Misión Kemmerer

En marzo de 1923 desembarcó en Bogotá un profesor de Princeton con un maletín de proyectos de ley y una reputación de sanador de monedas. Se llamaba Edwin Walter Kemmerer, tenía cuarenta y siete años y venía a diagnosticar las finanzas de un país que arrastraba dos décadas de desorden monetario, una prohibición constitucional de emitir papel moneda y la promesa fresca de veinticinco millones de dólares en indemnización por Panamá. La misión que presidió trabajó cinco meses y dejó tras de sí un banco central, una ley bancaria, un patrón monetario y un método: el de convocar expertos extranjeros para legitimar reformas internas. La Misión Kemmerer —así se la conocería, aunque volvería en 1930— no fue un simple ejercicio de asesoría técnica. Fue el acto fundacional de la arquitectura financiera colombiana moderna, el punto donde el saber experto anglosajón, el capital estadounidense y la voluntad reformadora del conservatismo antioqueño se cruzaron para producir instituciones que aún hoy —el Banco de la República entre ellas— gobiernan la vida económica del país.

La semblanza: qué fue y por qué pesa

La Misión Kemmerer fue un cuerpo de asesores financieros estadounidenses contratado por el gobierno de Pedro Nel Ospina para reorganizar el sistema monetario, bancario y fiscal de Colombia. Trabajó entre marzo y agosto de 1923 y produjo un paquete legislativo que el Congreso adoptó casi íntegramente en julio de ese año, con la Ley 25 de 1923 —que creó el Banco de la República— como pieza central. A ella se sumaron una ley bancaria que reguló los establecimientos de crédito y que todavía rige en su estructura básica, y una serie de proyectos sobre presupuesto y administración fiscal presentados en un documento titulado Leyes presentadas al gobierno de Colombia por la misión de expertos financieros.

Su peso histórico se mide en tres planos. En el técnico, resolvió un problema real: puso fin a un régimen circulatorio caótico en el que convivían papel moneda regenerador, monedas de plata, dólares y libras esterlinas, y estableció una moneda única respaldada por oro. En el político, importó una arquitectura institucional cuyo prestigio residía en la firma extranjera que la avalaba, lo que permitió al gobierno Ospina hacer viable en el Congreso una reforma que ningún cuerpo local hubiera podido imponer con la misma autoridad. En el geopolítico, ancló al país al sistema financiero estadounidense en el momento preciso en que Estados Unidos desplazaba a Gran Bretaña como potencia acreedora del continente. Todo lo que vino después —la danza de los millones, el crack de 1929, la segunda misión de 1930— se jugó dentro del tablero que Kemmerer instaló.

Los orígenes: un caos monetario de treinta años

La historia empieza mucho antes de 1923. Durante buena parte del siglo XIX, varios bancos privados colombianos emitían papel moneda propio, con una circulación fragmentada pero relativamente funcional. La Regeneración cambió las reglas: en 1887, mediante la Ley 57, el gobierno de Rafael Núñez suspendió el derecho de emisión de la banca privada y otorgó el privilegio exclusivo al Banco Nacional, creado hacia 1880-1881. El Banco Nacional funcionó menos como emisor prudente que como agente fiscal del gobierno, y bajo el sucesor de Núñez, Miguel Antonio Caro, emitió ilegalmente más de nueve millones de pesos por encima del límite que había fijado el Congreso. Una comisión investigadora comprobó el desfalco, el Congreso ordenó su liquidación mediante la Ley 70 de 1894 y el cierre se hizo efectivo en 1896.

Pero lo peor estaba por venir. La Guerra de los Mil Días (1899-1902) fue financiada, del lado del gobierno, con emisiones masivas de papel moneda que produjeron la única hiperinflación de la historia colombiana. En los momentos de mayor incertidumbre sobre la paz negociada, la tasa de cambio llegó a oscilar entre 4.000% y 20.000% de un día para otro, generando pánico y especulación. La lección quedó grabada en la memoria política del país: la reforma constitucional de 1910 prohibió expresamente el régimen de papel moneda de curso forzoso, cerrando por vía constitucional la puerta a nuevas emisiones irresponsables.

