Esteban Jaramillo

La estirpe del hacendista-jurista

Jaramillo pertenece a una estirpe muy colombiana: la del hacendista-jurista, esa figura de doble jurisdicción que combinó el derecho público con la administración de las rentas del Estado y que, desde el siglo XIX, moldeó el aparato fiscal del país. Es la misma tradición que produjo, más tarde, a Carlos Lleras Restrepo, a Alfonso Palacio Rudas y, en otra clave, a Enrique Low Murtra: hombres formados en códigos y en balances, capaces de redactar una ley orgánica de presupuesto y de negociar un empréstito con banqueros de Nueva York en la misma semana. En esta genealogía Jaramillo ocupa un lugar fundacional. Antes de él, la hacienda pública colombiana había sido, en buena medida, terreno de improvisación y emisión desordenada; después de él, quedó atada a un aparato normativo cuya arquitectura básica sobreviviría décadas.

Nacido en Abejorral, en el sur de Antioquia, en 1874, y formado entre Medellín y Bogotá, llegó muy joven al centro del poder. Cuando ocurrieron los sucesos de 1903 —la separación de Panamá, la humillación diplomática, el vacío moral del gobierno de José Manuel Marroquín— era oficial mayor del Ministerio de Gobierno y tuvo que hacerse cargo del despacho ante la ausencia de los prohombres que debían responder por la República. Fue, en la lectura de sus contemporáneos, uno de los dos únicos protagonistas que se salvaron moralmente de aquel naufragio, junto con el general Alfredo Vásquez Cobo. Ese pequeño episodio, casi administrativo, lo colocó en el radar del país en el momento en que el país necesitaba nombres nuevos: desde entonces, su ascenso fue meteórico, sostenido, sin pausas y —notablemente— sin ambición presidencial. Jaramillo nunca aspiró a la primera magistratura. Prefirió, siempre, el ministerio.

La República que heredó: caja vacía y moneda enferma

Para entender qué clase de problema resolvía Jaramillo, hay que mirar la casa fiscal que heredó la generación que llegó al poder tras la Guerra de los Mil Días. El conflicto de 1899-1902 había dejado una de las hiperinflaciones más severas registradas en Colombia, producto de las emisiones irresponsables con que el gobierno de la Regeneración tardía intentó financiarlo. El Banco Nacional, creado en 1880 bajo Rafael Núñez con curso forzoso de papel moneda y convertido en agente fiscal del gobierno, había terminado su ciclo en 1896 en medio de emisiones ilegales y déficit creciente. No había sido, técnicamente, un antecedente de banca central: no monopolizaba la emisión ni actuaba como prestamista de última instancia. Había sido, más bien, un dispositivo del Ejecutivo para cubrir sus propios huecos.

De ese trauma nació una convicción que Jaramillo hizo suya y que estructuró toda su carrera: el Estado no debía emitir moneda directamente, porque siempre que lo había hecho la había usado para tapar déficit, en detrimento de la estabilidad. La Junta de Conversión, creada en 1909 para amortizar el papel moneda de la Regeneración —cambiado por billetes nuevos fabricados primero en Inglaterra y luego en Estados Unidos—, había reducido el circulante a diez millones de pesos oro en 1914, cifra insuficiente para mover la economía. En 1918 el circulante total rondaba los veinticuatro millones de pesos oro, de los cuales el 42% era todavía papel moneda regenerador y otro 40% consistía en monedas de plata y divisas —dólares y libras—. La Primera Guerra Mundial había estrangulado aún más el sistema: las exportaciones caían, el oro amonedado no entraba, los comerciantes remesaban metal al exterior para saldar créditos y la especulación cambiaria drenaba lo que quedaba. En 1919 las importaciones se duplicaron respecto al año anterior, y el desequilibrio se hizo insostenible.

Este es el país que forjó al ministro que Jaramillo llegaría a ser: un país con la moneda enferma, sin banco central, con varios bancos privados emitiendo simultáneamente billetes que nadie coordinaba, y con rentas nacionales que en 1921 apenas llegaban a diecinueve millones y en 1922 a veintiuno. La crisis fiscal de posguerra —agravada por la eliminación de la renta de aduanas— afectaba obras públicas, empleo, crédito y hasta el pago de maestros, jueces y policías. La generación de Jaramillo entendió que sin una arquitectura monetaria estable no habría Estado moderno posible. Y entendió también, con realismo casi cínico, que esa arquitectura tendría que importarse.

