Deuda externa

La deuda externa de la Gran Colombia

La deuda externa colombiana nació en Londres entre 1819 y 1825, en el mismo movimiento con que la república se hacía reconocer como Estado ante el mundo. Fue, antes que un instrumento de desarrollo, un dispositivo de emergencia: la salida obligada de una hacienda pública que no lograba sostener con impuestos propios un ejército que pasó de siete mil hombres a más de veintitrés mil en dos años, ni pagar a los mercenarios que habían combatido en Carabobo, ni cubrir las armas compradas a comerciantes ingleses y holandeses. Contratada bajo la urgencia de la guerra y negociada por agentes que también gestionaban el reconocimiento diplomático británico, se depreció en la Bolsa de Londres antes de que la primera generación de hacendistas granadinos supiera leer sus cotizaciones, y se transformó, tras la disolución de la Gran Colombia en 1830-1831, en un problema tripartito que arrastraría a Nueva Granada, Venezuela y Ecuador por toda la década siguiente. El patrón que fundó —crédito contratado en Londres bajo presión bélica, servicio interrumpido, renegociación aplazada, pago con tierras baldías— habría de estructurar la relación fiscal del país con los mercados internacionales durante buena parte del siglo XIX.

Qué se llamaba deuda externa en 1820

En rigor, la primera deuda externa de Colombia no fue un empréstito bancario sino una acumulación de obligaciones dispersas: sueldos atrasados de oficiales extranjeros, pagarés firmados a comerciantes ingleses por armas y pertrechos, compromisos con viudas y damnificados, promesas incumplidas a los mercenarios reclutados por Luis López Méndez desde Londres. Aquellos hombres —oficiales licenciados del ejército británico tras Waterloo, alemanes de Hannover, irlandeses, escoceses— se habían embarcado a medio sueldo con la esperanza de enriquecerse en Venezuela, atraídos por promesas de un grado suplementario, del reembolso de los gastos de la expedición y de tierras arables. Una vez desembarcados, esperaron en vano lo prometido, y sus reclamos, sumados a los de proveedores y armadores, engrosaron el pasivo del joven Estado. Muchos morirían de fiebres en el bajo Orinoco antes de cobrar un chelín; otros regresarían a Europa amargados, y sus quejas, publicadas en panfletos y cartas a los periódicos de Londres, se convertirían en la primera imagen negativa que la república tuvo entre sus futuros acreedores.

A esa masa desordenada de compromisos se añadió la aventura del general Gregor McGregor, cuya expedición dejó a la Nueva Granada una obligación de 54.094 libras esterlinas que Francisco Antonio Zea, emisario en Europa, aceptó firmar. Se sumaban también los pagarés a comerciantes por 10.110 libras, las recompensas a viudas y damnificados por 1.610 libras, y el empréstito para gastos personales del propio Zea por 66.666 libras. El grueso, sin embargo, correspondía a las cuatro armadas contratadas por López Méndez y José María del Real: 469.354 libras esterlinas destinadas a equipar y transportar las expediciones que habrían de decidir la guerra en el norte.

La suma de todas estas partidas —consolidada en un acuerdo con acreedores ingleses— arrojó una deuda de aproximadamente 547.783 libras esterlinas, cifra próxima al equivalente de los tres millones de pesos calculados antes, aunque la equivalencia no incluía ni el préstamo Mackintosh ni el empréstito personal de Zea. Sobre ese monto se comprometió el pago de un interés anual, presuntamente del 6%, y una porción no bien determinada de los ingresos públicos de la república. La república recién nacida, sin catastro ni contabilidad centralizada, se obligaba con cifras que en Bogotá pocos entendían y con acreedores cuyos nombres el ministerio de Hacienda ni siquiera conocía completos.

Zea en Europa: la consolidación de 1820-1822

Francisco Antonio Zea, botánico antioqueño formado en la expedición de Mutis, había hecho carrera política en la España liberal antes de plegarse a la causa republicana. Bolívar lo envió a Europa con un mandato doble: obtener el reconocimiento de la independencia y encontrar dinero. Entre 1820 y 1822 se movió entre París y Londres cargando manifiestos, acuerdos y borradores de empréstitos, en una diplomacia que era también gestión de crédito, y en un crédito que era también diplomacia.