El remedio resultó casi tan pernicioso como la enfermedad. En 1909 se creó la Junta de Conversión, con la misión de retirar el papel moneda quemándolo. Para 1914 solo circulaban diez millones de pesos oro, cantidad insuficiente para una economía que empezaba a modernizarse. En 1918 el circulante total llegaba a veinticuatro millones de pesos oro, pero la fragmentación era grave: el 42% era papel moneda regenerador remanente, el 40% consistía en monedas de plata, dólares y libras esterlinas, y no había unidad monetaria efectiva. El propio gobierno reconocía que en regiones fronterizas como Cúcuta, Nariño y Chocó, los sueldos de los empleados públicos sufrían descuentos al ser cambiados de una denominación a otra. Colombia tenía una constitución que le prohibía emitir, una circulación insuficiente y fragmentada, y ninguna institución con autoridad para poner orden. Ese era el problema que esperaba a Kemmerer.

La coyuntura: la danza de los millones y el respice polum

A comienzos de la década de 1920 confluyeron cuatro circunstancias que hicieron posible —y necesaria— la misión. La primera fue política: en 1918, el presidente Marco Fidel Suárez formuló la doctrina del respice polum —mirar al Norte—, que orientaba la política exterior hacia Estados Unidos y buscaba atraer capital e inversión norteamericana. Suárez combinaba esa apertura con un escepticismo cultural hacia el modelo capitalista-protestante, pero su fórmula abrió el terreno diplomático sobre el que después se construiría todo lo demás. La segunda fue la firma del tratado Urrutia-Thomson, que normalizó las relaciones con Washington y estableció el pago de una indemnización de veinticinco millones de dólares por la pérdida de Panamá; el interés petrolero estadounidense, en competencia con empresas inglesas que también aspiraban a concesiones, fue un argumento decisivo para su aprobación en el Congreso norteamericano.

La tercera fue estructural: después de la Primera Guerra Mundial, el principal mercado de Colombia dejó de ser Inglaterra y pasó a ser Estados Unidos, del que llegaba también el grueso de la inversión extranjera. Los bancos estadounidenses, que antes de la guerra no podían siquiera establecer sucursales en el exterior por prohibición legal, quedaron tras el conflicto rebosantes de capital y ansiosos de colocarlo en América Latina. La dollar diplomacy impulsada desde la presidencia de Taft había convertido la penetración financiera en instrumento preferido de influencia continental. La cuarta fue coyuntural: el gobierno de Pedro Nel Ospina —conservador y empresario antioqueño que había derrotado al general Benjamín Herrera en las polarizadas elecciones de 1922— disponía simultáneamente de la indemnización de Panamá, cuyos pagos empezaron a llegar en 1922, del acceso al crédito externo estadounidense y de un auge sostenido de los precios del café que elevaba con rapidez los ingresos fiscales. Este conjunto —indemnización, empréstitos y bonanza cafetera— produjo lo que después se conocería como la danza de los millones y financió un ambicioso programa de obras públicas: ferrocarriles, carreteras, cables aéreos, puertos. Fue el período en que se sitúa el punto de partida del moderno proceso de industrialización colombiano, con inversiones extranjeras que alcanzaron 235 millones de dólares.

Ospina necesitaba un sistema financiero capaz de canalizar toda esa liquidez sin que el país se despedazara en el intento. Y necesitaba que el Congreso lo aprobara. Contratar a un experto extranjero de prestigio resolvía las dos cosas a la vez: aportaba el saber técnico y proveía la autoridad que ninguna comisión doméstica podía ostentar.

El money doctor y el operativo de 1923

Kemmerer venía preparado para el trabajo. Profesor de economía en Princeton, especializado en administración monetaria, había recorrido buena parte de la primera cuarta parte del siglo diseñando sistemas bancarios para países que buscaban modernizar sus finanzas y, no menos importante, hacerse creíbles ante los mercados de Nueva York. Colombia sería una de sus primeras grandes intervenciones en Sudamérica, pero no la última: en los años siguientes su equipo trabajaría también en Ecuador, Bolivia, Chile, Perú y Guatemala. El apodo con que la historiografía lo designa —the money doctor— captura la naturaleza del oficio: un especialista itinerante que diagnosticaba economías nacionales, prescribía patrón oro y banca central, y firmaba recetas que después funcionaban también como certificados de solvencia ante los prestamistas neoyorquinos.