Kemmerer: la ortodoxia como decisión política

En 1923, bajo la presidencia de Pedro Nel Ospina, Colombia contrató a Edwin Walter Kemmerer, joven profesor de Princeton especializado en cuestiones económicas y administración, para que dirigiera una misión de expertos financieros. El resultado —publicado ese mismo año bajo el título Leyes presentadas al gobierno de Colombia por la misión de expertos financieros y exposición de motivos de estas— rediseñó de un golpe el aparato monetario, bancario y fiscal del país. De ahí salió el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria, una nueva ley orgánica del presupuesto y la definición de Colombia como seguidora fiel del patrón oro, en un momento en que la mayoría de los países capitalistas ya lo habían abandonado tras los desequilibrios de la Gran Guerra.

Que Colombia adoptara el patrón oro en 1923 fue una decisión política, no técnica. Era la ortodoxia más pura del liberalismo monetario internacional: la creencia, sostenida por el cuantitativismo, de que bajo el patrón oro y en economía abierta la oferta monetaria se autorregulaba, y de que el papel del banco emisor consistía sobre todo en manejar la tasa de descuento como "el arma más poderosa que el Banco pueda tener para proteger el mercado monetario del país, prevenir el éxodo considerable de oro, contener las especulaciones peligrosas y conservar sus reservas metálicas". Esa era la doctrina que Jaramillo abrazó y ejecutó. No fue, en rigor, coautor intelectual de las recomendaciones Kemmerer —esas venían con el sello de Princeton—, pero fue el hombre que las tradujo al lenguaje del Estado colombiano, que las defendió en el Congreso, que las administró desde el ministerio y que, hasta el último momento, creyó en ellas.

El Banco de la República nació con una junta directiva diseñada para conjurar el fantasma del Banco Nacional. Tenía representantes del gobierno, de los bancos nacionales y de los bancos extranjeros; el 55% de sus miembros eran ex funcionarios o accionistas de bancos privados. Jaramillo se sentó en esa junta en distintos períodos, junto con figuras como Jesús María Marulanda y con el propio Walter Van Dusen, asesor de Kemmerer y banquero norteamericano incorporado en calidad de hombre de negocios. La legislación bancaria previa exigía un encaje del 25%; la nueva se presentó como garantía superior de solvencia. Todo el edificio estaba pensado para que la política monetaria fuera insensible a la presión política inmediata. Todo estaba pensado, en el fondo, para que ningún gobierno futuro pudiera hacer lo que había hecho la Regeneración.

El "superministro" y el bloque financiero antioqueño

De 1923 en adelante, Jaramillo se instaló en el centro de la escena hacendística con una permanencia que no tiene equivalente en la historia republicana. Fue ministro de Hacienda en múltiples crisis y bajo diversos gobiernos, hasta 1934. Un observador de la época, con dosis obvia de exageración pero sin faltar demasiado a la verdad, lo llamó el "superministro" que actuaba en todas las crisis fiscales y bajo todos los gabinetes. Los diplomáticos británicos, más agudos y más nerviosos, lo clasificaron con una etiqueta reveladora: "peligrosamente pro-norteamericano". Consideraban, en sus despachos a Londres, que actuaba más o menos como agente de los bancos norteamericanos.

Esa lectura inglesa tenía fundamento. Jaramillo integraba con Jesús María Marulanda —ex ministro de Hacienda de Pedro Nel Ospina— el grupo financiero antioqueño conocido como el "Leviatán", un núcleo que la legación británica no incluía entre las entidades amigas de Inglaterra. En los años en que Londres y Nueva York competían ferozmente por los mercados financieros latinoamericanos, la orientación de Jaramillo y de los suyos no era ambigua: los intereses ingleses aún intentaban persuadir a Bogotá de las ventajas de un banco inglés como agente fiscal, pero ya no podían enfrentar la competencia norteamericana. Pedro Nel Ospina se inclinaba hacia Estados Unidos, y Jaramillo era el instrumento técnico de esa inclinación. El Banco de la República, en su composición y su doctrina, era un dispositivo alineado con la banca de Nueva York; y Jaramillo, en su relación con Wall Street, era la bisagra colombiana del sistema.