En París entregó al embajador holandés Robert Fagel un documento que la posteridad describiría como un "grito del corazón" y que fue remitido a La Haya en un intento —fallido— por interesar al capital holandés en la nueva república. La firma Mees & Co. de Róterdam, que ya había suministrado armas a Colombia, negoció un empréstito estatal de entre seis y ocho millones de florines para emitirse en Holanda; el proyecto quedó en nada cuando la propia casa se echó atrás.

Londres ofrecía un panorama distinto. Allí Zea maniobró en dos frentes simultáneos. Por un lado, la consolidación de las viejas obligaciones, sellada con el acuerdo por las 547.783 libras y con el compromiso de un servicio regular de intereses. Por otro, la construcción de una imagen respetable de la república entre la elite mercantil e intelectual británica. En julio de 1822 fue centro de una recepción en Londres a la que asistieron empresarios y hombres de letras, incluidos el duque de Somerset y William Wilberforce, el gran abolicionista, que brindaron por la independencia colombiana. La escena importa: mostraba que la causa de Colombia había ganado ya un capital simbólico en la City y sus alrededores, aunque el reconocimiento diplomático formal tardaría dos años más. Entre las copas alzadas y los discursos, se cifraba una apuesta: que la nueva república entrara en el sistema de crédito británico por la puerta de los salones antes que por la de los consulados.

Zea murió en 1822, en plena misión, sin ver el desenlace de las gestiones que había iniciado. Su firma quedó estampada en las obligaciones que Colombia habría de cargar durante toda su existencia como república grancolombiana y aún después. Enfermo desde hacía meses, agotado por las gestiones en dos capitales y por la falta de instrucciones claras desde Bogotá, dejó tras de sí un legajo de compromisos que sus sucesores heredarían sin haber participado en su negociación.

La City y las nuevas repúblicas: 1822-1825

El mercado londinense estaba en condiciones excepcionales para acoger la deuda hispanoamericana. Inglaterra, salida de la crisis de 1818 y con un aparato manufacturero que necesitaba mercados nuevos, disponía de un excedente de capital inactivo que buscaba circular fuera de sus fronteras. La apertura del mundo hispanoamericano, cerrado durante tres siglos por el monopolio español, era considerada esencial para el restablecimiento de las manufacturas británicas, y el gobierno inglés adoptó una política activa para expandir el comercio hacia el sur.

En ese cruce entre excedente financiero y expansión comercial, los empréstitos a las nuevas repúblicas cumplieron una función precisa: ampliar el mercado para las manufacturas inglesas, canalizando hacia América Latina un capital que a la vez financiaría la compra de esas mismas manufacturas. Colombia contrató al menos dos empréstitos con prestamistas ingleses durante el período grancolombiano, operaciones cuya negociación sería objeto, más tarde, de críticas amargas tanto contra la administración de Francisco de Paula Santander como contra los negociadores directamente involucrados: Manuel Antonio Arrubla y Francisco Montoya en el segundo caso, Manuel José Hurtado en la representación oficial.

El destino de los fondos revela la mecánica del asunto. En Colombia, como en Perú y en el resto de las nuevas repúblicas, los préstamos externos se emplearon principalmente en dos cosas: cubrir obligaciones previas con comerciantes británicos —muchas veces los mismos que suministraban los pertrechos que sostenían la guerra— y financiar gasto militar corriente. No hubo excedente para inversión en desarrollo. El caso peruano es ilustrativo por su paralelismo: un préstamo de un millón de libras contratado en Londres en 1822, del que el gobierno peruano recibió menos de 900.000 libras efectivas; un segundo empréstito de 616.000 libras en 1825; ese mismo año la mora y la suspensión de pagos de intereses. Colombia recorrería un camino análogo con apenas un desfase de meses.