La misión que llegó a Bogotá era un equipo pequeño de asesores estadounidenses: Howard M. Jefferson, Frederick Bliss Luquiens, Fred Rogers Fairchild, Thomas Russell Lill y Joseph T. Byrne, entre otros, cubriendo especialidades que iban desde la banca y la moneda hasta el presupuesto, la contabilidad pública y los sistemas de aduanas. Trabajaron con celeridad. Redactaron proyectos de ley, discutieron con funcionarios colombianos, escucharon a banqueros locales y en pocos meses entregaron un paquete completo. El Congreso lo tramitó con inusitada rapidez y aprobó las piezas centrales en julio de 1923.

La doctrina que Kemmerer traía era la ortodoxia liberal y monetarista de su tiempo: teoría cuantitativa del dinero, patrón oro como ancla, banca central independiente como reguladora de la circulación y del crédito. Bajo ese esquema se asumía que, en una economía abierta anclada al oro, la oferta monetaria se regulaba prácticamente por sí misma: cuando salía oro, la base monetaria se contraía y las tasas de interés subían, atrayendo capital de regreso; cuando entraba, se expandía. El banco central operaba como afinador fino de ese mecanismo, y la tasa de descuento era, en palabras del propio Kemmerer, el arma más poderosa para proteger el mercado monetario, prevenir el éxodo de oro, contener especulaciones y conservar reservas metálicas. Para que el mecanismo funcionara, el banco emisor debía tener negocios con el público y operar en el mercado abierto con bonos y otros documentos, influyendo sobre los tipos de interés en una dirección u otra.

Lo notable del paquete es que Colombia adoptaba el patrón oro justo cuando la mayoría de países capitalistas lo estaba abandonando, agobiados por los desequilibrios de la posguerra y las reparaciones alemanas. La ortodoxia que Kemmerer prescribía era, en 1923, ya una ortodoxia en retirada.

Los productos: el Banco de la República y la ley bancaria

La Ley 25 de julio de 1923 creó el Banco de la República como banco central de emisión, con el mandato de centralizar las reservas de oro, emitir billetes convertibles, reglamentar el crédito y la circulación monetaria, y vigilar el mercado cambiario. Su fundación cerró de un golpe la historia de treinta años de desorden monetario que arrancaba en el Banco Nacional caído en 1896. Por primera vez, Colombia tuvo una moneda única, una autoridad monetaria centralizada y un sistema bancario ordenado bajo reglas homogéneas.

La estructura de gobierno del nuevo banco reveló, sin embargo, la naturaleza mixta —técnica y política, nacional y extranjera— del arreglo. Su junta directiva integró representantes designados por el gobierno, por los bancos nacionales y por los bancos extranjeros. Estos últimos nombraron nueve miembros: tres nacionales y seis extranjeros. Sam Koppel, Luis Williamson y Manuel Escobar fueron designados conjuntamente por bancos nacionales y extranjeros; Simón Araujo lo fue por el gobierno y los bancos extranjeros. Walter Van Dusen, asesor de Kemmerer y banquero norteamericano, obtuvo un puesto en la junta, aunque formalmente en calidad de hombre de negocios y no como representante designado por la banca extranjera. En total, el 55% de los miembros de la junta eran ex funcionarios o accionistas de bancos privados. La composición dejaba clara la primera contradicción del diseño: un banco público al que se le asignaba una misión soberana —regular la moneda de la nación— pero cuya conducción quedaba en manos mayoritariamente privadas, con presencia notable del capital extranjero interesado precisamente en que las cosas funcionaran a su favor.