Esta alineación no era simple servilismo. Respondía a un cálculo estratégico compartido por buena parte de la élite conservadora antioqueña y bogotana: sin capital externo, la modernización era imposible; el único capital externo disponible en volumen era el norteamericano; luego la política monetaria y fiscal debía ser legible y creíble para los banqueros de Nueva York. Toda la arquitectura Kemmerer —el patrón oro, la independencia del Banco de la República, la disciplina presupuestal, la Superintendencia Bancaria— era, entre otras cosas, un mensaje: Colombia era un país en el que se podía prestar. Jaramillo entendió antes que nadie que las instituciones financieras son también actos de diplomacia.

La danza de los millones

Entre 1923 y 1928 entraron al país aproximadamente doscientos millones de dólares en forma de créditos externos y de la indemnización norteamericana por Panamá. El primer desembolso de esa indemnización —veinticinco millones de dólares en total, negociados como compensación por la intervención de 1903— llegó en 1923, en simultáneo con la instalación del Banco de la República y con las reformas Kemmerer. Fue el pistoletazo de salida de la "danza de los millones" o "prosperidad a debe": una avalancha crediticia sin precedentes que se volcó, ante todo, sobre las obras públicas —ferrocarriles, carreteras, cables aéreos, adecuación de puertos— y sobre el endeudamiento de departamentos y municipios para construir servicios básicos.

Fue el momento en que Jaramillo llegó a la cúspide de su influencia. Las rentas nacionales ordinarias, que apenas superaban los veinte millones a comienzos de la década, crecieron sostenidamente: pasaron de treinta y tres millones en 1923-24 a más de setenta y cinco millones en 1929. El Estado colombiano, que dos décadas antes no podía pagar a sus jueces, era ahora un contratante voraz. Y buena parte del prestigio de esa expansión —de su legitimidad técnica, de su respaldo internacional— pasaba por el nombre del ministro.

Pero la danza tenía patologías desde adentro. Los fondos se usaron sin planes previos y con irregularidades notorias: el caso de la casa Berger, encargada de canalizar el río Magdalena y que dilapidó recursos sin completar la obra, fue solo el más citado. El presidente Miguel Abadía Méndez, que gobernó entre 1926 y 1930, era reticente al programa: no compartía el entusiasmo desarrollista de Ospina ni el de Rafael Reyes, y su conservadurismo lo llevaba a medir con desconfianza las consecuencias sociales de un plan tan vasto. Voces tan disímiles como las de Laureano Gómez y Alfonso López Pumarejo empezaron a cuestionar el crecimiento desmedido de las inversiones sostenidas con crédito externo, advirtiendo sobre la vulnerabilidad ante un cambio de ciclo. Gómez, en su tono habitual, denunciaba el "extraordinario fenómeno de valorización" que en pocos años —y a veces en meses— experimentaban propiedades inmuebles y valores, señal inequívoca de especulación.

En 1928, el flujo se cortó. Los intereses norteamericanos, preocupados por los intentos del gobierno de Abadía de controlar las explotaciones petroleras, suspendieron los créditos incluso antes de que estallara la crisis de Wall Street en octubre de 1929. Los conflictos con departamentos excluidos de la bonanza —Boyacá entre ellos— emergieron con fuerza; las movilizaciones obreras se multiplicaron; el gobierno de Abadía debió afrontar el decaimiento de la República conservadora en un clima de tensión creciente. La danza había terminado, y sus resacas iban a ser largas.

El derrumbe y la segunda misión

Entre 1929 y 1931 se juntaron todos los golpes. Los precios del café cayeron de veintitrés a dieciséis centavos de dólar por libra entre septiembre y noviembre de 1929. El ingreso nacional se contrajo de 75,2 millones de dólares en 1929 a 54,3 millones en 1930. Y sin embargo, atado al patrón oro, el país no podía usar la política monetaria para amortiguar la caída: las políticas económicas colombianas fueron procíclicas, con tasas de interés reales que alcanzaron entre 30 y 40% en esos años. El mismo dispositivo Kemmerer que había disciplinado la abundancia amplificó la escasez.

