Indemnización de Panamá, Misión Kemmerer y Danza de los Millones

Indemnización de Panamá, Misión Kemmerer y Danza de los Millones

Entre 1922 y 1925 Colombia rehizo su relación con el dinero, con Estados Unidos y consigo misma. En apenas tres años concurrieron tres hechos que, mirados de cerca, forman un solo movimiento: el pago de veinticinco millones de dólares en oro que Washington entregó como reparación por Panamá, la contratación de la misión encabezada por Edwin Walter Kemmerer que fundó el Banco de la República y reorganizó las finanzas públicas, y la avalancha de préstamos neoyorquinos que la prensa y el Congreso bautizarían como la danza de los millones. Fue el arranque del moderno Estado fiscal colombiano, del sistema monetario unificado y de la primera modernización material de gran escala —ferrocarriles, carreteras, puertos, cables aéreos— financiada en dólares. Fue también el momento en que la solvencia del país quedó atada al precio del café en Nueva York y al humor de Wall Street, una dependencia que se haría visible con crudeza cuando el crédito externo se interrumpió en 1928, incluso antes del crack. Aquellos años instalaron simultáneamente la institucionalidad monetaria colombiana y la trampa estructural que la sostuvo.

El agravio de 1903 y la larga negociación

El punto de partida es un rencor. En noviembre de 1903, con el apoyo abierto de la marina estadounidense, Panamá se separó de Colombia, y con la separación se fueron el proyecto del canal interoceánico y cualquier posibilidad de digerir la humillación diplomática. Durante casi dos décadas, cualquier intento de normalizar las relaciones con Washington fue leído en Bogotá como traición al honor nacional. Rafael Reyes, uno de al menos dos presidentes que ensayaron la reconciliación, terminó forzado a dejar el poder por el costo político de intentarlo. La cuestión panameña envenenó la política exterior colombiana durante toda la primera generación del siglo.

El 6 de abril de 1914 se firmó en Bogotá el tratado que llevaría los nombres del canciller Francisco José Urrutia y del plenipotenciario estadounidense Thomson. El texto contemplaba el pago de veinticinco millones de dólares en oro por parte de Estados Unidos —el propio tratado evitaba llamarlos indemnización, pero así los llamaría todo el mundo— y obligaba a Colombia a reconocer a Panamá como nación independiente, fijando los límites entre ambos países. Pero el tratado quedó siete años dormido: el Senado estadounidense, celoso del legado de Theodore Roosevelt, se negó a ratificarlo hasta que la muerte del expresidente y una nueva coyuntura petrolera cambiaron el cálculo.

Esa coyuntura tuvo nombre. Marco Fidel Suárez, presidente entre 1918 y 1922, acuñó la doctrina del Réspice polum —mirar al Norte— para orientar la política exterior colombiana hacia Estados Unidos, ya potencia dominante tras la Primera Guerra Mundial. La fórmula sintetizaba una lectura estratégica: el país necesitaba capitales, mercado exportador para el café y un socio para las concesiones petroleras que despertaban ya el interés de las grandes compañías norteamericanas. En la negociación final, el senador Henry Cabot Lodge pidió al subsecretario Phillips modificaciones que aseguraran la aprobación; la disputa por las concesiones petroleras entre empresarios ingleses y norteamericanos empujó también la ratificación, aunque no fue determinante única.

El tratado modificado se ratificó en Colombia por ley del 22 de diciembre de 1921, y el canje se hizo en Bogotá el 1 de marzo de 1922. Suárez, sin embargo, ya no estaba en el palacio: no había completado su período y lo había reemplazado Jorge Holguín, que fue quien presidió el canje bajo la firma del canciller Antonio José Uribe. La crisis fiscal se había agudizado desde 1917-1918, obligando a recortar el gasto, despedir empleados y atrasar el pago de sueldos, incluidos los del ejército. Sobre ese trasfondo de pobreza estatal y humillación por fin resuelta, se abrió la puerta al ciclo de los años veinte.

