La Federación Nacional de Cafeteros como poder paraestatal (1930–1946)

La Federación Nacional de Cafeteros bajo Manuel Mejía Jaramillo (1930-1946)

Entre la victoria liberal de Enrique Olaya Herrera en 1930 y el fin del ciclo reformista con la elección de Mariano Ospina Pérez en 1946, la Federación Nacional de Cafeteros dejó de ser el gremio nacido en 1927 para convertirse en algo que no cabía en las categorías del derecho público colombiano: una institución privada con funciones estatales, fisco propio desde 1940, diplomacia directa en las capitales de la región y una red de comités que llegaba hasta los municipios de la cordillera. Manuel Mejía Jaramillo la dirigió durante casi todo ese arco, y bajo su gerencia el café —que en 1927 ya representaba el 15% del ingreso nacional— dejó de ser una mercancía que el Estado gravaba para convertirse en un sistema económico que el Estado administraba a través de la Federación. El resultado fue una institucionalidad híbrida: ni Estado paralelo pleno ni gremio subordinado, sino la forma que encontraron las élites bipartidistas para externalizar funciones que los gabinetes liberales, oscilantes entre la reforma y la pausa, no podían sostener con continuidad.

De la promesa de 1927 al fisco propio: cómo la Federación adquirió músculo

El gobierno había creado la Federación en 1927 para regular la producción, armonizar el comercio, proveer crédito y velar por los intereses de productores y comerciantes. La ley legalizaba un poder que ya venía forjándose desde 1903 dentro de la Sociedad de Agricultores de Colombia. Pero durante sus primeros años las finanzas de la nueva entidad fueron endebles: el impuesto a las exportaciones de café, creado también en 1927, se le entregó en administración mediante el primer contrato firmado el 15 de octubre de 1928, aunque el gobierno no le transfirió el producto de inmediato. Solo en septiembre de 1930, ya bajo la presidencia de Olaya Herrera, la Federación comenzó a recibir esos recursos en forma retroactiva. Ese giro fiscal —una decisión política del primer gobierno liberal en dieciséis años de hegemonía conservadora— sostuvo todo lo que vendría después.

Con recursos estables, la Federación desplegó el andamiaje que la distinguiría: promovió la creación de Almacenes Generales de Depósito, impulsó cooperativas de caficultores, empezó a fijar estándares de calidad y tipos de café para exportación —una función típicamente estatal— y construyó, comité por comité, una capilaridad territorial que ningún ministerio poseía en la Colombia de los años treinta. Su participación directa en las exportaciones fue, en cambio, modesta y creciente: 1,1% en el quinquenio 1930-1934, 2,5% en 1935-1939, 4,9% durante los años de guerra 1940-1944. La Federación no exportaba café en volúmenes decisivos; lo que hacía era gobernar el mercado por el que ese café circulaba.

Ese gobierno del mercado se ejerció, sobre todo, en la orilla exportadora. Las compañías extranjeras, que en 1933 concentraban el 47,30% de las exportaciones colombianas de café, fueron cediendo terreno año tras año: 35,19% en 1940-41, 27,75% en 1944, 18,11% en 1954, 11,87% en 1970. La firma privada más grande, que en 1935-1939 acaparaba el 16,9% del negocio, creció hasta el 24,2% en 1940-1944 aprovechando el vacío dejado por las casas alemanas e inglesas. La Federación no desplazó a las firmas extranjeras por competencia comercial —su cuota exportadora era pequeña—, sino por vía regulatoria: definía calidades, presionaba por tasas de cambio favorables, orientaba la legislación cambiaria, mediaba con el Banco de la República. La colombianización del negocio cafetero durante estos años fue, en buena medida, obra suya, aunque los beneficiarios inmediatos fueran las grandes casas exportadoras nacionales antes que los pequeños productores de Caldas o Antioquia.

Manuel Mejía Jaramillo y la gerencia como oficio permanente

La figura de Manuel Mejía Jaramillo —el caldense que dirigió la Federación durante prácticamente todo el ciclo 1930-1946, con una interrupción en 1935— es inseparable de esta consolidación institucional. Su gerencia dio a la Federación algo que la política colombiana no tenía: continuidad. Los presidentes cambiaban cada cuatro años, los ministros de Agricultura y de Hacienda rotaban con las querellas de los directorios, pero la gerencia cafetera funcionaba con un horizonte más largo, apolítico en apariencia y bipartidista en la práctica. Observadores contemporáneos leyeron esa estabilidad administrativa como signo de mayor eficiencia frente a organismos estatales homólogos, como el Ministerio de Agricultura, cuya suerte dependía por completo del calendario electoral.