Enrique Olaya Herrera llegó a la presidencia en 1930 en medio de este derrumbe, favorecido por la división conservadora y por su propia trayectoria: había sido canciller de Jorge Holguín y jefe de la misión colombiana en Washington, y encarnaba, en línea con la doctrina Suárez, la convicción de que solo a través de una estrecha relación con Estados Unidos podría Colombia acceder a los recursos financieros y comerciales que necesitaba. Formó un gabinete de Unidad Nacional con participación conservadora en Gobierno, Guerra y Hacienda. Y allí, en Hacienda, siguió Jaramillo. Que un ministro conservador continuara en la cartera decisiva bajo el primer presidente liberal en cuarenta y cinco años dice más sobre la naturaleza del régimen que muchos análisis: la transición de 1930 fue un cambio de partido sin ruptura del modelo económico. El bloque financiero antioqueño y su ministro seguían operando.

En 1931, Kemmerer fue convocado de nuevo. La segunda misión buscó refinar el andamiaje anterior en el contexto de la recesión mundial. Su fruto legislativo más notable fue la Ley 64 de mayo de 1931, una nueva ley orgánica de presupuesto que limitó aún más la capacidad del Congreso para aumentar el gasto y fortaleció la autoridad del ministro de Hacienda: cualquier nuevo gasto requeriría su aprobación previa antes de ser incluido en el presupuesto. Es difícil no leer esa ley como el sello personal de Jaramillo: cristalizaba en norma su propia visión del cargo, y le entregaba al ministro las llaves fiscales del Estado. En el mismo año, Colombia abandonó el patrón oro y adoptó un sistema de flotación controlada de la tasa de cambio. La ortodoxia que Jaramillo había defendido durante ocho años cayó por la fuerza de la crisis; y sin embargo, quien firmó el abandono fue él mismo, con el pragmatismo de un hombre que entendía que las doctrinas se sostienen mientras funcionan.

El gobierno de Olaya, obligado por las circunstancias, empezó a abandonar el esquema ortodoxo librecambista sin una orientación ideológica previa: no había una nueva concepción del Estado en lo económico, sino una respuesta reactiva a la Depresión. Se introdujo alguna intervención estatal en materia laboral, empujada también por el conflicto con Perú. Pero el clero se mostró decidido a impedir modificaciones al Estado confesional, los conservadores controlaban todas las instancias del poder salvo el Ejecutivo, y el propio Olaya era moderado por temperamento. Las reformas profundas quedaron para después. Mientras tanto, el liberalismo consolidaba su base electoral: pasó del 53,8% del electorado en febrero de 1931 al 61,6% en febrero de 1933.

La red: hacendistas, banqueros y diplomáticos

La biografía de Jaramillo no se explica sin la red densa en la que actuó. Con Jesús María Marulanda formó el núcleo antioqueño del "Leviatán", una comunidad de intereses y de doctrina que atravesó gabinetes conservadores y sobrevivió al giro liberal. Con Pedro Nel Ospina compartió la apuesta por la modernización financiera y la alineación con Estados Unidos; con Miguel Abadía Méndez negoció los límites de una política de obras públicas que el presidente ejecutaba a regañadientes. Con Marco Fidel Suárez —de quien había sido subordinado años antes— compartió la doctrina de la mirada norte. Con Carlos E. Restrepo y con José Vicente Concha convivió en gobiernos que buscaban salir del trauma de Panamá reconstruyendo la legitimidad institucional del país.

Del otro lado del océano, su interlocutor decisivo fue Kemmerer, y a través suyo la banca de Nueva York. En Bogotá, Walter Van Dusen —asesor y banquero norteamericano— encarnaba esa conexión directa. Los diplomáticos ingleses lo miraban con desconfianza precisamente porque entendían que el eje Jaramillo-Kemmerer-Nueva York había desplazado a Londres del sistema financiero colombiano en una década.