El desorden monetario y el general Ospina

Antes de que llegaran los dólares, Colombia era, en materia monetaria, un país sin sistema. En 1918, del circulante de veinticuatro millones de pesos oro, el 42% consistía en papel moneda regenerador —la emisión inflacionaria de la Regeneración— y otro 40% en monedas de plata, dólares y libras esterlinas circulando simultáneamente. La Guerra de los Mil Días había provocado emisiones masivas por parte del gobierno nacional, de los departamentos y hasta de generales en campaña, y la hiperinflación resultante nunca se corrigió del todo. No existía un banco central, no había moneda única, y el crédito era manejado por una constelación de bancos privados sin coordinación.

La crisis de 1920 lo hizo intolerable. El precio del café subió 21% entre abril y agosto de 1919 y luego, entre junio y octubre de 1920, se desplomó 45%. La casa exportadora Pedro A. López y Compañía quebró arrastrada por la caída de precios en Nueva York, y el Banco López no pudo cumplir sus obligaciones por falta de liquidez. El juicio de quiebra comenzó en Medellín en 1923 y solo terminó en 1927, con Pedro Nel Ospina y Mariano Ospina Pérez interviniendo en la liquidación —parentescos y roles que suscitarían debates periodísticos furibundos por su tono partidista. Varios bancos colombianos quedaron entonces bajo control de capitales norteamericanos, y el negocio cafetero pasó en gran medida a manos de monopolios estadounidenses financiados por bancos americanos, con capitales alemanes y británicos operando a través de firmas locales de fachada.

En este escenario se disputó la elección presidencial de 1922, entre el general liberal Benjamín Herrera —apoyado también por el naciente Partido Socialista Colombiano— y el general conservador Pedro Nel Ospina. El resultado favoreció a Ospina, pero los liberales denunciaron un fraude monumental: se habrían falsificado registros por más de 150.000 votos. El doctor Alfonso Villegas Restrepo sorprendió a líderes conservadores en la maniobra y lo denunció públicamente, y años después Alfonso López Michelsen calificaría el episodio como un "fraude monstruoso". La derrota sumió al liberalismo en una crisis que solo superaría a fines de la década.

Ospina era empresario antioqueño, hijo del expresidente Mariano Ospina Rodríguez, veterano de la Guerra de los Mil Días, donde había organizado la llamada "División Ospina" del bando conservador. En 1901 el presidente Marroquín lo había nombrado ministro de Guerra para luego destituirlo, encarcelarlo y desterrarlo el mismo año, un antecedente que hablaba tanto de su carácter como del faccionalismo interno del propio conservatismo. Al asumir en 1922 ofreció al Partido Liberal tres ministerios —incluido el del Tesoro para Benjamín Herrera—, pero el liberalismo rechazó la oferta. Ospina gobernaría con conservadores, aunque con un programa que rompía con la austeridad regeneradora: quería un Estado moderno, y para eso hacía falta dinero.

Kemmerer y la fábrica del Banco de la República

El dinero llegó por dos vías. La primera fue la indemnización panameña, cuyos primeros desembolsos comenzaron a entrar hacia 1922-1923. La segunda fueron los empréstitos externos, que un gobierno decidido a modernizar el país estaba dispuesto a contratar en Nueva York. Pero antes de gastarlos había que ordenar la casa monetaria, y para eso Ospina contrató en 1923 a la misión encabezada por Edwin Walter Kemmerer, profesor de Princeton, especialista en administración financiera y ya conocido en América Latina como el "money doctor" que reorganizaba sistemas monetarios de países periféricos.

