Edwin Walter Kemmerer

Edwin Walter Kemmerer

En julio de 1923, el Congreso colombiano aprobó la Ley 5 y creó el Banco de la República. La ley traducía en articulado las recomendaciones de una misión que había pasado meses en Bogotá bajo la dirección de un profesor de economía de Princeton llamado Edwin Walter Kemmerer. En cuestión de meses, Colombia adoptó el patrón oro, centralizó su emisión monetaria, reglamentó su banca y estrenó un régimen presupuestal que fortalecía al Ministerio de Hacienda frente al Congreso. Ese conjunto de normas —redactadas por extranjeros, aprobadas casi sin retoques, y todavía en pie en su arquitectura básica un siglo después— es la obra colombiana de Kemmerer, y una de las intervenciones extranjeras más duraderas en la vida institucional del país. La paradoja es que su solidez de diseño convivió con una fragilidad estructural: al automatizar la política monetaria y certificar a Colombia como sujeto de crédito confiable, la arquitectura kemmereriana abrió la compuerta a un endeudamiento que desbordaría los límites que la propia misión juzgaba razonables y que, cuando llegó la Gran Depresión, dejó al país sin herramientas para amortiguarla. Salir del pozo exigió, precisamente, abandonar el patrón oro que Kemmerer había prescrito.

El profesor que se volvió médico de monedas

Edwin Walter Kemmerer (1875-1945) nació en Scranton, Pensilvania, y se formó como economista en el ambiente académico norteamericano que a principios del siglo XX combinaba teoría cuantitativa del dinero, defensa del patrón oro y confianza en la ingeniería institucional. Antes de llegar a Bogotá ya había servido como asesor financiero del gobierno colonial norteamericano en Filipinas y había reformado, o intentado reformar, los sistemas monetarios de México, Guatemala, Ecuador, Bolivia, Chile, Perú, Sudáfrica y Polonia. El apodo con el que pasó a la historia —el money doctor, el médico de monedas— capturaba tanto su reputación técnica como el género de intervención que ejercía: llegaba con un pequeño equipo, diagnosticaba el sistema monetario y fiscal, redactaba un paquete de leyes y se marchaba dejando bancos centrales, códigos bancarios y oficinas de contraloría cortados casi por el mismo molde.

Ese molde tenía tres piezas. Primero, el patrón oro como ancla del sistema monetario: una moneda nacional convertible a oro a paridad fija, con reservas metálicas que garantizaran la convertibilidad. Segundo, un banco central con monopolio de emisión, independiente del ejecutivo, que operara la política monetaria mediante la tasa de descuento —lo que Kemmerer llamaba "el arma más poderosa" para proteger el mercado monetario, contener la especulación, prevenir el éxodo de oro y conservar reservas metálicas. Tercero, disciplina fiscal codificada en leyes de presupuesto que redujeran la discrecionalidad legislativa. La doctrina de fondo era la teoría cuantitativa del dinero en su versión más ortodoxa: bajo el patrón oro y con economía abierta, la oferta monetaria se autorregulaba por mecanismos automáticos de mercado, y el papel del banco central era no estorbar ese ajuste.

Cuando Kemmerer llegó a Colombia en 1923 tenía cuarenta y ocho años y era, según lo describieron entonces, un joven profesor experto en cuestiones económicas y administración. La juventud era relativa: lo joven era la disciplina que representaba, una economía monetaria que aspiraba a operar como ciencia aplicable, con recetas transferibles de un país a otro. Colombia sería su laboratorio más consecuente.

Lo que Kemmerer encontró: un siglo de desorden monetario

Para entender la magnitud de lo que la misión de 1923 vino a resolver, hay que mirar el país que la recibió. El sistema monetario colombiano del cambio de siglo era un laberinto sedimentado por decisiones políticas más que por un desarrollo orgánico de la banca. En 1880, bajo Rafael Núñez, se había creado el Banco Nacional, y en 1886 se le impuso curso forzoso a sus billetes. En 1887 se suspendió el derecho de emisión de los bancos privados, convirtiendo al Banco Nacional en agente fiscal del Estado. Ese monopolio, sin contrapesos, produjo lo que era previsible: emisiones que superaron en más de nueve millones de pesos el límite de doce millones fijado por el Congreso. Una comisión investigadora comprobó las emisiones ilegales, y en 1894 la Ley 70 ordenó la liquidación del Banco Nacional. El experimento del primer banco emisor colombiano terminaba en escándalo.