Y luego estaban las voces críticas que iban a definir el ciclo siguiente: Laureano Gómez, cuyas denuncias sobre la especulación anticipaban el discurso conservador contra la "prosperidad a debe"; y Alfonso López Pumarejo, que llegaría al poder en 1934 con un proyecto —la Revolución en Marcha— que sí buscaba reformas estructurales y que, no por casualidad, marcó el fin del ciclo de Jaramillo en el ministerio. Con la llegada de López terminó también la larga travesía del "superministro" por los gabinetes: 1934 fue su punto final como pieza central del poder ejecutivo.

La doctrina en la prosa

Jaramillo dejó obra escrita y un cuerpo doctrinal que circuló en manuales, memorias y exposiciones de motivos. Las Memorias de Hacienda de comienzos del siglo XX son parte del linaje textual en el que se inscribió; la Memoria de 1916 aparece citada en la bibliografía canónica del período. Su pensamiento —conservador en lo político, ortodoxo en lo monetario, liberal en lo comercial hasta que la crisis lo obligó a modularlo— se articulaba en torno a algunas ideas simples y firmes: el presupuesto debe estar equilibrado; la emisión monetaria no puede estar en manos del Ejecutivo; el banco emisor debe ser independiente y disciplinado; el crédito externo es indispensable pero debe administrarse con rigor; la tasa de descuento es el instrumento por excelencia de defensa de la moneda.

Es una doctrina de época, importada en buena parte del pensamiento monetarista anglosajón y ajustada a la realidad de un país de exportaciones primarias. Su fuerza no estaba en la originalidad sino en la coherencia con la que Jaramillo la sostuvo y la administró. Su límite se hizo evidente en 1929: la misma ortodoxia que había estabilizado la moneda en los veinte convirtió al patrón oro en una trampa procíclica cuando el mundo se derrumbó. Jaramillo no era un doctrinario ciego —lo probó al firmar el abandono del patrón oro en 1931—, pero tampoco fue un innovador. Fue, hasta el final, un ejecutor disciplinado de la ortodoxia de su tiempo.

Huella

Jaramillo murió en 1947, ya fuera del centro del poder, en un país que había cambiado de fisonomía política más de una vez desde que él dejó el ministerio. Su huella, sin embargo, sobrevivió a todos los gobiernos posteriores. El Banco de la República —cuya arquitectura ayudó a construir y en cuya junta se sentó— sigue siendo, un siglo después, la institución económica más estable del Estado colombiano. La ley orgánica del presupuesto que cristalizó en 1931 fortaleció al Ministerio de Hacienda como el verdadero centro de gravedad del Ejecutivo, un rasgo que la administración pública colombiana no ha perdido. La disciplina técnica que él encarnó —esa fusión entre derecho y hacienda, entre despacho ministerial y aritmética fiscal— inauguró una tradición que llegaría hasta Lleras Restrepo y más allá.

Y sin embargo, su figura no admite ser simplemente celebrada. Jaramillo fue el operador técnico de un consenso de élites que modernizó al Estado sin democratizarlo; hizo de la ortodoxia monetaria un blindaje contra la presión redistributiva; alineó las finanzas del país con la banca de Nueva York en términos que a los ingleses les parecían excesivos y que a la generación siguiente le parecerían insuficientes en soberanía. La "danza de los millones", que administró desde la cúspide de su prestigio, dejó un país más moderno pero más endeudado, con obras a medias, con departamentos enfrentados y con una crisis social a la que la República conservadora ya no supo responder. El patrón oro, que defendió con celo, amplificó el impacto de la Gran Depresión antes de que él mismo debiera enterrarlo.

Es esa combinación —éxito institucional duradero y costos estructurales visibles— la que hace de Jaramillo una figura central y no un mero funcionario ilustre. Ninguna historia seria de la Hegemonía Conservadora se sostiene sin él, porque él fue el nombre técnico de esa hegemonía en su fase modernizadora. Y ninguna lectura de la transición de 1930 se completa sin explicar por qué el primer presidente liberal en cuarenta y cinco años conservó en Hacienda al hombre del "Leviatán": la respuesta es que en Colombia, entre 1923 y 1934, había un modelo económico compartido por las élites que iba más allá de los partidos, y que Jaramillo era su gerente. Su continuidad no fue neutralidad ni azar. Fue la firma silenciosa de un pacto.