigüedades. Hacia 1940, el gobierno canceló la licencia de operación a la SCADTA, la aerolínea de capital y personal alemán que volaba sobre el territorio nacional desde 1919, expulsó a su personal alemán y la reorganizó bajo el nombre de Avianca, ahora con participación de Pan American y control estadounidense. La decisión no fue menor: la aviación era, en tiempos de guerra submarina, un asunto de seguridad continental, y una aerolínea con pilotos alemanes sobrevolando el Canal de Panamá era inaceptable para Washington. Santos entendió el mensaje antes de que fuera necesario formularlo como exigencia.

En 1940 Colombia firmó el Pacto Internacional Americano de Cuotas, mecanismo diseñado para estabilizar los precios del café en un mercado desarticulado por la guerra: los productores europeos habían desaparecido como compradores, y solo el mercado estadounidense podía absorber la oferta latinoamericana. Aquel mismo año se creó el Fondo Nacional del Café, instrumento que serviría durante décadas para amortiguar las oscilaciones del grano. La cifra que enmarca la operación es elocuente: el valor de las exportaciones cafeteras había caído de 88 millones de pesos en 1938 a 74 millones en 1940. En una economía cuya principal fuente de divisas era el café, esa contracción amenazaba la estabilidad fiscal y social de la República entera.

Al menos un banco de capital alemán en Colombia fue incluido en la lista negra angloestadounidense y vio reducidas drásticamente sus operaciones. En 1942, ya con Estados Unidos en guerra, Santos firmó dos acuerdos militares con Washington: uno para asistencia técnica continua al ejército y a la fuerza aérea colombianos, y otro que autorizaba a Colombia a recibir hasta 16,2 millones de dólares en equipos militares bajo el programa de préstamo y arriendo. Misiones militares estadounidenses —una naval y una aérea— llegaron a asesorar a las fuerzas armadas, aunque en la práctica Colombia sería uno de los países latinoamericanos más pasivos en el uso efectivo de ese material. Santos autorizó también el establecimiento de una base estadounidense de reabastecimiento de aeronaves militares en la isla de Providencia, punto útil para las operaciones antisubmarinas en el Caribe.

La conferencia de La Habana de 1940 había adoptado la Resolución XV para reforzar la asistencia recíproca ante agresiones externas; la de Río de Janeiro, en enero de 1942, empujó a la mayor parte del continente a romper relaciones con las potencias del Eje y creó la Junta Interamericana de Defensa. Colombia participó del alineamiento sin fisuras.

El intercambio tuvo su compensación. El Export-Import Bank extendió créditos y asistencia económica directa, y el respaldo estadounidense a los precios cafeteros —vía el Pacto de Cuotas— alivió una economía que dependía del grano para su equilibrio externo. Fue un canje típico del Buen Vecino: cooperación estratégica a cambio de financiamiento y estabilización. Y fue, en los hechos, el gran eje ordenador del cuatrienio Santos, más determinante que cualquier debate sobre reforma agraria o políticas sociales pendientes.

El Estado empresario: fomento e institucionalidad económica

La contracción del comercio internacional obligó a producir dentro lo que ya no podía importarse. Esa lógica, más que un proyecto ideológico, empujó al gobierno Santos a intervenir económicamente con instrumentos que resultarían duraderos. En 1939 se creó el Instituto de Crédito Territorial, orientado a la vivienda; en 1940, el Instituto de Fomento Industrial, destinado a financiar y promover ramas manufactureras que la coyuntura bélica hacía imprescindibles; y también en 1940, el Instituto de Fomento Municipal y la Radiodifusora Nacional, esta última inaugurada como pieza de un proyecto cultural del Estado.