Vino algo peor. Para financiar la Guerra de los Mil Días (1899-1902), el gobierno recurrió a la emisión sin freno y produjo la hiperinflación más alta registrada en la historia del país. Cuando terminó el conflicto, la moneda circulante era una mezcla babélica. En 1909, bajo el gobierno de Rafael Reyes, se creó la Junta de Conversión con fondos específicos para retirar y quemar el papel moneda regenerador. La operación funcionó demasiado bien: para 1914 solo circulaban diez millones de pesos oro en el país, cifra insuficiente para las transacciones cotidianas de una economía en expansión.

Hacia 1918, el circulante colombiano seguía sin unidad. De los veinticuatro millones de pesos oro que operaban en la economía, el 42% era papel moneda regenerador —el residuo inflacionario que la Junta de Conversión no había alcanzado a quemar— y el 40% eran monedas de plata, dólares estadounidenses y libras esterlinas. En las zonas fronterizas, los sueldos públicos se cambiaban con descuento. Hacia 1919, la escasez de dinero era tan aguda que empujó al gobierno a medidas paliativas, y el debate sobre si la emisión debía corresponder al Estado o a los bancos privados llevaba décadas sin resolverse.

Ese era el país al que Kemmerer llegó: no un desierto institucional, sino un terreno cubierto de ruinas y proyectos fallidos. La demanda de orden monetario había madurado durante cuarenta años. Lo que faltaba era la autoridad técnica y el respaldo político para imponerlo.

El contexto de 1923: la danza de los millones y el Respice polum

Kemmerer no llegó a Colombia por casualidad ni por iniciativa exclusivamente colombiana. Llegó en el punto exacto en que confluyeron tres corrientes. La primera fue la normalización de las relaciones con Estados Unidos tras el largo pleito por Panamá: en 1922 se aprobó el tratado Urrutia-Thomson, y el gobierno norteamericano se comprometió a pagar veinticinco millones de dólares como indemnización por su actuación en la separación istmeña de 1903, con los primeros desembolsos efectuados en 1922 o 1923. La segunda fue la política del Respice polum —"mirar al norte"— acuñada por el presidente Marco Fidel Suárez (1918-1922), quien, pese a ser un católico decimonónico escéptico del desarrollo capitalista-industrial protestante de Estados Unidos, entendió que el nuevo eje del mundo se había desplazado de Londres a Washington. Al terminar la Primera Guerra Mundial, Estados Unidos ya había reemplazado a Inglaterra como principal mercado y fuente de inversión extranjera de Colombia. La tercera corriente fue la abundancia de capital norteamericano de la posguerra: los bancos estadounidenses estaban rebosantes de fondos disponibles para prestar y buscaban destinos en América Latina.

Enrique Olaya Herrera, primero como canciller y luego como jefe de misión en Washington, fue el operador principal de esa alineación. Antes de la guerra, la ley federal norteamericana prohibía a los bancos nacionales establecer sucursales en el exterior y usar aceptaciones bancarias, lo que había obligado al comercio hemisférico a canalizarse por la banca británica. Después de 1918, esa restricción se levantó, y Wall Street pudo desplegarse hacia el sur.

En agosto de 1922 asumió la presidencia Pedro Nel Ospina, ingeniero antioqueño, con un programa modernizador ambicioso. Los recursos disponibles eran extraordinarios: entre 1923 y 1928, Colombia recibió cerca de doscientos millones de dólares en préstamos externos y en pagos de la indemnización panameña, distribuidos entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales y municipales —con Antioquia, Caldas y Medellín entre los principales beneficiarios—. Las inversiones directas de ciudadanos norteamericanos en Colombia pasaron de treinta millones de dólares en 1920 a doscientos ochenta millones en 1929. Ese torrente de recursos, destinado a ferrocarriles, carreteras, cables aéreos y puertos, fue bautizado por la historiografía como "la danza de los millones".

