Decreto 3398 de 1965 y Ley 48 de 1968: andamiaje jurídico de la autodefensa armada

Decreto 3398 de 1965 y Ley 48 de 1968

El 24 de diciembre de 1965, en pleno estado de sitio, el gobierno de Guillermo León Valencia expidió el Decreto Legislativo 3398, "Por el cual se organiza la defensa nacional". Tres años después, el 16 de diciembre de 1968, el Congreso lo convirtió en legislación permanente mediante la Ley 48. Entre ambas normas quedó fijado el andamiaje jurídico que autorizó al Ministerio de Defensa a entregar armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas a civiles, a organizarlos militarmente y a integrarlos a operaciones contrainsurgentes bajo tutela castrense. Vigente durante casi veinticinco años, es la matriz normativa sobre la que se levantó el paramilitarismo colombiano contemporáneo. Su derogatoria parcial, en 1989, encontró la delegación armada ya convertida en estructura autónoma y consolidada, sobre todo en el Magdalena Medio.

El molde importado: Yarborough, Fort Bragg y la doctrina de la población armada

La lógica que el Decreto 3398 tradujo al derecho colombiano no nació en Bogotá. En febrero de 1962, el Centro de Guerra Especial del Ejército de Estados Unidos, con sede en Fort Bragg, envió a Colombia una misión encabezada por el brigadier William P. Yarborough, encargada de examinar la situación contrainsurgente del país y recomendar líneas de acción. El informe resultante contenía un anexo secreto que puso por escrito el origen del paramilitarismo latinoamericano: Yarborough recomendó desarrollar una estructura civil y militar capaz de ejecutar, con respaldo estadounidense, actividades paramilitares, de sabotaje y de terror selectivo contra comunistas conocidos.

La recomendación aterrizó en un Ejército que ya venía moldeando su doctrina en la misma dirección. Desde 1962, el general Alberto Ruiz Novoa aplicó el Plan Lazo contra los enclaves comunistas rurales, las zonas que el Congreso conservador denominaba "repúblicas independientes". El Plan Lazo introdujo los Comités de Coordinación Cívico-Militar, que suponían la selección, organización y adoctrinamiento de "unidades de autodefensa legal" en las zonas de operaciones. El marco doctrinal privilegiaba la incorporación de militares y policías retirados y de "personas sobresalientes" de la sociedad local consideradas confiables, a quienes se entregarían armas y se investiría de atribuciones de vigilancia y captura de "antisociales", funciones hasta entonces reservadas a la fuerza pública.

La arquitectura doctrinal fue después ratificada y ampliada en sucesivos manuales militares: el Manual de Contraguerrillas de 1979, que definió la "junta de autodefensa" como una organización de tipo militar formada con personal civil seleccionado de la zona de combate, entrenado y equipado para actuar coordinadamente con las tropas regulares; el Manual de Combate contra Bandoleros y Guerrilleros EJC-3-101/82, adoptado por Resolución 0014 del 25 de junio de 1982, que conservó la figura; y el Reglamento de Combate de Contraguerrillas de 1987. El principio recurrente —"organizar en forma militar a la población civil para que se proteja contra la acción de las guerrillas y apoye la ejecución de operaciones de combate"— atravesó dos décadas y media de doctrina militar colombiana sin interrupción.

Cuando el Decreto 3398 se firmó en diciembre de 1965, no inauguraba una idea: le daba rango normativo a una doctrina que ya operaba en el terreno.

El estado de sitio como taller legislativo

El Decreto 3398 fue posible por una figura constitucional que en Colombia dejó de ser excepcional para volverse método de gobierno. El artículo 121 de la Constitución de 1886 facultaba al Ejecutivo, ante perturbaciones del orden interno, a declarar el estado de sitio y legislar por decreto con fuerza de ley. A lo largo del siglo XX, los gobiernos recurrieron a la figura con una frecuencia que erosionó su carácter excepcional: bajo su cobertura se enfrentaron protestas estudiantiles, huelgas, disidencias políticas y, más tarde, el narcotráfico y la subversión.

El estado de sitio en el que nació el Decreto 3398 había sido declarado en mayo de 1965 para controlar una manifestación estudiantil en Medellín contra la invasión estadounidense a Santo Domingo. La protesta fue disuelta con rapidez, pero el estado de excepción permaneció vigente tres años y medio. Durante ese lapso, el gobierno legisló por decreto sobre defensa nacional, orden público y organización militar, y el 24 de diciembre de 1965 firmó el 3398. Al día siguiente el país estaba en Navidad; el decreto pasó casi inadvertido.