El contexto ayudaba. Entre 1929 y 1939, la producción manufacturera colombiana había crecido a un promedio anual del 8,8 %, el más alto entre los principales países latinoamericanos, muy por encima de Argentina (3,1 %), Brasil (5,0 %), Chile (3,3 %) y México (4,3 %). La guerra profundizó ese proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Colombia debió conceder subsidios, fijar aranceles, otorgar cupos y permisos de exportación, y crear empresas donde el mercado no bastaba. El resultado fue un Estado más presente en la economía, no por convicción socializante —ese lenguaje era ajeno al santismo— sino por necesidad práctica.

En el café, además del Pacto de Cuotas y del Fondo Nacional, la Federación Nacional de Cafeteros amplió notablemente su poder durante estos años. Centralizó estadísticas, administró parte del crédito cafetero a través de la Caja Agraria, negoció acuerdos bilaterales con gobiernos europeos y participó masivamente en las compras internas, acumulando así poderes financieros y cuasi oligopólicos que la convertirían, en las décadas siguientes, en uno de los actores más poderosos del país. Después de la caída inicial, el desempeño del café colombiano durante la guerra fue favorable, alimentado por la creciente demanda estadounidense.

Todo este andamiaje —bancos de fomento, institutos de crédito, fondos cafeteros, radiodifusora oficial— configuró un Estado más grande y más presente que el que había recibido López Pumarejo en 1934. Pero era un Estado orientado a fomentar la producción, no a redistribuir la propiedad. Ese desplazamiento —del reparto al fomento— es la sustancia real de la pausa.

La cuestión agraria congelada

Mientras el Instituto de Fomento Industrial nacía y el Fondo Nacional del Café se consolidaba, la reforma agraria quedaba en suspenso. Santos no derogó la Ley 200 —no había necesidad, pues su cláusula de reversión era letra muerta— y evitó cualquier gesto que pareciera abrir un frente contra los grandes propietarios. La política del período consistió, más bien, en privilegiar la adjudicación de baldíos y la colonización de nuevos territorios como sustituto de la redistribución de tierras ya apropiadas. La frontera agrícola sirvió, como tantas veces en la historia colombiana, para eludir el conflicto por la tierra vieja.

La debilidad del Estado en el campo hacía innecesaria una contrarreforma explícita. Terratenientes con influencia sobre alcaldes, policía y jueces locales podían aplicar, ignorar o retorcer la Ley 200 según su conveniencia. Los aparceros y arrendatarios expulsados no tenían a quién recurrir. Y los movimientos campesinos, que durante el primer López habían experimentado un espacio inusitado —fue la primera y única vez que la policía y el ejército no intervinieron sistemáticamente contra las organizaciones populares en conflictos rurales—, encontraron ahora un gobierno menos hostil que indiferente.

El desenlace vendría después de Santos, y llevaría la firma del propio López. En su segundo gobierno, presionado por la Acción Patriótica Económica Nacional, la Sociedad de Agricultores de Colombia y la Federación Nacional de Cafeteros —los tres gremios de la gran propiedad rural—, y debilitado por escándalos y por la crisis política que culminaría en el golpe de Pasto, López sancionó en 1944 la Ley 100. Aquella norma amplió de diez a quince años el plazo para la explotación de tierras ociosas, negó a arrendatarios y aparceros el derecho a convertirse en propietarios y ofreció un marco legal orientado a proteger los contratos y las propiedades de los grandes hacendados. Fue la contrarreforma explícita que la pausa de Santos no había necesitado formular.

La ironía histórica es clara: no fue Santos, el moderador, quien puso el candado final a la reforma agraria lopista, sino el propio López. Y ello sugiere que la pausa santista fue menos una ruptura activa con la Revolución en Marcha que la consolidación institucional de un repliegue que el liberalismo, en su conjunto, había decidido asumir desde diciembre de 1936.

Laureano Gómez y la oposición conservadora

Aunque el conservatismo se había abstenido en 1938, no por eso desapareció como fuerza. Su vocero mayor era Laureano Gómez, quien desde el 1.º de febrero de 1936 dirigía El Siglo, fundado —según él mismo declararía— porque el país atravesaba un período de violencia y era indispensable un diario para defender la vida y los bienes de los copartidarios conservadores. Desde sus páginas, Gómez lanzó una corriente constante de denuncias contra el gobierno liberal en todos los frentes imaginables, desde los derechos electorales conservadores hasta las finanzas personales del presidente López.