Contratar a Kemmerer, en ese marco, no era solo pedirle un diagnóstico técnico: era emitir una señal a los mercados. La presencia del profesor de Princeton al mando de la reorganización monetaria y presupuestal certificaba a Colombia como sujeto de crédito confiable, y abría con más fluidez el grifo del capital norteamericano. La misión era, simultáneamente, reforma institucional y diplomacia financiera.

La misión de 1923: cinco leyes que reconfiguraron el país

Kemmerer y su equipo llegaron a Bogotá en marzo de 1923 y trabajaron durante meses en un régimen intenso de entrevistas, diagnóstico y redacción. El resultado quedó consignado en un volumen que la historia recuerda por su título largo y descriptivo: Leyes presentadas al gobierno de Colombia por la misión de expertos financieros y exposición de motivos de éstas, publicado en Bogotá ese mismo año. No era un informe: era un paquete de proyectos de ley articulados entre sí.

La pieza central fue la Ley 5 de julio de 1923, que creó el Banco de la República. La ley establecía un banco central con monopolio de emisión, capital mixto —accionistas públicos y privados— y un directorio con representación cruzada de gobierno, bancos comerciales y sector productivo. La emisión quedaba condicionada a la existencia de reservas de oro y divisas, en la proporción exigida por el patrón oro. La tasa de descuento se convertía en el instrumento principal de política monetaria. Las reservas metálicas de la nación se centralizaban en la nueva institución, y el peso colombiano se definía como billete convertible a oro a paridad fija.

Alrededor de ese eje, la misión propuso una ley general de bancos que reguló por primera vez de manera sistemática la actividad bancaria en el país, con requisitos de capital, supervisión y encajes. Propuso una ley orgánica de presupuesto que ordenó las finanzas del Estado, y una ley de contraloría que creó el organismo de control fiscal. También proyectó una reforma tributaria basada en un impuesto de renta global y progresivo, con retención en la fuente y mecanismos modernos de control sobre contribuyentes.

El Congreso aprobó casi todo: el Banco de la República, la ley general de bancos, la reforma presupuestal. Rechazó, con contundencia, la reforma tributaria. El proyecto de renta progresiva no tuvo ninguna acogida en el legislativo y quedó archivado. La consecuencia de esa selección sería duradera: Colombia adquirió una arquitectura financiera y presupuestal moderna, pero sin la contrapartida fiscal que Kemmerer había previsto. Los sectores altos, cuyos intereses estaban representados en el Congreso, aceptaron modernizar el sistema monetario —del que se beneficiaban directamente— pero bloquearon la modernización tributaria que les habría cobrado la cuenta. Esa modernización fiscal solo llegaría más de una década después, con las reformas liberales que ampliaron exenciones para rentas bajas y elevaron tarifas en los tramos altos, fundando el sistema fiscal colombiano sobre impuestos directos.

La doctrina detrás: patrón oro en un mundo que lo abandonaba

La singularidad histórica de la reforma de 1923 —y una de las claves para entender sus efectos posteriores— es que Colombia adoptó el patrón oro en un momento en que la mayoría de países capitalistas ya lo habían abandonado tras los desequilibrios monetarios de la Primera Guerra Mundial. Europa vivía en un régimen de inconvertibilidad y de flotación cambiaria, y solo tentativamente algunos países intentarían regresar al oro en los años posteriores, siempre con dificultades. Colombia, que nunca había tenido un patrón oro operativo, lo adoptaba justo cuando el sistema mundial se había fracturado.