La misión trabajó con notable velocidad. En julio de 1923 se expidió la Ley 5, que creó el Banco de la República como banco central emisor. Fue el tránsito de un sistema monetario caótico —donde múltiples documentos hacían las funciones de medios de pago— a una organización estable, con moneda única y billete convertible. El nuevo marco adoptó el patrón oro, decisión notable porque la mayoría de los países capitalistas ya lo había abandonado tras los desequilibrios de la Primera Guerra Mundial. Colombia entraba tarde a un régimen que el mundo empezaba a dejar, pero lo hacía por una razón lógica dentro del Réspice polum: el patrón oro era el lenguaje de Nueva York, y era en Nueva York donde estaba el crédito.

La filosofía de Kemmerer y de la corriente cuantitativista que representaba era coherente con esa elección. Bajo el patrón oro y en una economía abierta, sostenían, la oferta monetaria se regulaba prácticamente por sí misma, sin necesidad de intervención activa del banco central. La política monetaria no era, en ese esquema, una herramienta sino un mecanismo automático de ajuste. Al banco emisor le quedaba, eso sí, un arma: la tasa de descuento, que Kemmerer definió como "el arma más poderosa" para proteger el mercado monetario, prevenir el éxodo de oro, contener especulaciones peligrosas y conservar las reservas metálicas.

La composición de la Junta Directiva reveló los equilibrios reales de poder. Sus miembros fueron designados por el gobierno, por los bancos nacionales y por los bancos extranjeros, en algunos casos de manera conjunta. El 55% tenía experiencia previa como funcionarios o accionistas de bancos privados. La autonomía del banco frente al gobierno, celebrada como conquista técnica, era también una entrega de la política monetaria al sector financiero, y esa tensión entre autonomía institucional y presiones cruzadas del gobierno y de los banqueros marcaría la historia del Banco de la República durante décadas, hasta que la Constitución de 1991 volviera a intentar zanjarla.

No todo lo que la misión propuso fue aceptado. El proyecto de reforma del impuesto sobre la renta —con tarifa progresiva, renta global y mecanismos de control para evitar la evasión— no tuvo acogida en el Congreso. Se aceptaba la ortodoxia monetaria, no la fiscal; se creaba un banco central pero no se tocaba la estructura tributaria. La consecuencia sería duradera: los ingresos del Estado seguirían dependiendo del comercio exterior. El 56% de los ingresos estatales colombianos provenía de impuestos de aduanas durante el período de auge, que subieron de 22 millones de pesos en 1922 a 75 millones en 1927. Un Estado financiado por importaciones era, por definición, un Estado atado al ciclo exportador y al crédito externo que sostenía la capacidad de importar.

Aun con esos límites, el efecto contable de la reforma fue innegable. Las rentas nacionales ordinarias crecieron de más de 33 millones de pesos en 1923 a más de 75 millones hacia 1929, y en 1925 se registró lo que en su momento se calificó como "quizás por primera vez" en la historia fiscal del país un superávit presupuestal. El desorden monetario de la Regeneración y de la posguerra había quedado atrás.

La danza de los millones

Con el sistema monetario reorganizado y la indemnización panameña entrando, Colombia se convirtió en destino atractivo para el capital norteamericano. Entre 1923 y 1928 entraron al país aproximadamente 200 millones de dólares en forma de préstamos externos y pago de la indemnización. Las inversiones estadounidenses en Colombia, que en 1920 sumaban 30 millones de dólares, alcanzaron 280 millones hacia finales de la década, dirigidos sobre todo a petróleo, servicios públicos e infraestructura. El propio gobierno Ospina recibiría durante su período inversiones extranjeras por 235 millones. Fue una transformación cuantitativa sin precedentes.