La ley bancaria complementaria estableció las reglas para los establecimientos de crédito, con exigencias de capital, encaje, contabilidad y supervisión que profesionalizaron el oficio en Colombia. Su solidez fue tal que su estructura básica sobrevivió durante décadas. La misión trabajó también en un proyecto de reforma del impuesto sobre la renta —con tarifa progresiva, renta global y mecanismos de control para evitar la evasión— que resultó demasiado audaz para el Congreso y no encontró acogida alguna. Las recomendaciones sobre presupuesto y administración fiscal tampoco tuvieron el mismo destino que las bancarias: se aplicaron parcialmente y con menos convicción. El corazón del legado kemmereriano de 1923 fue, en efecto, monetario y bancario.

Otras misiones extranjeras que llegaron por esos mismos años corrieron peor suerte, entre ellas una misión educativa que arribó al país en 1924 y cuyas propuestas fueron ahogadas por las ambigüedades del gobierno. La eficacia diferencial de la Misión Kemmerer confirma que su éxito no fue solo el de un buen equipo técnico: fue el éxito de una coincidencia entre el interés de un gobierno que necesitaba credibilidad ante Wall Street, el interés de una élite bancaria que quería reglas modernas y el interés de una potencia financiera que estaba colocando capital masivo en el continente.

La red: hombres, bancos y una potencia acreedora

La misión no operó en el vacío. En Bogotá, sus interlocutores centrales fueron Pedro Nel Ospina, presidente y garante político de la reforma, y el ministro de Hacienda que gestionó la relación con los expertos y defendió el paquete en el Congreso. Alrededor de esos nombres se movieron los banqueros locales que habían insistido durante años en la necesidad de una autoridad monetaria y que, en varios casos, terminaron sentados en la junta del nuevo Banco de la República. Del lado colombiano, la reforma representaba la victoria de una alianza entre el conservatismo antioqueño empresarial —modernizador, orientado a la industria y al café— y una tecnocracia financiera incipiente que veía en la ortodoxia norteamericana el camino más corto al progreso.

Del lado estadounidense, la red era más densa. Los grandes bancos de Nueva York seguían con atención los movimientos de la misión: el paquete Kemmerer era, entre otras cosas, un aval para futuros empréstitos. Un país que adoptaba patrón oro y creaba un banco central bajo diseño norteamericano se convertía en un deudor confiable. Y en el trasfondo estaba el interés petrolero: las compañías estadounidenses competían con firmas inglesas por las concesiones colombianas, y la estabilidad financiera —además de la buena disposición diplomática— formaba parte de las condiciones bajo las cuales estaban dispuestas a invertir. La creciente influencia norteamericana en Colombia durante los años veinte tejió una densa red de intereses económicos que generó respuestas ambiguas: por un lado el capitalismo norteamericano se presentaba como paradigma inevitable del progreso; por otro, sus exigencias suscitaban recelos, incluso entre los mismos formuladores del respice polum.

Kemmerer también hizo, en esos años, la misma cirugía en varios países vecinos. Ecuador, Bolivia, Chile, Perú y Guatemala recibieron misiones suyas, con paquetes similares —banco central, patrón oro, ley bancaria, reforma fiscal— que produjeron una arquitectura financiera regional relativamente homogénea. En la práctica, el money doctoring funcionó como una tecnología política de integración financiera del hemisferio bajo hegemonía norteamericana, con Kemmerer en el papel de traductor entre las necesidades de los gobiernos andinos y los estándares del capital de Nueva York.

La huella inmediata: prosperidad a debe y colapso

La arquitectura kemmereriana entró en funcionamiento en un momento de bonanza que la hizo lucir infalible. Entre 1923 y 1928 el país se endeudó agresivamente en el mercado norteamericano, alimentado por la buena reputación que el paquete institucional le confería, por la indemnización de Panamá que servía de colateral implícito y por el auge cafetero que hacía verosímil cualquier proyección de ingresos futuros. Las obras públicas se multiplicaron, las inversiones extranjeras crecieron, la industria empezó a organizarse. La liquidez fue tal que el propio endeudamiento externo, contratado sobre todo durante el gobierno de Miguel Abadía Méndez (1926-1930), superó ampliamente el límite de 17,5 millones de dólares anuales que la propia misión Kemmerer había estimado como razonable.