La misión Kemmerer representó la ortodoxia liberal y monetarista más pura. Su lógica era la del ajuste automático: si el país tenía déficit en su balanza de pagos, saldría oro de las reservas del banco central; al contraerse la base monetaria, subirían las tasas de interés; las tasas altas atraerían capital externo y contendrían la demanda interna, restaurando el equilibrio. El banco central no tenía que decidir nada; tenía que dejar operar la regla. La independencia del banco emisor respecto del ejecutivo —lo que hoy se justifica teóricamente como remedio contra la inconsistencia intertemporal de la política monetaria— era, en el diseño de Kemmerer, condición para que la regla operara sin interferencia política.

Hubo una tensión inicial que la misión resolvió con pragmatismo. Kemmerer llegó con la intención de recomendar una reducción arancelaria, coherente con su liberalismo comercial. Pero pronto entendió el impacto de la sobrevaluación cambiaria que el patrón oro producía en un país exportador de café: bajar aranceles sobre una moneda ya fuerte habría estrangulado a los productores nacionales. Abandonó rápidamente esa recomendación. Fue de los pocos matices en un cuerpo doctrinal que, por lo demás, aplicó con vocación de ortodoxia.

Esa doctrina se aplicaba a un país cuya economía real distaba mucho del modelo. La crisis cafetera de 1918-1920 había mostrado los límites del laissez-faire vigente: todas las grandes empresas exportadoras colombianas de café quebraron, y el control monopsónico del comercio pasó a manos norteamericanas sin intervención estatal. Ese mismo marco ideológico —confianza en el ajuste automático, minimización del papel del Estado— se prolongaba en las recomendaciones kemmererianas de 1923.

Los años entre misiones: la deuda que desbordó el consejo

Entre 1923 y 1928, la arquitectura kemmereriana funcionó como plataforma para el flujo de capitales. El Banco de la República estabilizó el sistema monetario, la Contraloría empezó a ejercer control fiscal, la banca privada operó bajo reglas claras por primera vez. La confianza de los prestamistas norteamericanos y europeos se tradujo en emisiones sucesivas de bonos que Colombia colocó en Nueva York y en Londres.

Los cerca de doscientos millones de dólares que entraron entre 1923 y 1928 permitieron un programa de obras públicas sin precedente. Los ferrocarriles cordilleranos avanzaron, las carreteras se multiplicaron, los cables aéreos —esa solución tan colombiana a la geografía imposible— conectaron regiones. Pero el ritmo del endeudamiento superó con creces cualquier prudencia. La propia misión Kemmerer había estimado que el límite razonable de endeudamiento externo para Colombia no debía exceder los diecisiete millones y medio de dólares por año. En el pico de la danza, el país se endeudaba muy por encima de ese umbral, sumando al gobierno nacional los créditos de departamentos y municipios que negociaban directamente con la banca norteamericana.

Ese endeudamiento excesivo no fue, propiamente, una falla del diseño institucional de Kemmerer. Fue una decisión política colombiana, adoptada por élites gobernantes que interpretaron la nueva confianza de los mercados como una invitación permanente. Kemmerer había diseñado la cerradura; otros abrieron la puerta de par en par. Cuando Alfonso López Pumarejo, entonces figura de la oposición liberal, denunció los excesos del endeudamiento durante el gobierno de Miguel Abadía Méndez (1926-1930), lo hizo señalando que la arquitectura financiera creada en 1923 estaba siendo usada más allá de lo que sus propios arquitectos habían aconsejado.

Desde mediados de 1928, el flujo comenzó a interrumpirse. El detonante no fue el crack de Wall Street —que aún no ocurría— sino una disputa política concreta: los intereses norteamericanos, alarmados por las intenciones del gobierno Abadía Méndez de fortalecer el control estatal sobre las explotaciones petroleras, decidieron cortar los créditos internacionales. Aunque la propuesta gubernamental se retiró en junio de 1928, el daño ya estaba hecho: los banqueros de Nueva York habían enviado la señal de que la confianza tenía condiciones políticas, no solo técnicas. Los precios del café, que habían tocado 28,5 centavos de dólar por libra en 1926, comenzaron a descender. Cuando en octubre de 1929 colapsó la Bolsa de Nueva York, Colombia ya estaba en una situación crítica que la depresión mundial se limitaría a agravar.