Contra Santos, la ofensiva se mantuvo, aunque el tono más civilista del nuevo gobierno le restaba filo. El Siglo atacó, por ejemplo, el nombramiento de Darío Echandía como embajador ante el Vaticano, calificando su presunta pertenencia a la masonería como incapacidad moral para representar a un pueblo católico ante el Sumo Pontífice. El ataque tenía sustancia política: Echandía, uno de los intelectuales lopistas de primera hora, negociaba nada menos que la reforma del Concordato de 1887.

El conservatismo también miraba con recelo el creciente alineamiento con Estados Unidos. Buena parte de sus cuadros simpatizaba con la Falange española y con el catolicismo hispanista de Franco, y algunos sectores mostraban afinidad con las potencias del Eje. Gómez mismo, aunque no encajaba estrictamente en la categoría de fascista, era políticamente cercano al falangismo. Diplomáticos norteamericanos reseñaron en sus informes el surgimiento de grupos fascistas en Colombia y denunciaron conspiraciones conservadoras, aunque no las consideraban una amenaza seria.

Ese fascismo criollo tuvo su expresión callejera. En Bogotá y otras ciudades desfilaron organizaciones con camisas negras y pardas de inspiración fascista e italofascista, entre ellas 'Haz de Fuego', que llegó a enfrentarse con grupos de izquierda en incidentes urbanos. Nunca alcanzaron el tamaño ni la disciplina de sus modelos europeos, y el conservatismo mayoritario mantuvo con ellos una distancia calculada: aprovechaba el clima antiliberal que ayudaban a caldear sin comprometerse con sus uniformes ni con sus arengas. Los cables diplomáticos estadounidenses los registraron como curiosidad más que como riesgo, y con la entrada de Estados Unidos en la guerra en diciembre de 1941 esas simpatías se volvieron impresentables incluso para quienes las habían coqueteado. La ruta del conservatismo hacia el poder pasaría por el Senado y por la prensa, no por la camisa negra.

Pese a su abstención presidencial, el conservatismo obtuvo buenos resultados en las asambleas departamentales durante el gobierno Santos, lo que garantizó una sólida representación en el Senado. Gómez retornó a la cámara alta y desde allí, sumado a la trinchera de El Siglo, mantuvo una oposición combativa que preparaba las condiciones para el retorno del conservatismo al poder. Ese retorno llegaría en 1946, cuatro años después del fin de la pausa.

La cuestión religiosa: el Concordato inconcluso

Uno de los flancos donde la Revolución en Marcha había abierto conflicto era el de la Iglesia católica. La reforma constitucional de 1936 había establecido que el Estado podía inspeccionar y vigilar la educación pública y privada para garantizar los fines sociales de la cultura y la formación intelectual, moral y física de los educandos. Esa disposición chocaba con el poder eclesiástico sobre la enseñanza, protegido por el Concordato de 1887 firmado con la Santa Sede durante la Regeneración.

Santos, hombre cuidadoso con la Iglesia, evitó los choques. Su gobierno negoció en Roma, a través del embajador Darío Echandía, una reforma del Concordato que se suscribió el 22 de abril de 1942 con el cardenal Luigi Maglione, secretario de Estado del Vaticano. Sin embargo, el conservatismo impidió el canje de notas de ratificación en el Congreso colombiano, con lo que la reforma nunca entró en vigor. Aun así, el gobierno Santos terminó en paz con la Iglesia: señal de que el civilismo santista había logrado su propósito conciliador donde el lopismo había avanzado con roce.