El control jurídico sobre estas declaratorias era formal: la Corte Suprema de Justicia se limitaba a verificar la existencia de la facultad presidencial, sin examinar la proporcionalidad ni la necesidad de las medidas. El control político era inexistente. Las competencias judiciales se desplazaron progresivamente hacia la Jurisdicción Penal Militar —estructuralmente incrustada en el poder ejecutivo—, incluso para el juzgamiento de civiles, generando una anormalidad constitucional sostenida que se prolongó, con intervalos, hasta la Constitución de 1991.

La conversión de decretos de excepción en legislación permanente era la pieza que cerraba el ciclo. La Ley 48 del 16 de diciembre de 1968, expedida durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, cumplió esa función respecto del Decreto 3398 y del Decreto 1667 de 1966. El Decreto 1355 de 1970, Estatuto Orgánico de la Policía, completó el conjunto normativo. Lo que había sido medida de emergencia se volvió derecho ordinario.

El articulado: qué autorizó realmente el decreto

El texto del Decreto 3398 organizaba la defensa nacional en términos amplísimos. El artículo 1 la definía como "la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones". El artículo 3 establecía que "todos los colombianos están obligados a participar activamente en la defensa nacional, cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones patrias". El artículo 4 extendía la obligación a "todas las personas naturales y jurídicas del país", cuyas actividades quedaban "supeditadas a los fines" de la defensa.

Toda la población, todos los recursos, en tiempo de paz. La defensa dejaba de ser función especializada de las Fuerzas Armadas para convertirse en obligación transversal de la sociedad, con el Ministerio de Defensa como articulador. El artículo 25 aterrizaba el principio en el terreno práctico: autorizaba al Gobierno a utilizar en actividades relacionadas con la defensa nacional a "todos los colombianos, hombres y mujeres, no comprendidos en el llamamiento al servicio militar obligatorio". Era la base normativa para las juntas de autodefensa.

El corazón operativo del decreto estaba, sin embargo, en los parágrafos 2 y 3 del artículo 33. Autorizaban al Ministerio de Defensa Nacional, por conducto de los comandos autorizados y cuando lo estimara conveniente, a amparar como de propiedad particular armas consideradas de uso privativo de las Fuerzas Armadas. Es decir: fusiles, ametralladoras y equipo de guerra podían salir del monopolio castrense y quedar legalmente en manos de civiles seleccionados, con salvoconducto expedido por la propia autoridad militar. Un parágrafo técnico en su redacción habilitó tres décadas de armamento paramilitar.

La Ley 48 de 1968 asumió el articulado sin modificaciones sustantivas. La delegación armada quedó incrustada en el ordenamiento como legislación ordinaria, ya no como medida de emergencia sujeta al levantamiento del estado de sitio.

Del papel al Magdalena Medio: la operacionalización

Durante los años setenta, la aplicación del marco fue relativamente contenida y siguió las líneas del Plan Lazo original: comités cívico-militares, autodefensas locales bajo supervisión de brigada, entrega puntual de armas amparadas. La escalada ocurrió a partir de 1982, con la intensificación de los patrullajes conjuntos entre el Ejército y grupos de civiles armados en el Magdalena Medio, donde las autodefensas comenzaron a actuar como apoyo o vanguardia de las unidades militares regulares.

El caso emblemático es Puerto Boyacá. Hacia 1982 se celebró en el municipio una reunión organizada por el coronel Jaime Sánchez Arteaga, del Batallón Bárbula, con ganaderos de la región —Gonzalo y Henry Pérez, Nelson Lesmes, Luis Suárez, Rubén Estrada, Carlos Loaiza, entre otros—; allí se constituyó formalmente el grupo paramilitar. Las Autodefensas de Puerto Boyacá nacieron aliadas con el Ejército y no existieron nunca como organización autónoma de la población civil. En 1985 entrarían en crisis y se integrarían funcionalmente al narcotráfico, pero en su origen fueron una construcción cívico-militar directa.

La colaboración operacional fue extensa. Unidades del Ejército proporcionaron a los grupos paramilitares del Magdalena Medio munición, helicópteros para transporte de personal, combustible para avionetas y transporte acuático, y permitieron instalar repetidoras dentro de instalaciones militares. Un general autorizó la venta de armas amparadas con salvoconducto —incluidas armas obsoletas de uso oficial— a campesinos organizados en la región, con el argumento de que adoptaran "una actitud ofensiva" frente a la guerrilla. Se conformaron escuelas de entrenamiento militar para civiles, con capacitación a cargo de oficiales y exoficiales del Ejército. El entrenamiento incluía un componente ideológico basado en los manuales del Ejército, orientado a construir la identidad del "enemigo comunista", según declaró el comandante paramilitar Ariel Otero, él mismo exmilitar.