El corte más nítido a esa autonomía gerencial vino en 1935. En el VII Congreso Nacional de Cafeteros, celebrado a fines de ese año, Alfonso López Pumarejo —en el ecuador de la Revolución en Marcha— logró imponer un cambio en la composición del Comité Nacional de Cafeteros que otorgó al gobierno representación paritaria con los delegados privados. Más aún: el presidente de la República quedó investido con la facultad de dirimir los conflictos entre unos y otros, y con la de elegir al gerente de la Federación a partir de una terna presentada por el Congreso Cafetero. Haciendo uso de esa prerrogativa recién estrenada, López nombró en octubre de 1935 a Alejandro López como gerente, desplazando a Mejía Jaramillo del cargo.

La operación tenía la lógica de la Revolución en Marcha: someter a los gremios más poderosos al arbitraje presidencial. Pero fue un paréntesis. Mejía regresó a la gerencia y desde ella condujo a la Federación por los años más difíciles del ciclo —la crisis internacional de precios de 1939, el cierre del mercado europeo en 1940, la guerra mundial—, precisamente los años en que la institución absorbió más funciones estatales. La reforma de 1935 no revirtió el poder de la Federación; lo formalizó como poder compartido entre representantes privados y públicos, con un presidente de la República facultado para arbitrar. Ese formato de cogobierno —privado en la forma, público en las funciones, arbitrado por el Ejecutivo— sería la marca institucional del gremio durante todo el siglo XX.

El Fondo Nacional del Café: el fisco paralelo

El punto de inflexión llegó en 1940. Dos crisis simultáneas produjeron una emergencia que ni el Ministerio de Hacienda ni el Banco de la República estaban en condiciones de manejar por sí solos: el desplome del precio internacional del grano, que llevó al café colombiano a cotizarse en Nueva York a 8,38 centavos la libra, uno de los pisos más bajos de su historia; y el cierre del mercado europeo, que hasta 1939 había absorbido el 19% de las exportaciones colombianas gracias sobre todo al acuerdo comercial con Alemania. La respuesta fue el Fondo Nacional del Café, creado ese mismo año en el marco del Pacto Interamericano de Cuotas.

El Fondo era un instrumento de estabilización: le permitía a la Federación comprar los excedentes que el mercado internacional no absorbía, sostener precios internos, financiar existencias reguladoras. Pero era también otra cosa: un fisco propio, alimentado por el impuesto a las exportaciones y administrado por una entidad privada con contrato con el Estado. La Federación adquirió con el Fondo una capacidad fiscal —recaudar, retener, gastar, endeudarse— que no tenía ningún otro gremio colombiano ni tendría por décadas. El gerente participaba en la fijación del precio interno del café y debía ser consultado antes de establecer el porcentaje de la retención cafetera y la cuantía del reintegro cambiario. Ninguna decisión relevante sobre la mercancía que producía el 15% del ingreso nacional podía tomarse sin la Federación.

Esa transferencia de funciones no fue una conquista contra el Estado; fue una decisión del Estado. El gobierno de Eduardo Santos, que gobernaba en 1940 y había frenado los aspectos más conflictivos de la Revolución en Marcha con la política conocida como la pausa, entregó al Fondo un lugar central en su arquitectura económica. Y no lo hizo por debilidad: años después, el Fondo Nacional del Café figuraría entre los mejores legados de la administración Santos en materia de política económica. La República Liberal —en su fase reformista con López y en su fase moderada con Santos— construyó a la Federación tanto como la Federación se construyó a sí misma. La aparente paradoja de un Estado que crea el poder que después lo condiciona es el patrón: los gremios colombianos no crecieron en oposición al Estado liberal, sino como su prolongación externalizada.

Diplomacia cafetera: Bogotá 1936, Nueva York 1940

Si el Fondo fue el fisco, el otro atributo de estatalidad que la Federación adquirió en estos años fue una diplomacia propia. En 1936, auspició la Primera Conferencia Panamericana del Café en Bogotá, en la que Brasil y Colombia —los dos grandes productores del continente— llegaron a un acuerdo bilateral que anticipaba el esquema de cuotas que se formalizaría cuatro años más tarde. Que un gremio privado convocara y hospedara una conferencia interamericana sobre una materia que en cualquier otro país habría sido asunto de cancillería dice todo lo que necesita decirse sobre la posición institucional que ya ocupaba la Federación en la Colombia de mediados de los treinta.