Educación y cultura: la 'pausa' como continuidad selectiva

La política educativa fue uno de los ámbitos donde la pausa se comportó de manera más continuista respecto al lopismo. El edificio de la Biblioteca Nacional se inauguró en 1938, obra recibida del gobierno anterior. La Radiodifusora Nacional fue fundada e inaugurada en 1940, en desarrollo de una ley previa a Santos. En febrero de 1940 —o desde 1939, según distintas versiones—, Jorge Eliécer Gaitán fue nombrado ministro de Educación. Aún estaba lejos de su caudillismo posterior, pero ya era una figura política de primera línea, y su paso por la cartera educativa dejó proyectos ambiciosos: un plan de centralización del sistema de escuelas primarias y una campaña contra el analfabetismo adulto con apoyo de la industria privada —Bavaria, Chocó Pacífico, Tropical Oil— cuyos resultados fueron mixtos.

La 'democratización de la educación' había sido una de las tres banderas simbólicas de la Revolución en Marcha, junto con la reforma tributaria y la reforma agraria. Bajo Santos, esa bandera sobrevivió atenuada: se conservaron los programas menos conflictivos y se buscó ampliar la cobertura sin librar las batallas ideológicas que habían enfrentado a López con la Iglesia y los sectores más tradicionales. Fue, también aquí, una pausa selectiva: no ruptura, no aceleración.

Gaitán, la CTC y las tensiones sociales

El paso de Gaitán por el Ministerio de Educación tuvo importancia menos por sus resultados administrativos que por lo que revelaba de las tensiones internas del liberalismo. Gaitán no era hombre de la élite oficial. Había fundado en años previos la UNIR, un intento de romper el bipartidismo, y aunque había regresado al Partido Liberal, ya durante el gobierno Santos comenzaban a dibujarse las fricciones que lo separarían de la oficialidad: criticaba a la Confederación de Trabajadores de Colombia y al Partido Socialista Democrático como apéndices del oficialismo liberal, y los comunistas respondían tildándolo de fascista y aliado del conservatismo.

Solo más tarde, desde 1944, Gaitán lanzaría una campaña propia por encima de la dirección liberal, apelando a sectores medios, artesanos, trabajadores urbanos y campesinos excluidos de las negociaciones de cúpula. Adoptaría entonces la táctica que sus analistas describieron como 'Caballo de Troya': trabajar desde dentro para disputar el control del partido. Su consigna mayor —'la restauración moral de la república'— apuntaba menos a un programa redistributivo concreto que a una crítica ética de la política de cúpulas, combinada con una defensa constante de la soberanía nacional frente a la intervención imperialista.

El mundo sindical vivía sus propias tensiones ya en tiempos de Santos. En el Tercer Congreso Sindical, celebrado en Cali en enero de 1938 —al final del primer gobierno de López, en vísperas de la elección presidencial—, se produjo una división entre moderados e izquierdistas cuando la izquierda y el grupo socialista vetaron una proposición de saludo a Santos como candidato liberal, mientras los choferes liberales amenazaban con retirarse. Era el anuncio de fricciones que atravesarían al movimiento obrero durante todo el cuatrienio y más allá.

El retorno de López y el golpe de Pasto

Santos entregó el poder el 7 de agosto de 1942 a Alfonso López Pumarejo, quien regresaba a la presidencia tras vencer al conservador Carlos Arango Vélez en unas elecciones cerradas. El país que López encontró era distinto al que había dejado en 1938: Estados Unidos había entrado en la guerra, la economía se movía con lógicas de sustitución de importaciones y la coalición reformista de la Revolución en Marcha estaba desgastada. Pero el propio López también era otro: más cansado, más cauto, y sin el margen político que había tenido en su primer mandato.