Los civiles armados —los "escopeteros"— actuaban como guías del Ejército en patrullajes por veredas donde se presumía presencia guerrillera. La vinculación era considerada legal por los propios participantes, amparada por la Ley 48 y por los manuales vigentes. En términos estrictamente formales, no lo era menos: el marco normativo colombiano lo autorizaba.

El Decreto 3398, la Ley 48 y los manuales militares no describían el paramilitarismo del Magdalena Medio como un desvío; lo describían como el modelo.

La periferia arma su propia doctrina

La aplicación del marco no fue un despliegue mecánico desde Bogotá. Las Fuerzas Militares en la periferia desarrollaron su estrategia contrainsurgente con una autonomía considerable respecto del poder civil central, autonomía que fue en parte aceptada y asimilada por ese mismo poder. Los comandos de brigada tomaron decisiones operacionales de fondo —a quién armar, con qué armas, bajo qué mando, con qué protección jurídica— sin necesidad de instrucciones ministeriales específicas.

El ministro de Defensa Fernando Landazábal Reyes formuló explícitamente la doctrina que ampliaba el blanco de la contrainsurgencia: no solo debían atacarse las organizaciones armadas guerrilleras, sino también su "dirección política". La formulación proveyó la cobertura ideológica para la violencia contra líderes sociales, sindicalistas y militantes de izquierda, y en particular contra la Unión Patriótica. El propio ministro calificó públicamente a los grupos paramilitares como "autodefensa" y como "subversión contra la subversión", categorías que el gobierno no desautorizó. En 1985, el presidente Belisario Betancur elogió el modelo de Puerto Boyacá.

El cierre judicial del circuito fue la Jurisdicción Penal Militar. Cuando en los años ochenta la Procuraduría investigó los vínculos entre militares y el grupo Muerte a Secuestradores (MAS) —conformado en 1981 por narcotraficantes y ganaderos—, el Tribunal Disciplinario ordenó trasladar los procesos a la justicia castrense, argumentando que cualquier delito cometido por militares en servicio activo era cometido "en relación con el servicio". La lógica del estado de sitio, incrustada en el sistema, blindaba a los oficiales implicados de la investigación ordinaria.

Sobre el terreno, la fuerza pública ejerció además medidas arbitrarias de control sobre la población campesina del Magdalena Medio: salvoconductos, presentaciones periódicas ante las guarniciones, detenciones con maltratos y torturas, señalamiento de líderes sociales como guerrilleros. En municipios como Cimitarra y Yacopí, las prácticas conformaron un ambiente en el que la línea entre autoridad legítima y grupo armado privado se borró.

1987-1989: la matriz se rompe por dentro

El modelo diseñado para servir como brazo civil de la contrainsurgencia terminó desbordando el control de sus creadores. A mediados de los ochenta, los grupos paramilitares del Magdalena Medio ya no obedecían solo al mando militar. Gonzalo Rodríguez Gacha operaba en la región y los había integrado al narcotráfico; Yair Klein y otros mercenarios extranjeros llegaron para dictar entrenamientos avanzados; las agendas propias contra la Unión Patriótica, contra líderes campesinos y contra magistrados desplazaron progresivamente el papel auxiliar al que estaban asignados en la doctrina original.

La escalada llegó a un punto crítico en 1989. La política de seguridad público-privada entró en crisis abierta; las masacres de ese año hicieron insostenible seguir amparando jurídicamente la delegación armada. El gobierno de Virgilio Barco, que desde 1986 venía intentando reformular el uso del estado de sitio, tomó medidas.

Una de ellas fue el Decreto 815 de 1989, que suspendió la vigencia de los parágrafos 2 y 3 del artículo 33 del Decreto 3398 —los que amparaban armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas en manos de particulares—, seguido por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 25 de mayo de 1989, que declaró inexequibles esas disposiciones. El fundamento fue el artículo 48 de la Constitución de 1886, según el cual solo el Gobierno podía introducir, fabricar y poseer armas y municiones de guerra. La delegación material del armamento quedó formalmente cerrada.