Los debentures colombianos —los títulos de 100 y 500 libras en que se materializaba la deuda— se cotizaban en la Bolsa de Londres a valores que fluctuaban con la percepción del riesgo. Desde 1827 esa cotización se derrumbó a menos de una cuarta parte del valor nominal, señal inequívoca de que el mercado había perdido la fe en la capacidad de la república para servir sus obligaciones. Un título nominal de 100 libras podía adquirirse en el parqué londinense por veinte o veinticinco, y a veces por menos; el fenómeno, tan visible para cualquier corredor de la City, tardó años en ser cabalmente comprendido por los ministros de Hacienda en Bogotá.

Una hacienda que no daba

Explicar por qué Colombia debió endeudarse en Londres exige mirar hacia adentro. El presupuesto oficial del Ejército pasó, entre 1818 y 1823, de varios millares a millones de pesos. Los efectivos militares, siete mil hombres a comienzos de 1819, superaron los veintitrés mil en 1821. Ese crecimiento extraordinario, indispensable para las campañas de Carabobo, Pichincha y Junín, se produjo sobre una base fiscal incapaz de sostenerlo.

El Congreso de Cúcuta, en 1821, intentó establecer un impuesto sobre la renta —el primero de la vida republicana— pero el experimento naufragó desde el principio: no había estadísticas confiables sobre contribuyentes, los funcionarios de recaudación eran pocos y mal preparados, y las provincias resistían. En 1826 el impuesto fue formalmente abandonado. Las contribuciones forzosas aplicadas regionalmente para financiar tropas en campaña arrojaron resultados desiguales, exitosos en algunas provincias y fracasos en otras. El mercado financiero interno era un desierto organizado: los empréstitos internos eran frecuentemente forzados o tenían características de tales, las tasas de interés subieron a niveles antes desconocidos, y la autorización constitucional de 1821 para crear un banco nacional apenas fue aprovechada.

El resultado de esta hacienda deficitaria fue doble. Hacia adentro, la incapacidad para pagar salarios y sostener las tropas en campaña engendró depredación sobre la población civil desde 1822-1823, deteriorando el prestigio del ejército republicano en las mismas regiones que había liberado. Hacia afuera, la única vía disponible para financiar la guerra y consolidar la nueva estatalidad era el crédito de la City. Los superávits contables de algunos años de la primera república eran espejismos: ocultaban la postergación de pagos de deuda pública y gastos irrisorios en desarrollo económico. Los gastos públicos por habitante oscilaban en torno a un peso en los años treinta y tenderían a disminuir en la década siguiente.

El comercio exterior y los aranceles aduaneros constituían, en la práctica, la única fuente robusta de ingresos fiscales. La tarifa de 1826 fijó derechos de importación entre el 7,5% y el 36%: era, sobre todo, un arancel fiscal, concebido menos para proteger la producción nacional que para recaudar. Y era precisamente por las aduanas por donde habrían de fugarse, más adelante, las posibilidades de servir la deuda, cuando los especuladores comenzaran a pagar impuestos con bonos depreciados a valor nominal.

Reconocimiento y crédito: la coincidencia de 1824

La política exterior de la república, organizada por Pedro Gual siguiendo el reglamento que Santander había expedido en 1822, incluyó el envío de misiones a los principales países de América y Europa y a la Santa Sede. Zea primero y José Rafael Revenga después habían sido nombrados agentes ante Gran Bretaña, con la misión sostenida desde 1820 de arrancar al Foreign Office el reconocimiento de la independencia.

El proceso no fue rápido ni lineal. En 1823 el gobierno británico designó a los coroneles John Potter Hamilton y Patrick Campbell como agentes confidenciales ante el gobierno de Colombia. Llegaron a Bogotá en marzo de 1824 y presentaron credenciales al vicepresidente Santander, en un gesto todavía ambiguo: enviar agentes confidenciales no equivalía a reconocer al Estado. Fue George Canning, secretario de Relaciones Exteriores, quien empujó la decisión hasta su desenlace. En diciembre de 1824 obtuvo del gabinete británico la determinación de reconocer a Colombia, después de haber nombrado ya, desde octubre de 1822, cónsules en los nuevos estados hispanoamericanos.