La Tercera Conferencia Panamericana del Café, celebrada en Nueva York en 1940, fue el momento culminante. Allí la delegación colombiana —enviada por el gobierno de Santos pero indisociable de la Federación— participó activamente en la negociación del Pacto Interamericano de Cuotas. El respaldo de la administración Roosevelt fue decisivo: en Washington se consideraba que un descenso mayor en los precios del grano podía tener consecuencias políticas graves para las naciones cafeteras latinoamericanas, en un continente donde Estados Unidos buscaba consolidar la Política del Buen Vecino frente al avance alemán. Los intentos de dumping en el mercado norteamericano por parte de varios productores latinoamericanos en 1939 habían hundido los precios; el pacto de 1940 estabilizó la cotización asignando cuotas a los países productores.

Colombia salió del pacto con instrumentos que se articularon domésticamente en el Fondo Nacional del Café. La secuencia es reveladora: la crisis internacional de precios y la guerra europea forzaron a Washington a respaldar un acuerdo de cuotas; el acuerdo requería a los países signatarios instrumentos internos de manejo de excedentes; Colombia creó el Fondo para cumplir esos compromisos y confió su administración a la Federación. El poder paraestatal creció, entonces, no tanto por un designio institucional propio como por la necesidad de responder a shocks externos que el Estado no podía manejar solo. La paraestatalidad fue, en buena medida, un producto no planeado de la emergencia internacional de 1939-1940.

La cordillera cafetera: base social, propiedad y clase

Este poder institucional no flotaba en el aire; se apoyaba en la geografía y la estructura social del café colombiano. Durante el período 1932-1955, la propiedad en la producción cafetera estaba diseminada entre decenas de miles de fincas familiares operadas por sus propietarios, un rasgo que distinguía a Colombia de las economías cafeteras basadas en la gran plantación. Pero esa fragmentación no era uniforme. En Cundinamarca, las grandes haciendas cafeteras seguían organizando la producción mediante la contratación de arrendatarios. En Santander predominaba la aparcería en medianas y pequeñas propiedades. En Antioquia funcionaba el sistema de agregados. Y por encima de todos, el eje Antioquia-Viejo Caldas —que había pasado de aportar cerca del 15% de la producción nacional en 1898 al 47% en 1932— se consolidaba como el corazón productivo del país, con un cambio hacia la propiedad de pequeños y medianos productores y hacia el pago en salarios.

La Federación decía representar a los caficultores en su conjunto. En la práctica, su dirección estaba dominada por los grandes cultivadores y comerciantes, que constituían la élite económica de Manizales, Medellín y las principales plazas del Viejo Caldas. La retórica de la representación universal del cafetero era políticamente potente —permitía a la Federación hablar en nombre de una masa social diseminada, disciplinada por el minifundio y culturalmente conservadora—, pero no describía con exactitud la estructura interna del poder gremial. El bloque social sobre el que se apoyó la Federación durante el período liberal fue el de los propietarios medianos y grandes, aliados con las casas exportadoras nacionales que fueron desplazando a las firmas extranjeras.

Ese anclaje explica una de las funciones menos publicitadas de la Federación en los años treinta y cuarenta: contener el sindicalismo rural y bloquear la reforma agraria. La Ley 200 de 1936, aprobada bajo el primer gobierno de López Pumarejo, había establecido el principio de la función social de la propiedad y abierto expectativas de redistribución en zonas de conflicto entre colonos y latifundistas. Pero la Ley 100 de 1944, promulgada durante el segundo gobierno de López, dio el golpe decisivo en sentido contrario. Amplió el tiempo dado a los latifundios para poner a producir la tierra improductiva. Protegió a los terratenientes frente a las pretensiones de los aparceros que se declaraban colonos. Autorizó prohibir en los contratos de aparcería el cultivo de productos de subsistencia. Estipuló el rápido avalúo y pago de las mejoras. Y exigió que los trabajadores abandonaran la tierra inmediatamente al expirar los contratos.

La Ley 100, en la práctica, revivió y extendió los sistemas de dependencia laboral en las grandes propiedades cafeteras y contuvo la presión campesina en Cundinamarca y Tolima. La Federación no fue ajena a ese resultado: fue una de las fuerzas gremiales que empujó por leyes que revirtieran las expectativas abiertas en 1936. La lógica interna del período 1930-1946 —el surgimiento y caída de la República Liberal, la posterior Violencia— se torna comprensible, en parte, a la luz de la lucha que llevaron a cabo los trabajadores cafeteros por el control de la tierra, una lucha que la Ley 100 bloqueó y que estallaría después de 1946 con formas de violencia rural que arrastrarían al país por más de una década.