El artículo 25 del Decreto 3398, en cambio, no fue declarado inconstitucional. La posibilidad de organizar juntas de autodefensa siguió existiendo en el ordenamiento, y la sentencia posterior de la Corte Constitucional se limitó a aclarar que la norma no debía interpretarse como autorización legal para organizar grupos civiles armados que sustituyeran la acción legítima de los organismos de seguridad del Estado. Fue una aclaración jurídica; no una derogatoria.

El Comité Antisicarial previsto en el marco de las medidas del gobierno Barco nunca se conformó. Las Fuerzas Armadas no asumieron un compromiso claro de desarticular las organizaciones paramilitares que ellas mismas habían ayudado a crear. La "primera generación paramilitar" del Magdalena Medio, formada entre 1982 y 1989, siguió operando; simplemente lo hizo, desde ese momento, sin cobertura legal explícita.

La sentencia C-572 de 1997 y el cierre tardío

La Corte Constitucional, creada por la Carta de 1991, revisó años después el marco normativo remanente. La sentencia C-572 de 1997 examinó el artículo 25 del Decreto 3398 y precisó su alcance: la norma no podía leerse como habilitación para grupos civiles armados que reemplazaran al Estado en la contención del orden público. Con esa sentencia y con las disposiciones previas —el Decreto 815 de 1989, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 25 de mayo del mismo año—, el andamiaje jurídico original quedó formalmente clausurado. La delegación armada que había habilitado el Decreto 3398 dejó de tener respaldo en el ordenamiento colombiano.

La clausura, sin embargo, llegaba tarde en dos sentidos. Primero, el paramilitarismo se había reorganizado bajo otras figuras y otras alianzas: los bloques que operaban en Córdoba, Urabá y el Magdalena Medio se preparaban en 1997 para federarse como Autodefensas Unidas de Colombia, y las estructuras heredadas de Puerto Boyacá y de los grupos vinculados al cartel de Medellín ya se habían adaptado a operar sin cobertura legal explícita desde 1989. Segundo, y más grave: mientras la Corte Constitucional cerraba el ciclo abierto por el 3398, el ordenamiento colombiano ya había reabierto la puerta, tres años antes, con el Decreto 356 de 1994. La misma lógica de delegación armada bajo tutela estatal reingresaba al derecho positivo bajo un nombre distinto y bajo una figura administrativa nueva.

El Decreto 356 de 1994 y la refundación bajo etiqueta nueva

El 11 de febrero de 1994, durante el gobierno de César Gaviria, se expidió el Decreto 356, "Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada", que estableció, entre otras figuras, los "servicios especiales de vigilancia y seguridad privada" y los "servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada". El 27 de abril de 1995, la Resolución 368 de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada las unificó bajo un nombre: Convivir.

El entonces ministro de Defensa Rafael Pardo defendió el decreto como un instrumento para ordenar y controlar una seguridad privada preexistente y desregulada. La interpretación crítica fue otra: el Decreto 356 reproducía, bajo etiqueta nueva, el modelo que desde 1965 había resultado nocivo, permitiendo armar civiles para colaborar con la fuerza pública. En la práctica, algunos grupos asociados a las Convivir accedieron a armas de uso privativo de las Fuerzas Militares.

La expansión efectiva ocurrió durante el gobierno de Ernesto Samper, en un contexto de crisis de legitimidad. El gobernador de Antioquia, Álvaro Uribe Vélez, se convirtió desde 1996 en el más decidido impulsor del modelo en su departamento. La Décima Séptima Brigada del Ejército participó activamente en la capacitación de civiles asociados a las Convivir, en la aprobación y entrega de material bélico y en la obtención de licencias de funcionamiento, llegando en algunos casos a persuadir a grupos armados existentes para que se conformaran bajo la nueva figura.

Los signos de captura del modelo fueron tempranos. El 26 de febrero de 1996, Salvatore Mancuso —para entonces con participación ya acreditada en más de diez masacres— recibió una revista de inspección de la Superintendencia de Vigilancia que encontró todo en regla; el acta fue firmada por un funcionario de esa dependencia, por el coronel René Sanabria de la Brigada XI y por el propio Mancuso. En Casanare, la Convivir Renacer Ltda. albergaba como organizador a Orlando Mesa Melo, alias Diego, integrante de grupos de "masetos" desde 1992; en el Meta, la Convivir San Martín Ltda. registraba una plantilla comparable de personas con vínculos previos con estructuras paramilitares. La superposición entre organización legal y estructura ilegal no era una excepción de trámite: era el patrón.