La segunda misión: 1930-1931, la crisis y los ajustes

En agosto de 1930, tras casi medio siglo de hegemonía conservadora, Enrique Olaya Herrera asumió la presidencia como candidato liberal en un contexto en que los conservadores aún controlaban todas las instancias distintas al ejecutivo. Olaya, viejo operador del Respice polum desde su paso por la cancillería y por la misión en Washington, formó un gabinete de Unidad Nacional con conservadores en ministerios y gobernaciones, y se dispuso a enfrentar los efectos de la Gran Depresión con las herramientas de la ortodoxia. Una de sus primeras decisiones fue convocar de nuevo a Kemmerer.

La segunda misión Kemmerer operó en Colombia en 1930 y 1931. El país que encontró era distinto del de 1923. El ingreso nacional había caído de 75,2 millones de dólares en 1929 a 54,3 millones en 1930. El empleo industrial se había desplomado de 65.100 trabajadores en 1925 a 42.402 en 1931. Los términos de intercambio se habían deteriorado un 23% entre los promedios de 1925-1929 y 1930-1934. Los precios del café habían caído de 28,5 a 10,5 centavos por libra. Y la deuda externa contratada durante la bonanza se había vuelto impagable: para el período 1929-1933 representaba el 36,8% del PIB, el 277% de las exportaciones, el 1.264% de las reservas internacionales y el 642,8% de los ingresos fiscales del Estado.

La segunda misión produjo su reforma emblemática en mayo de 1931: la Ley 64, nueva ley orgánica de presupuesto, que limitó aún más la capacidad del Congreso para aumentar los gastos y engrosar el presupuesto, y fortaleció la autoridad del Ministro de Hacienda al exigir su aprobación previa para cualquier nuevo gasto. Era una vuelta de tuerca sobre el diseño de 1923: ante una crisis fiscal aguda, la respuesta ortodoxa fue centralizar el control del gasto en el ejecutivo y neutralizar la presión legislativa por aumentar erogaciones. Esteban Jaramillo, ministro de Hacienda de Olaya y figura central de la ortodoxia liberal colombiana, fue el interlocutor colombiano de esa segunda misión.

Pero las recetas de austeridad no bastaban. Entre 1929 y 1932, la política económica colombiana fue procíclica: en el afán de defender el patrón oro y sostener las obligaciones externas, las tasas de interés reales alcanzaron niveles del 30% al 40%, estrangulando cualquier posibilidad de recuperación interna. Curiosamente, el volumen físico de las exportaciones —el quantum, no el valor— aumentó incluso en los años más agudos de la crisis, sostenido por el café y por el oro, que compensaron la caída del petróleo y el banano. El problema no era producir; era la valoración internacional de lo que se producía, y las obligaciones en oro que había que servir con esos ingresos deprimidos.

El abandono del patrón oro: cuando la solución fue desmontar la ortodoxia

En septiembre de 1931 —el mismo año de la segunda misión Kemmerer— Gran Bretaña abandonó el patrón oro. En pocas semanas, decenas de países siguieron el ejemplo. Colombia lo hizo también en 1931, reemplazando la convertibilidad automática por un sistema de flotación controlada de la tasa de cambio. El Banco de la República, liberado de la obligación de sostener la paridad, pudo devaluar el peso y recuperar discreción sobre la política monetaria. El control de cambios se estableció como instrumento permanente.

La ironía era completa. La institución que Kemmerer había diseñado para operar el patrón oro sobrevivía; pero sobrevivía haciendo exactamente lo contrario de lo que su creador había prescrito. La discreción monetaria —lo que la ortodoxia cuantitativista pretendía suprimir— se reveló como la herramienta indispensable para salir de la depresión. Con la devaluación, con el control de cambios, con la moratoria parcial de la deuda externa y con las nuevas políticas fiscales expansivas que se abrieron paso a partir de 1932, la economía colombiana comenzó a recuperarse. Desde 1933, el país retomó tasas de crecimiento vigorosas, y en pocos años había superado los niveles de actividad anteriores a la crisis.