La otra cara de esa política fue la colonización dirigida hacia baldíos, válvula de escape para la presión demográfica que evitaba tocar la propiedad consolidada. Entre 1932 y 1946 se adjudicaron 654.334 hectáreas a particulares, con Antioquia a la cabeza por superficie —21,5%— y el Valle del Cauca detrás con 15,3%; por número de adjudicaciones el Valle concentró el 23,2%, seguido de Cundinamarca y Caquetá. La geografía de esas adjudicaciones era coherente con la política gremial: abrir frontera antes que redistribuir haciendas cafeteras del corazón productivo.

La imbricación de las élites: partidos, gerencia y circulación de nombres

La Federación fue uno de los espacios donde las élites bipartidistas circulaban, negociaban y se reconocían. Mariano Ospina Pérez, empresario antioqueño reconocido como hábil dirigente cafetero antes de su candidatura presidencial de 1946, encarnó ese cruce por el lado conservador. Los Lleras —Alberto Lleras Camargo, Carlos Lleras Restrepo— por el lado liberal, transitaron entre despachos corporativos, cargos gremiales, ministerios y, con los años, la Presidencia. Alfonso López Pumarejo y su familia participaron del mismo tejido. La Federación era un lugar en el que la República Liberal reconocía a los líderes del conservatismo económico antioqueño y en el que el conservatismo reconocía a la tecnocracia cafetera liberal. Esa reciprocidad no era corrupción en el sentido moralista; era el modo en que operaba una élite política y económica reducida, endogámica y consciente de que el sistema debía sostenerse por encima de las alternancias.

Ese cruce cumplió una función política precisa en el contexto latinoamericano de la posguerra. Mientras Argentina caía en el peronismo, Perú vivía el trauma aprista y Brasil el largo ciclo varguista, Colombia atravesó los años cuarenta sin un caudillo populista consolidado en el poder. Los gremios —con la Federación al frente— funcionaron como amortiguadores del populismo: instituciones representativas capaces de canalizar demandas, articular intereses y sostener continuidades administrativas en períodos de suspensión o crisis de los partidos tradicionales. La suspensión efectiva del sistema bipartidista durante la Violencia y luego durante el Frente Nacional encontró en Fedecafé, la SAC y la ANDI las estructuras institucionales que permitieron seguir gobernando el país aun cuando los partidos no podían hacerlo con normalidad. Esa función amortiguadora se gestó, precisamente, entre 1930 y 1946.

El corolario fue que la política macroeconómica y comercial se cocinaba en escenarios donde el gobierno negociaba con gremios poderosos —Fedecafé, SAC, ANDI— antes que en el Congreso. El intervencionismo, el proteccionismo y la visión paternalista del Estado colombiano se articularon a través de esos gremios, que participaban directamente en la negociación de la política pública. La representación democrática territorial —diputados, senadores— quedaba en segundo plano frente a la representación funcional de los grandes intereses económicos organizados.

La cuestión laboral: por qué el sindicalismo rural nunca llegó al café

Sobre el mundo rural cafetero, la reforma laboral más ambiciosa de la República Liberal pasó de largo. La Ley 6ª de 1945 —pulimento legislativo del Decreto 2350 de 1944, que a su vez había mantenido el espíritu restrictivo de la Ley 83 de 1931— otorgó a los trabajadores organizados crecientes beneficios materiales, dio fuero a los líderes sindicales y protegió a los huelguistas del esquirolaje. Pero fragmentó la representación obrera al fijar el sindicato de base —no el sindicato de industria— como unidad fundamental del derecho laboral: una decisión técnica de enormes consecuencias, porque atomizaba la organización en la escala del establecimiento en lugar de consolidarla en la escala del sector.

La Federación no intervino directamente en las querellas del sindicalismo urbano; no le hacía falta. Su gravitación sobre el campo cafetero, sumada al efecto estructural de la Ley 100 de 1944 sobre los aparceros, hizo que el sindicalismo rural naciera aún más débil que el urbano. Donde el capital estaba organizado como un fisco paralelo, el trabajo no encontró el suelo para organizarse siquiera como sindicato de base. Y el sindicalismo urbano de la CTC, ocupado en 1945 en reuniones de colaboración obrero-patronal con la ANDI y desgarrado por la ruptura de Gaitán —que en diciembre convocó un Congreso Obrero paralelo y fundó la efímera Confederación Nacional de Trabajadores—, tampoco iba a llegar a las veredas del Quindío.