El país llegó a tener algo más de 400 Convivir legalizadas. En 1997 la Fiscalía General de la Nación reportaba más de 35 investigaciones penales contra sus integrantes. Ese mismo año, las estructuras paramilitares regionales se federaron en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), consolidando un actor armado nacional. Las Convivir fortalecieron al paramilitarismo y fueron determinantes para superar el estancamiento operativo y político que este había padecido en años anteriores.

Entre el Decreto 3398 de 1965 y el Decreto 356 de 1994 hay treinta años y dos figuras jurídicas distintas. Lo que persiste es el mismo mecanismo: el Estado colombiano, ante el desafío del orden público, tiende a subcontratar la violencia, delegándola en civiles bajo tutela militar, con marco legal y con armas provistas por la propia fuerza pública.

La normalización de la excepción como método de gobierno

La historia del Decreto 3398 y la Ley 48 muestra cómo se constitucionaliza en Colombia la anormalidad. El patrón es identificable: decretos de excepción expedidos bajo estado de sitio se convierten en legislación ordinaria mediante leyes o decretos posteriores, sin que las razones excepcionales que justificaron la medida original hayan desaparecido, y sin control político ni jurídico sustantivo sobre la conversión.

La Ley 48 de 1968 lo hizo con el Decreto 3398. En 1991, la Comisión Legislativa Especial repitió el mecanismo con la legislación de excepción de los ochenta: el Decreto 2266 de 1991 adoptó como legislación permanente los delitos contenidos en el Estatuto Antiterrorista, y el Decreto 2271 de 1991 hizo lo propio con las disposiciones del Estatuto para la Defensa de la Justicia. El Decreto 2700 de 1991, nuevo Código de Procedimiento Penal, incorporó componentes de la justicia de excepción dentro del marco de la justicia ordinaria. La Constitución de 1991, que buscaba precisamente limitar el abuso del estado de excepción, coexistió desde su primer año con una legislación penal que normalizaba lo que la vieja Carta había producido bajo emergencia.

El estado de sitio decretado en abril de 1984, tras el asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla mediante el Decreto 1038/1984, se mantuvo vigente hasta el 4 de julio de 1991. Siete años de excepcionalidad continua, en los que la Jurisdicción Penal Militar amplió sus competencias sobre civiles y el sistema penal se militarizó. La duración no es anécdota: es el mecanismo por el cual la excepción se vuelve regla.

En ese entorno, la Ley 48 de 1968 no fue una desviación normativa. Fue la formalización coherente de un modo de gobernar.

Por qué la Ley 48 sigue importando

Durante casi veinticinco años estuvo vigente en Colombia una legislación que autorizó al Ministerio de Defensa a armar civiles con material de guerra, a organizarlos militarmente y a a integrarlos a operaciones contrainsurgentes. No fue legislación clandestina ni excepcional; fue derecho positivo, publicado en el Diario Oficial, aplicable en tribunales, invocable por oficiales y por particulares. Los actores locales que colonizaron el marco —ganaderos del Magdalena Medio, narcotraficantes del cartel de Medellín, comandantes de brigada con autonomía operacional— lo hicieron sobre una habilitación jurídica real.

La Ley 48 no produjo mecánicamente el paramilitarismo. Los actores que se apropiaron del marco tenían agendas propias, alianzas propias, capacidades propias, y las estructuras que se emanciparon de sus creadores —las Autodefensas de Puerto Boyacá desde 1985, los bloques de las AUC en los noventa— desbordaron cualquier tutela militar formal. Pero sin el marco, la primera generación paramilitar del Magdalena Medio no habría podido armarse con material de guerra; sin la obligación jurídica de "todos los colombianos" de participar en la defensa nacional, los patrullajes conjuntos entre Ejército y escopeteros no habrían tenido cobertura legal; sin la Jurisdicción Penal Militar amparada por el estado de sitio, los procesos contra oficiales vinculados al MAS no habrían sido trasladados y archivados.

La derogatoria parcial de 1989 y la sentencia C-572 de 1997 cerraron el ciclo formal. El Decreto 356 de 1994 lo reabrió bajo otra etiqueta. La lección jurídica del Decreto 3398 y la Ley 48 no es que una norma equivocada haya generado un desastre. Es que un Estado que subcontrata la violencia, aun con marco legal y bajo estado de derecho formal, pierde el monopolio de la fuerza que constituye su definición misma. Recuperarlo, una vez cedido, ha sido —y sigue siendo— una tarea inconclusa.