El uso de esos recursos generó desde el principio una controversia que atravesaría toda la década. El Congreso de 1923 distribuyó los veinticinco millones de la indemnización entre catorce proyectos diferentes; varios resultarían fracasos y el manejo general se hizo, en buena parte, sin planes previos y con casos documentados de despilfarro. Se emprendió, eso sí, un programa ambicioso de obras públicas: ferrocarriles, carreteras, cables aéreos, puertos. La red ferroviaria vivió un salto constructivo especialmente notable entre 1922 y 1926, pero su función fue predominantemente cafetera: sacar el grano hacia los puertos y engancharlo con los circuitos de Nueva York. Su vinculación con las producciones no cafeteras fue limitada, aunque redujo costos de movilización de productos voluminosos y eliminó transbordos que habían encarecido durante décadas el comercio interno.

El dinero en circulación aumentó 114% entre 1923 y 1928, la capacidad de compra se disparó y con ella los precios. Los costos de los bienes de subsistencia en las principales ciudades subieron notablemente, atribuidos a la incapacidad de la agricultura para responder al aumento de la demanda generado por el crecimiento y la expansión del crédito. Se instalaba así un patrón que reaparecería: booms de exportación traducidos en presión inflacionaria interna, porque la estructura productiva colombiana no podía absorber su propia bonanza.

En el Congreso, Alfonso López Pumarejo, joven y en ascenso, acuñó una fórmula que hizo carrera: prosperidad a debe. La crítica apuntaba a que la modernización se financiaba con endeudamiento externo cuya sostenibilidad dependía de dos variables ajenas al control colombiano: el precio internacional del café y la disposición de Wall Street a seguir prestando. Los defensores del programa —incluido el ministro Esteban Jaramillo, uno de los arquitectos de la política financiera— sostenían que el país necesitaba esas inversiones para salir del atraso y que los réditos futuros justificaban el costo. Ambos tenían razón, y ambos se equivocaban en lo que ignoraban del otro.

Porque detrás de la controversia doméstica había una lógica más profunda que rara vez se hacía explícita. La política de inversión pública colombiana no era autónoma sino funcional a las necesidades de exportación de capital de los centros financieros de Nueva York. Los banqueros neoyorquinos presionaban activamente para que los préstamos se destinaran a infraestructura de transportes, porque esa infraestructura era la que garantizaba la salida fluida del café hacia los mercados norteamericanos y, por tanto, la solvencia del deudor. Los gobiernos colombianos —el nacional, los departamentales, los municipales— eran intermediarios de esa lógica más que arquitectos soberanos de un plan propio. El Réspice polum de Suárez no había sido una preferencia diplomática abstracta; se había convertido en la arquitectura material del Estado colombiano.

Café, dependencia y una economía sin base propia

El motor de todo era el café. El precio internacional del grano subió de 15,4 centavos de dólar por libra en 1922 a 26,3 centavos en 1928. El valor de las exportaciones colombianas pasó de un promedio anual de 63,9 millones de dólares entre 1922 y 1924 a 112,2 millones entre 1925 y 1929. En apenas media década, el país casi duplicó el valor de lo que vendía al exterior, y lo hizo casi enteramente por un solo producto colocado casi enteramente en un solo mercado.

La contracara de ese dinamismo era la debilidad del resto. Ya en 1917, Antonio José Restrepo advertía que la industria textil incipiente, los ferrocarriles y el sector terciario eran insuficientes para estimular transformaciones económicas autónomas. Una década después, en 1927-1928, las importaciones satisfacían proporciones espectaculares de la demanda interna: 81% en textiles, 81% en papel, 99% en caucho, 75% en minerales no metálicos, 97% en metales básicos, 82% en productos de metal, 88% en maquinaria no eléctrica y prácticamente el 100% en maquinaria eléctrica y equipo de transporte. El auge cafetero generaba capacidad de compra, y esa capacidad de compra se traducía en importaciones. La industria sustitutiva era mínima, y las divisas del café volvían al circuito norteamericano por la vía de las compras externas.