Su segundo gobierno se hundió en una crisis que se aceleró desde 1943. El Congreso, pese a tener mayoría liberal, bloqueó sistemáticamente los programas domésticos. Se magnificaron escándalos: el asesinato del boxeador Francisco 'Mamatoco' Pérez, quien editaba un pasquín antigobiernista, y el involucramiento del hijo del presidente, Alfonso López Michelsen, en un caso de tráfico de influencias relacionado con la empresa Handel y la Trilladora del Tolima. Laureano Gómez, desde El Siglo, arreció los ataques en términos tan inflamatorios que fue arrestado y encarcelado en 1944. López se ausentó de la presidencia entre el 16 de noviembre de 1943 y el 16 de mayo de 1944 para llevar a su esposa enferma a tratamiento médico en Estados Unidos, siendo reemplazado por el designado Darío Echandía.

En julio de 1944, mientras López se encontraba en Pasto, el coronel Diógenes Gil dirigió un movimiento militar que apresó al presidente. El golpe fracasó rápidamente: en Bogotá, Echandía asumió el control con la colaboración estrecha del ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo, la adhesión pronta de los altos mandos militares y un respaldo popular considerable. El 12 de julio, tras aproximadamente dos días de crisis, López retornó a la capital y Echandía le entregó el cargo.

El golpe fallido tuvo un efecto paradójico: envalentonado por el respaldo popular de trabajadores y comunistas, López giró a la izquierda y, aprovechando el estado de sitio, decretó una serie de reformas laborales relevantes —salario mínimo, auxilio de cesantía, fuero sindical y prohibición del paralelismo sindical—. Fue el último aliento reformista del lopismo. Pero también en 1944, presionado por los gremios terratenientes, sancionó la Ley 100, contrarreforma agraria explícita que consolidó el poder de la gran propiedad rural.

López renunció a comienzos de 1945. Alberto Lleras Camargo, su ministro, lo sucedió para terminar el período. El reformismo lopista había llegado a su fin.

Por qué la pausa sigue importando

La pausa de Santos suele leerse como un interregno menor entre los dos gobiernos de López, útil solo para explicar por qué la Revolución en Marcha se apagó. Es una lectura corta. El cuatrienio 1938–1942 fue el momento en que Colombia decidió, por acción y por omisión, qué tipo de Estado moderno quería construir: uno de fomento económico e industrialización dirigida, alineado geopolíticamente con Estados Unidos, cuidadoso con la Iglesia, respetuoso de la gran propiedad rural y de sus gremios, capaz de crecer sin redistribuir.

Ese modelo tuvo virtudes indudables. Colombia atravesó la crisis mundial y la guerra sin colapso institucional, con una economía cafetera protegida por acuerdos internacionales, con una industria naciente empujada por la sustitución de importaciones y con un Estado técnicamente más sofisticado del que tenía en 1934. El Instituto de Fomento Industrial, el Fondo Nacional del Café, el Instituto de Crédito Territorial, la Radiodifusora Nacional, el Instituto de Fomento Municipal: piezas de una arquitectura institucional que sobreviviría mucho más allá del cuatrienio Santos.

Pero la pausa también fijó los límites del reformismo liberal colombiano. La reforma agraria quedó no solo frenada sino desactivada como horizonte político viable. La Ley 100 de 1944 —firmada por el propio López— cerró el ciclo. Los grandes propietarios rurales conservaron su poder sobre la tierra, sobre los aparceros expulsados y sobre las instituciones locales que les servían. Las tensiones no resueltas del campo se desplazaron, con los años, hacia las violencias regionales que estallarían tras 1946. Y el bipartidismo de cúpulas, que Santos administró con maestría conciliadora, incubó también las fuerzas que Gaitán encarnaría contra él pocos años después.

La pausa mostró que el liberalismo colombiano prefería la moderación al conflicto, el fomento a la redistribución y la alianza con Washington a la disputa por la soberanía económica. Esas preferencias no eran inevitables ni obvias. Fueron decisiones políticas concretas, tomadas por hombres concretos en un cuatrienio concreto. Comprenderlas es comprender cómo Colombia entró al siglo XX moderno sin haber saldado las cuentas del siglo XIX rural, y por qué las décadas siguientes gastarían tanta sangre discutiendo lo que la pausa dejó sin resolver.