La coincidencia con la gran contratación de empréstitos no es un accidente cronológico. El reconocimiento británico, aunque no fue formalmente una condición del crédito, se movió en la misma ventana temporal y con la misma lógica: mostraba a los mercados londinenses que Colombia era un interlocutor confiable, y a la república le abría el acceso a los recursos que su hacienda no podía generar por sí misma. Inglaterra y Francia fueron los primeros países en reconocer la independencia colombiana y en enviar sus agentes diplomáticos, y de ambos se obtuvieron algunos empréstitos durante los años iniciales.

Bolívar, que en esos años dominaba la política continental desde el sur, admiraba profundamente a Gran Bretaña por sus credenciales liberales y por el poder ascendente que había desplegado desde las guerras napoleónicas. Dudaba, sin decirlo demasiado, de la capacidad de los pueblos sudamericanos para defenderse y democratizarse sin un tutor externo, y en Inglaterra veía un apoyo indispensable. La relación con Londres —diplomática, comercial, financiera— tenía para él una densidad estratégica que iba más allá del crédito puntual.

Conviene, sin embargo, no exagerar el peso de esa relación. La presencia extranjera en la región grancolombiana era comparativamente pequeña, y Londres —salvo en los momentos de firma de empréstitos y de mora— fue generalmente indiferente y notablemente distante de los acontecimientos en Bogotá. La situación era cualitativamente diferente a la de Argentina o Brasil, donde entre 1870 y 1940 la penetración británica sería mucho más intensa. En el caso colombiano, el concepto de "imperio informal" británico, tan útil para otros escenarios, tiene un alcance restringido en tiempo y lugar.

La comisión y la mora: 1820-1827

El Congreso colombiano, consciente del desorden en que se hallaban las obligaciones acumuladas desde 1819, nombró una comisión de tres personas encargada de acopiar información sobre las deudas de la república. El decreto de Angostura de 1820, sobre liquidación y reconocimiento de la deuda nacional, fue una primera pieza de ese esfuerzo por poner en orden un pasivo cuya magnitud exacta ni el propio gobierno conocía.

Ese esfuerzo no bastó para evitar la crisis. Los intereses de la deuda externa exigían un servicio regular en libras esterlinas, transferible a Londres a través de los flujos del comercio exterior, y la hacienda republicana no lograba producir esos flujos con suficiencia. El 22 de mayo de 1826 la Legislatura decretó un empréstito interno para auxiliar el crédito público y sostener el pago de los intereses de la deuda externa, obligando a los padres de familia a anticipar el pago de la contribución directa. Fue una medida desesperada, y su resistencia en algunas regiones anunciaba ya la crisis política que estallaría poco después.

Desde 1827 los debentures colombianos se derrumbaron en la Bolsa de Londres a menos de una cuarta parte de su valor nominal. Ese hundimiento reflejaba las dificultades acumuladas en el servicio de la deuda y anticipaba una moratoria de hecho que se prolongaría durante años. Los hacendistas granadinos, sin embargo, no supieron leer el fenómeno. Calculaban siempre con el valor nominal de la deuda, sin comprender que en el mercado londinense esos títulos se compraban y vendían a una fracción de ese valor, y que precisamente esa brecha ofrecía —a un gobierno con audacia técnica— posibilidades reales de recompra y amortización a costos muy inferiores. Solo bajo la administración de Mariano Ospina Rodríguez, décadas después, y con el consejo de un banquero holandés, se adquirió plena conciencia del significado del valor fluctuante de los debentures y de las opciones que abría a la Nueva Granada.

Los especuladores y el juego con los bonos

La brecha entre valor nominal y valor de mercado, abierta a partir del derrumbe de 1827, generó un sector de especuladores que habría de pesar sobre las finanzas públicas durante mucho tiempo. El mecanismo era sencillo y devastador: comprar bonos depreciados por una fracción de su valor nominal y luego usarlos para pagar impuestos —especialmente aduaneros— por ese valor nominal, obteniendo ganancias considerables. El Estado, que calculaba sus ingresos en pesos y libras nominales, se encontraba con que buena parte de los derechos aduaneros —su principal fuente— ingresaba en bonos que valían mucho menos en el mercado, y no podía cuadrar su presupuesto.