1946: el cierre del ciclo y la continuidad institucional

Las elecciones presidenciales del 5 de mayo de 1946 mostraron la doble faz del período. La República Liberal terminaba con el mismo mecanismo que la había traído al poder en 1930: la división del partido gobernante. El liberalismo se presentó dividido entre Turbay, candidato oficial, y Gaitán, candidato disidente. Ospina Pérez obtuvo alrededor del 41% de los votos —una fina maniobra de Laureano Gómez, quien comprendió que su propia postulación habría reunificado al liberalismo y prefirió respaldar a un dirigente cafetero antioqueño con reputación de moderado—. Gaitán obtuvo algo más de 350.000 votos, unos 60.000 menos que Turbay y unos 200.000 menos que Ospina, pero con mayorías aplastantes en las grandes ciudades: el 58% en Bogotá, el 71% en Barranquilla, superioridad en casi todas las capitales salvo Medellín. La derrota liberal reveló la fractura entre un liberalismo oficial urbano-moderado y un gaitanismo popular que las urnas del sistema no habían sabido procesar.

La elección de Ospina Pérez no fue una discontinuidad para la Federación: fue, si acaso, una continuidad más pura. Un dirigente cafetero antioqueño llegaba a la Casa de Nariño con una plataforma de Unidad Nacional. La institucionalidad cafetera —el Fondo, el sistema de cuotas, la red de comités, la gerencia de Mejía Jaramillo— seguiría funcionando bajo el conservatismo como había funcionado bajo el liberalismo, porque no había sido nunca una institución de partido sino un instrumento de las élites bipartidistas que gobernaban por encima de la alternancia.

Bajo la República Liberal se construyó, en suma, una institucionalidad cafetera con atributos estatales —fisco, diplomacia, regulación, capilaridad territorial— cuya función más profunda fue proporcionar continuidad a un sistema político que carecía de ella. Los gabinetes liberales oscilaron entre subordinar a la Federación —el intento de López Pumarejo en 1935— y apoyarse en ella para estabilizar la economía —el reconocimiento de Santos al Fondo como su mejor legado—. La Federación creció en cada uno de esos movimientos, porque su naturaleza híbrida —privada en la forma, pública en las funciones— la hacía útil tanto para la reforma como para la pausa. Cuando la República Liberal se desplomó en 1946, la Federación no cayó con ella: cambió de interlocutor sin cambiar de fundamentos.

Lo que se hereda, lo que se posterga

La Federación Nacional de Cafeteros que se consolidó entre 1930 y 1946 no fue un Estado paralelo en el sentido de una autoridad rival que disputa territorio y monopolio de la coerción. Fue algo más peculiar y más duradero: una institución en la que las élites políticas y económicas colombianas externalizaron funciones que el Estado formal no podía sostener con continuidad —recaudación fiscal específica, diplomacia sectorial, regulación de calidades, presencia territorial— obteniendo a cambio estabilidad para el principal sector exportador y un amortiguador frente a los populismos que sacudían a las repúblicas vecinas. Su autonomía real fue siempre proporcional a la debilidad coyuntural del gobierno de turno; su continuidad estructural dependió del acuerdo bipartidista sobre su utilidad.

La herencia institucional es la más visible. Buena parte de la arquitectura cafetera construida entre 1930 y 1946 —Fondo Nacional del Café, retención cafetera, comités municipales, política de precios internos, negociación internacional a través del gremio— siguió funcionando durante el resto del siglo XX, sobreviviendo al Frente Nacional, a la ruptura del Pacto de Cuotas en 1989 y a la apertura económica de los noventa. La Federación demostró que en Colombia una institución privada podía administrar durante décadas funciones públicas esenciales con eficacia superior a la de los ministerios.

La herencia política es menos celebrada y más pesada. La misma institucionalidad que amortiguó al populismo bloqueó la reforma agraria y contuvo el sindicalismo rural, acumulando en el campo cafetero y sus zonas de frontera las tensiones que estallarían después de 1946 en la Violencia. El Estado colombiano aprendió, en el ciclo de la República Liberal, que podía gobernar sin resolver el conflicto agrario si delegaba en gremios eficientes la administración de sus principales productos de exportación. Fue rentable en el corto plazo y ruinoso en el largo. La cordillera cafetera vivió durante décadas con una institucionalidad gremial que funcionaba mejor que el Estado en materia técnica y económica, pero que no tenía —ni podía tener— vocación para procesar las demandas sociales de los trabajadores rurales que producían el café.

Manuel Mejía Jaramillo administró un imperio. Nunca fue, ni se propuso ser, un reformador social. La República Liberal no le pidió otra cosa.