En el Congreso, el senador liberal Alfonso López Pumarejo acuñó una expresión que quedaría para siempre asociada a esos años: prosperidad a debe. El diagnóstico era duro: el país gastaba lo que no tenía y confundía el flujo de crédito externo con crecimiento genuino. La crítica encontró oídos limitados en un ambiente político dominado por la euforia, pero el tiempo le daría la razón con brutalidad.

El desenlace fue rápido y desconcertante. Los intereses petroleros norteamericanos, preocupados por los intentos del gobierno de Abadía Méndez de controlar las concesiones, decidieron cortar los créditos internacionales a Colombia incluso antes del crack de Wall Street. Aunque la propuesta gubernamental sobre petróleo se retiró en junio de 1928, los créditos ya no volvieron a fluir con la misma facilidad. Entre septiembre y noviembre de 1929, los precios del café cayeron de 23 a 16 centavos de dólar por libra. Cuando el crack estalló en octubre de 1929, Colombia ya llevaba meses en dificultades. La deuda externa, que antes de la crisis representaba el 12,9% del PIB y el 244,2% de los ingresos fiscales, pasó en el período 1929-1933 al 36,8% del PIB y al 642,8% de los ingresos fiscales. El país había quedado atrapado en su propio andamiaje.

La respuesta del gobierno reveló hasta qué punto la ortodoxia kemmereriana había definido el marco de lo posible. En vez de devaluar, suspender pagos o abandonar el patrón oro —opciones que otros países estaban tomando—, Colombia optó por el ajuste: redujo el presupuesto público en 66% y el gasto en obras públicas cayó de 83,9 millones en 1928 a 58 millones en 1929, mientras se seguía pagando puntualmente la deuda externa. La economía colombiana, en la fórmula que acuñaría después el jurista y hacendista Patiño Roselli, fue sacrificada en los altares del patrón oro y la libertad cambiaria.

La segunda misión: Kemmerer regresa en 1930

En 1930, con la crisis mundial en pleno despliegue y el país incapaz de servir los préstamos contratados durante el auge, el gobierno colombiano —ya en manos del liberal Enrique Olaya Herrera, primer presidente de esa colectividad tras cuatro décadas de hegemonía conservadora— convocó de nuevo a Kemmerer. La segunda misión trabajó entre 1930 y 1931 y su producto principal fue la Ley 64 de mayo de 1931, una nueva ley orgánica de presupuesto que profundizaba la disciplina fiscal en lugar de aliviarla. La norma limitó aún más la capacidad del Congreso para aumentar los gastos, fortaleció la autoridad del Ministro de Hacienda —exigiendo su aprobación previa para cualquier nuevo gasto antes de ser incluido en el presupuesto— y consolidó un esquema centralizador de las finanzas públicas.

La segunda misión Kemmerer no fue corrección del rumbo sino profundización de la ortodoxia. Frente a una crisis que exigía respuestas heterodoxas —devaluación, control de cambios, moratoria—, la receta siguió siendo el ajuste, la disciplina fiscal y el respeto al patrón oro. El propio Kemmerer no era ajeno al agotamiento del modelo, pero la doctrina sostenía que la salida era resistir, no cambiar de esquema. Sólo bajo la presión de los hechos —y ya con Alfonso López Pumarejo en la presidencia desde 1934— Colombia terminaría instaurando controles cambiarios, cuyo origen se remonta precisamente a la caída de los ingresos por exportaciones y de los desembolsos de crédito externo durante la gran crisis. Hasta 1967 las políticas cambiaria y comercial se caracterizaron por un continuo pare y siga según la situación de liquidez internacional, señal de que el mecanismo automático que Kemmerer había prometido nunca funcionó como estaba escrito en la teoría.

El legado: un banco central que sobrevivió a su fundador

Pese a todo, el Banco de la República no cayó con el modelo. Sobrevivió a la crisis de 1929, a la depresión de los años treinta, al abandono del patrón oro, a los controles cambiarios, a la sustitución de importaciones, a la apertura de los años noventa. Cambió de doctrina y de instrumentos, pero conservó la personalidad institucional que la Ley 25 de 1923 le había otorgado. Es una de las instituciones más longevas y respetadas del Estado colombiano, y su continuidad centenaria es el argumento más fuerte a favor de la eficacia técnica de la Misión Kemmerer, más allá de las críticas que merezcan su ortodoxia doctrinaria y sus efectos coyunturales.