Ese negocio, iniciado en los años treinta, se prolongó durante todo el siglo. En su forma más madura —la que se desplegó a partir de mediados de siglo, cuando la política de baldíos abrió una segunda vía para redimir bonos con activos públicos— consolidó un pequeño grupo de comerciantes bogotanos que combinaban con destreza el negocio de importación, el arbitraje de deuda y la adquisición de tierras. Diez de ellos, siete de los cuales figuraban entre los cuarenta propietarios de finca raíz más ricos de la capital, se moverían con particular habilidad en ese terreno. Entre 1865 y 1899 —cuando el país llevaba ya cuatro décadas repartiendo el pasivo grancolombiano y el mecanismo de pago con baldíos había alcanzado su forma definitiva— adquirirían, por vías diversas que incluían la deuda pública, alrededor de doscientas mil hectáreas en Pandi, los llanos de San Martín y el Tolima Grande. La cifra, tan lejana en el tiempo del empréstito original, es la prueba de cuán largo fue el eco financiero de las decisiones tomadas en Londres cuarenta años antes.

Tierras baldías: pagar con el suelo lo que no se podía pagar con dinero

Ante la penuria crónica de las arcas y el abultado endeudamiento de posindependencia, la política de tierras baldías se impregnó desde muy temprano de una concepción fiscalista. Si el Estado no tenía cómo redimir sus bonos con dinero, entregaría suelo público a los acreedores. La Ley del 13 de octubre de 1821, primera norma republicana sobre enajenación de baldíos, fue el referente básico de esta política; otra ley del período dispuso la apropiación de hasta dos millones de fanegadas de baldíos para el pago de intereses vencidos o la amortización de parte del capital de la deuda exterior.

El mecanismo se refinaría décadas después. La Ley del 30 de marzo de 1843, adicionada por la del 20 de mayo de 1847, reglamentó la venta de baldíos disponiendo que se pagaran en dinero o con vales de deuda exterior o interior, fijando los equivalentes a que se recibirían los distintos papeles. En la práctica, quien tuviera bonos depreciados de la Independencia podía convertirlos en tierras a un precio ventajoso. Emiliano Restrepo, gran concesionario en los Llanos, dejó testimonio de las cotizaciones: los bonos territoriales se cotizaban a 30 centavos por hectárea, y los vales de la Independencia tendían a la baja; en Londres se movían entre 12 y 14 peniques. Fue este canje sostenido —bonos por hectáreas, papel depreciado por suelo público— el que permitió la concentración documentada más tarde en el Tolima Grande y en los llanos de San Martín.

Lo notable es quiénes terminaron beneficiándose. Ni los generales de la Independencia ni los tenedores originarios de los bonos territoriales se convirtieron en grandes concesionarios de baldíos. Casi todos los militares vendieron sus títulos, en transacciones individuales o por intermedio del Montepío Militar, a comerciantes que sí tuvieron capacidad para acumularlos y usarlos. Los "bonos ingleses" quedaron, con el paso de los años, en manos de comerciantes colombianos que los habían adquirido a precios de saldo en el mercado internacional. La deuda externa, así, terminó redistribuyendo la propiedad rural del país hacia una elite mercantil interna que supo leer el juego financiero mejor que las autoridades. Comparado con las poco menos de 305.000 fanegadas que sumaron todas las colonias de poblamiento en el siglo, las 200.000 hectáreas acumuladas por diez comerciantes bogotanos hablan por sí solas del peso de esta concentración.

La disolución y el reparto: 1830-1836

La Gran Colombia comenzó a desarmarse a finales de la década de 1820. Venezuela y Quito se separaron en 1829-1830, y Bolívar renunció a la presidencia en 1830 y murió el 17 de diciembre de ese mismo año en Santa Marta. Rafael Urdaneta, general bolivariano, asumió el control dictatorial del gobierno en Bogotá tras la renuncia, en un intento fallido por sostener la unión.

La Convención Constituyente de la Nueva Granada sesionó del 20 de octubre de 1831 al 29 de febrero de 1832, y aprobó la Constitución que dio nacimiento a la República de la Nueva Granada. Un decreto de esa Convención proclamó la formación del nuevo Estado a partir de las provincias del centro de Colombia, y expresó en sus considerandos el compromiso de actuar de buena fe respecto a los acreedores nacionales y extranjeros de la extinta Colombia. Santander, que había ganado las elecciones presidenciales estando en el exilio y había enviado su aceptación al cargo desde Nueva York, regresó al país a posesionarse.