Los propios excedentes cafeteros, sin embargo, comenzaban a irrigar otros sectores. El período de Ospina es considerado punto de partida del moderno proceso de industrialización colombiano y de notables cambios sociales y políticos. Las ciudades crecieron, aparecieron fábricas, se consolidaron burguesías regionales —singularmente la antioqueña— y se formó una clase obrera urbana. Pero el ritmo era muy inferior al del ingreso de capital extranjero, y la dependencia estructural del café y del crédito neoyorquino se profundizaba en lugar de aliviarse.

La especulación acompañó el auge. Laureano Gómez denunció en la época que el país presenciaba "un extraordinario fenómeno de valorización" de propiedades inmuebles y valores en el curso de pocos años o incluso meses. La bonanza no repartía sus frutos por igual: se concentraba en los enclaves cafeteros —Caldas, Antioquia, Tolima—, en las ciudades vinculadas al comercio exterior y en los sectores que podían apalancarse con crédito. Los departamentos excluidos, como Boyacá con su importante peso electoral, empezaron a resentir la desigualdad territorial de la modernización.

El conflicto obrero en el corazón de la bonanza

Uno de los fenómenos más reveladores de la década es que las tres grandes huelgas de los años veinte no ocurrieron en los momentos de crisis sino en el pico mismo de la expansión, y en las zonas de mayor dinamismo, precisamente donde operaban las firmas multinacionales que la política del Réspice polum había traído al país. Las petroleras de Barrancabermeja en 1924 y 1927 y la zona bananera del Magdalena en 1928 fueron los escenarios; los tres movimientos fueron dirigidos por Raúl Eduardo Mahecha, vicepresidente del Congreso Socialista de 1924.

Los pliegos de peticiones eran concretos: pago de salarios atrasados, mejoras en vivienda, servicios médicos, abolición de los pagos en vales redimibles solo en almacenes de las compañías. En el caso bananero, se sumaba la abolición de los contratos indirectos que permitían a la United Fruit Company evadir el seguro colectivo. Eran demandas modernas por condiciones de trabajo modernas, formuladas por una clase obrera colombiana joven pero ya consciente de sí misma.

El movimiento obrero de los años veinte se distinguía del argentino o brasileño en que se conformaba principalmente con trabajadores nacionales —de ferrocarriles, puertos, transporte fluvial y enclaves extranjeros— y no con inmigrantes europeos. Entre 1918 y 1923 se habían formado los primeros sindicatos y se habían dado las primeras huelgas. La escasez de mano de obra generada por las obras públicas y el desarrollo urbano e industrial presionó sobre los trabajadores sujetos a las haciendas, resquebrajó las instituciones rurales que los fijaban y creó condiciones para conflictos entre arrendatarios y propietarios. La danza de los millones producía, junto con puentes y ferrocarriles, un nuevo mapa social lleno de tensiones que la política tradicional apenas comenzaba a leer.

Petróleo, geopolítica y el corte del crédito

En paralelo a la infraestructura, el petróleo se convirtió en el otro gran teatro de la penetración norteamericana. Las concesiones De Mares en Barrancabermeja y Barco en el Catatumbo, que habían sido declaradas caducas por razones de política internacional —entre ellas facilitar la firma del tratado con Estados Unidos—, se reactivaron a favor de intereses norteamericanos. El presidente Concha había aceptado el traspaso de la concesión De Mares a la Tropical Oil Company y validado el traspaso de la Barco a la Compañía Colombiana de Petróleos, cuyos principales accionistas eran norteamericanos; esta compañía cedió después sus derechos a la Colombian Petroleum Company de Delaware.

La disputa entre intereses ingleses y norteamericanos por las concesiones se vivía como cuestión de Estado. La legación británica en Bogotá clasificaba activamente las inclinaciones de los políticos colombianos: figuras como Esteban Jaramillo y el grupo financiero Leviatán eran vistas como peligrosamente pro-norteamericanas, y del propio Pedro Nel Ospina se anotaba su inclinación por Estados Unidos. El país entero se había convertido en tablero de una competencia entre potencias, y la política interna de concesiones era leída por Londres y Washington como movimiento en esa partida.