Kemmerer, entretanto, seguía siendo Kemmerer. Regresó a Princeton, publicó, enseñó, mantuvo su prestigio como el mayor experto vivo en reforma monetaria comparada. Murió en 1945, en un mundo que había abandonado casi por completo el sistema que él había pasado la vida promoviendo. Los Acuerdos de Bretton Woods, firmados un año antes de su muerte, consagraban un régimen monetario distinto, con paridades ajustables y con instituciones multilaterales —Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial— que asumirían buena parte de la función que los money doctors habían cumplido en la primera mitad del siglo.

La huella: instituciones que sobreviven a su doctrina

Casi un siglo después de la Ley 5 de 1923, la arquitectura básica que Kemmerer trazó sigue en pie en Colombia. El Banco de la República existe todavía, aunque su régimen constitucional cambió profundamente con la Constitución de 1991, que reafirmó su independencia y le fijó el mandato de mantener el poder adquisitivo de la moneda. La Contraloría General de la República, creada por otra de las leyes de la misión, sigue siendo el órgano de control fiscal del Estado. La superintendencia bancaria —hoy Superintendencia Financiera— desciende directamente del régimen de supervisión creado en 1923. La ley orgánica de presupuesto ha sido reformada muchas veces, pero conserva la lógica esencial que Kemmerer imprimió: fortalecer al ejecutivo frente al legislativo en el manejo del gasto.

Esa longevidad institucional es la principal razón por la que la Misión Kemmerer se recuerda como uno de los momentos fundacionales del Estado moderno colombiano. Pero es una memoria dividida. Para una tradición —la del liberalismo económico, la de los tecnócratas del Ministerio de Hacienda, la de las élites bancarias— Kemmerer representa el momento en que Colombia se dotó de reglas modernas y adquirió credibilidad ante los mercados internacionales. Para otra tradición —crítica, nacionalista, atenta a los costos sociales de la ortodoxia— la misión encarna la subordinación técnica y política a Wall Street, la certificación externa de un modelo que priorizó la disciplina monetaria sobre la justicia distributiva, y el momento en que las élites colombianas aceptaron modernizar el sistema financiero pero bloquearon la modernización fiscal que habría gravado sus propias rentas.

Ambas lecturas tienen fundamento. La arquitectura kemmereriana produjo, en efecto, instituciones sólidas y durables, y estabilizó un sistema monetario que había estado en desorden durante décadas. Pero también sirvió de plataforma para un endeudamiento que desbordó los límites que la propia misión consideraba prudentes, y amplificó los efectos de la crisis mundial al privar al país de las herramientas de política monetaria que solo se recuperaron abandonando el patrón oro. El diseño era funcional al mundo del comercio y del capital de los años veinte; cuando ese mundo colapsó, el diseño colapsó con él, y hubo que reconstruirlo sobre otras bases.

La ironía final es que Kemmerer regresó en 1930 no a defender su obra original, sino a apuntalarla con más ortodoxia —una ley presupuestal aún más restrictiva, austeridad, defensa del patrón oro— justo cuando esa ortodoxia se estaba revelando incapaz de responder a la magnitud de la crisis. Fue Colombia, no Kemmerer, la que decidió que había que soltar el ancla. Y fue esa decisión, tomada contra la doctrina del maestro, la que permitió que sus instituciones sobrevivieran. La cerradura seguía funcionando; solo hubo que aceptar que la puerta se movería con el viento.

Ese es, al final, el legado kemmereriano en Colombia: un andamiaje institucional coherente y resistente, construido según una doctrina que sus mismas creaciones terminarían desmintiendo. El profesor de Princeton dejó al país un banco central, una contraloría, una ley de presupuesto y una tradición de disciplina fiscal. La historia se encargó del resto —de mostrar que ninguna institución, por bien diseñada que esté, puede sustituir el juicio político sobre cuándo aplicar sus reglas y cuándo suspenderlas.