Pero la deuda no se disolvió con la unión. Al contrario: se convirtió en un problema tripartito que exigía negociación entre los tres estados sucesores. Los tenedores de obligaciones —los acreedores ingleses que habían comprado los debentures en la Bolsa de Londres— no aceptaban que la desaparición del deudor original extinguiera sus créditos. Debía hallarse una fórmula para distribuir el pasivo grancolombiano entre Nueva Granada, Venezuela y Ecuador.

Conforme al censo colombiano de 1825, la división propuesta fue de 50 unidades para Nueva Granada, 28,5 para Venezuela y 21,5 para Ecuador. La división exacta por número de habitantes habría sido 51,60 / 27,72 / 20,68: la fórmula censal resultaba, así, ligeramente favorable a Nueva Granada. El problema, sin embargo, no era solo aritmético. Ninguno de los tres estados tenía prisa por asumir su parte, cada uno alegaba dificultades fiscales propias, y las negociaciones con los tenedores de obligaciones extranjeras se arrastraron durante toda la década de 1830.

En Bogotá, el Congreso de la Nueva Granada resolvió por ley del 27 de mayo de 1836 aplicar algunos fondos al crédito público interior y exterior, y autorizar al Ejecutivo para arreglar el pago gradual de los réditos de una tercera parte de cada obligación de la deuda exterior, sin perjuicio de reconocer lo que finalmente correspondiera a la Nueva Granada en un arreglo definitivo. La fórmula, cauta hasta la timidez, revelaba lo evidente: el país reconocía el problema, pero pagaría a cuenta, sin comprometerse a cifras exactas, y confiando en que futuras negociaciones —con Caracas, con Quito, con los acreedores londinenses— reordenaran definitivamente el cuadro.

Herencia

La deuda externa contratada entre 1819 y 1825 dejó a Colombia un legado que iba mucho más allá de las cifras adeudadas. Estableció, primero, un patrón de financiamiento en el que el país recurría al crédito de Londres —y luego de Nueva York— en cada momento de tensión fiscal, y se veía después forzado a renegociar cuando la capacidad de servicio se agotaba. Fundó, segundo, una economía política interna en la que las élites mercantiles aprendieron a operar sobre los diferenciales entre valor nominal y valor de mercado de la deuda pública, y a convertir esos diferenciales en propiedad territorial. Ató, tercero, la política de tierras baldías —que habría podido servir para poblar y desarrollar el territorio— a la lógica de amortización de la deuda, con consecuencias duraderas sobre la estructura agraria del país.

Sin la crisis fiscal estructural de la república grancolombiana —el impuesto de renta fracasado, el mercado financiero interno desorganizado, un ejército que crecía más rápido que la base tributaria— no habría habido demanda de crédito externo. Pero, una vez activado, el mecanismo del endeudamiento en Londres subordinó las finanzas públicas colombianas a una lógica que las élites políticas no supieron leer sino décadas después, y benefició antes a los especuladores locales y a un puñado de comerciantes bogotanos que a los acreedores originales o al propio Estado. La aritmética resultó cruel: el capital británico prestó a valores nominales, cobró en los primeros años a valores nominales, y cuando los títulos se derrumbaron los recogieron a precio de saldo los mismos comerciantes que después los presentarían en las aduanas y en las oficinas de baldíos como si valieran lo que decía el papel.

La moratoria de fines de la década de 1820 y el reparto inacabado de la deuda tras la disolución de la Gran Colombia no fueron accidentes de mala administración. Fueron el desenlace lógico de un endeudamiento contratado en condiciones de urgencia bélica con una hacienda pública que nunca alcanzó la capacidad para honrarlo. Y establecieron, para el siglo XIX colombiano, la forma característica en que el país habría de relacionarse con los mercados internacionales de capital: crédito bajo presión, servicio interrumpido, renegociación aplazada, y, cuando el dinero faltaba, el pago con lo único que el Estado tenía en abundancia y no sabía cómo administrar: la tierra.