Fue en ese frente donde se produjo, en 1928, la fractura decisiva. Desde mediados de ese año, el crédito externo a Colombia se redujo drásticamente. La causa no fue una crisis del café ni un incidente financiero: fue el recelo de los círculos financieros de Wall Street frente a la política del gobierno de Miguel Abadía Méndez —sucesor de Ospina desde 1926— en materia de concesiones petroleras. Los intereses norteamericanos cortaron los créditos internacionales al país como instrumento de presión política.

Ese corte ocurrió antes del crack de Wall Street de octubre de 1929. Colombia ya padecía los efectos de una crisis económica de vastas proporciones cuando la depresión mundial estalló. Luego, entre septiembre y noviembre de 1929, el precio del café cayó de 23 a 16 centavos de dólar por libra, y la crisis local se fundió con la global. Pero la secuencia importa: la fragilidad estructural del modelo se había revelado por razones políticas antes de que se revelara por razones económicas. La dependencia del crédito neoyorquino no era solo financiera; era también, y quizá sobre todo, geopolítica. Cuando Wall Street quiso, cerró la llave.

Abadía Méndez enfrentó el decaimiento de la república conservadora con reticencia al programa de obras públicas de sus predecesores, pero las obras en marcha eran ya un compromiso político ineludible. Cuando el flujo externo cesó y el gobierno central intentó controlar la situación, salió a la luz el conflicto entre los conservadores de los departamentos excluidos de la bonanza y los intermediarios políticos de los que más se habían beneficiado. La bonanza había producido su propia fractura interna en el partido dominante.

Balance: la modernización con hipoteca

El período 1922-1925 dejó a Colombia una arquitectura institucional que sobreviviría. El Banco de la República, aunque atravesado por las tensiones entre autonomía y presión política que la Constitución de 1991 volvería a debatir, unificó por primera vez el sistema monetario del país y le dio a la moneda colombiana una estabilidad de la que carecía desde la Regeneración. La contabilidad pública se ordenó, las rentas ordinarias se multiplicaron, se registró un superávit presupuestal en 1925 y se construyó infraestructura que integró materialmente al país como no lo había estado nunca. La reforma resolvió un desorden monetario real que ningún gobierno responsable habría podido ignorar.

Pero lo hizo pagando un precio doble. El primero fue técnico: el patrón oro y la ortodoxia cuantitativista redujeron la política monetaria a un mecanismo automático de ajuste, entregando la conducción macroeconómica a la lógica del mercado internacional en el peor momento posible, cuando el propio mundo abandonaba ese esquema. El segundo fue estructural: la solvencia del Estado quedó atada al ciclo cafetero y al crédito neoyorquino, y las finanzas públicas dependieron en 56% de las aduanas, es decir, de importaciones sostenidas por ese mismo ciclo. Cuando Wall Street cortó el crédito por razones petroleras en 1928, quedó al descubierto que la institucionalidad monetaria construida entre 1922 y 1925 había sido, también, la infraestructura de una dependencia.

La prosperidad a debe que denunciaba López Pumarejo no era la crítica de una minoría lúcida frente a una euforia colectiva: era el diagnóstico correcto de un modelo que funcionaba a condición de que el café siguiera subiendo y Nueva York siguiera prestando. Ninguna de las dos condiciones dependía de Colombia, y ninguna resultó permanente. La modernización de los años veinte fue genuina y también hipotecada: construyó las bases materiales del país moderno y, simultáneamente, la estructura de vulnerabilidad que estallaría en 1929 y forzaría, apenas un año después, el fin de la hegemonía conservadora que la había impulsado. En el paso del Tratado Urrutia-Thomson al Banco de la República, y de la indemnización panameña a la danza de los millones, Colombia hizo su ingreso definitivo al siglo XX y a la órbita norteamericana. Ambos ingresos se harían inseparables.