La transformación decisiva vino con la Constitución de 1991, que erigió al Banco de la República como órgano público autónomo e independiente, con el objetivo principal de preservar el poder adquisitivo de la moneda —artículo 373—, obligándolo al mismo tiempo a coordinar con el gobierno sus políticas monetarias y cambiarias. La reforma se inscribió en una ola latinoamericana de adopción de banca central independiente que se consolidó en los años noventa. Su Junta Directiva quedó conformada por siete miembros: cinco codirectores nombrados por el presidente para períodos escalonados de cuatro años, el gerente elegido por la propia Junta, y el ministro de Hacienda, que la preside con un voto entre siete. La reforma también prohibió al Banco prestarle dinero al gobierno salvo por consenso de su junta directiva, cerrando la fuente estructural de emisión inflacionaria que había marcado buena parte del siglo XX.

Los resultados se hicieron ver: sólo a partir de esa reforma la inflación colombiana descendió de cifras de dos dígitos a una sola cifra, y siguió bajando durante los años noventa y la década siguiente. La Corte Constitucional matizó el diseño en 1999, cuando reconoció que si bien el objetivo principal del Banco es preservar el poder adquisitivo de la moneda, no puede ser indiferente a los efectos de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento. La reelección presidencial, introducida más tarde por reforma constitucional, alteró tácitamente el diseño original: el esquema de 1991 limitaba al presidente a cambiar sólo dos de los cinco codirectores durante su período, restricción que un mandato adicional podía modificar sustancialmente.

La huella honda: el patrón de las misiones

Más allá del Banco, la Misión Kemmerer dejó un patrón: el de convocar misiones extranjeras para legitimar reformas domésticas. La lista es larga y conocida. En 1949 llegó la Misión Currie del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, encabezada por el canadiense Lauchlin Currie, que produjo un diagnóstico integral del desarrollo colombiano. En los años cincuenta operó la CEPAL con su propio marco de análisis estructuralista. Después vinieron misiones sobre empleo, sobre educación, sobre finanzas públicas, sobre el mercado de capitales. Cada gobierno importante convocó a la suya. En cada caso, la misión hizo dos cosas simultáneas: aportó un diagnóstico técnico y dio autoridad externa a decisiones que el gobierno de turno no podía justificar por sí solo.

Kemmerer inauguró algo más que un banco central: inauguró una gramática. La reforma institucional colombiana del siglo XX y del siglo XXI se ha realizado, una y otra vez, mediante el rodeo del experto extranjero. La razón es doble. Por un lado, hay una genuina asimetría de conocimiento: los grandes desafíos técnicos requieren experiencia comparada que a veces no existe internamente. Por otro, hay una necesidad política: en un país con instituciones frágiles y consensos difíciles, la firma extranjera —Princeton, el BIRF, el FMI, la OCDE— proporciona la coartada que permite superar los vetos internos. La Misión Kemmerer es el arquetipo de esa operación, y su éxito relativo —Banco de la República incluido— explica por qué el patrón se repitió tantas veces.

Queda, sin embargo, la lección incómoda que la propia crisis de 1929 dejó grabada. La misma arquitectura que resolvió el caos monetario heredado de la Guerra de los Mil Días y que fundó una institución centenaria produjo también la rigidez que hizo el ajuste inevitable cuando la bonanza acabó. La eficacia técnica y la vulnerabilidad estructural fueron, en el caso Kemmerer, dos caras del mismo acto. El país ganó un banco central y perdió, durante casi una década, la posibilidad de responder con autonomía a un shock externo devastador. Ese doble filo —modernización institucional que llega acompañada de dependencia financiera— es la marca que la Misión Kemmerer dejó impresa en la historia económica colombiana, y que ninguna reforma posterior, ni siquiera la del banco independiente de 1991, ha terminado de resolver.