El movimiento campesino colombiano y la política agraria

¿Ha logrado el movimiento campesino colombiano transformar la política agraria del país?

Respuesta breve: No ha logrado imponer cambios sustantivos, pero tampoco ha sido derrotado. Ha conseguido algo distinto y más incómodo de nombrar: forzar al Estado a formalizar en su lenguaje jurídico una agenda reformista que después administra selectivamente, sin ceder los términos económicos y territoriales de fondo. Entre 1967 y hoy, el campesinado colombiano se organizó, se dividió, fue reprimido, se recompuso y volvió a movilizarse en un ciclo que atraviesa medio siglo. De la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, creada por decreto presidencial en 1967, a la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular articulada en 2014, la infraestructura organizativa ha sido densa y persistente, pero opera bajo un doble cerrojo: un Estado que procesa selectivamente sus demandas según la legalidad del producto que cultiva y la geografía del conflicto donde vive, y una violencia paramilitar y guerrillera que ha destruido buena parte del tejido que ese Estado no alcanzó a cooptar. Entre ambos cerrojos, el asociacionismo rural ha funcionado menos como palanca de reforma que como infraestructura de supervivencia.

Lo que sigue desarrolla esa respuesta.

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Colombia es uno de los países más desiguales del hemisferio en tenencia de la tierra, y su conflicto armado interno tuvo en la cuestión agraria uno de sus núcleos originarios. Toda pregunta sobre la política rural colombiana es también una pregunta sobre la guerra, sobre el Estado y sobre qué ciudadanías reconoce la República. Si el movimiento campesino ha sido capaz de forzar reformas —o siquiera de imponer sus términos en la conversación pública—, entonces la política agraria colombiana es un campo democrático abierto, con actores sociales que negocian desde su fuerza. Si en cambio cada oleada movilizadora es contenida, fracturada o absorbida sin transformar las relaciones de fondo, la promesa de una ciudadanía rural plena queda pospuesta indefinidamente, y con ella la promesa de paz.

El material histórico obliga a sostener a la vez dos afirmaciones que suelen presentarse como incompatibles: el campesinado colombiano ha sido un actor político persistente y capaz, y el Estado colombiano ha sido incapaz —o ha carecido de voluntad— para procesar sus demandas como parte de la ciudadanía común.

Los términos del debate

Hay tres lecturas en pugna sobre el ciclo campesino colombiano.

La primera, institucionalista optimista, sostiene que el movimiento ha logrado incorporar sus demandas al lenguaje del Estado: la Ley 160 de 1994 creó las Zonas de Reserva Campesina, el Acuerdo de La Habana de 2016 dedicó su primer punto a una Reforma Rural Integral, y figuras como los PDET, el catastro multipropósito o la jurisdicción agraria formalizan una agenda campesina largamente aplazada. La historia sería de acumulación gradual.

La segunda, estructuralista, invierte el signo: cada instrumento formal ha sido diseñado para absorber el lenguaje reformista sin ceder los términos sustantivos, y la brecha entre la letra y la implementación no es un accidente sino la forma misma en que el Estado gobierna la periferia rural. La Reforma Rural Integral existe en el papel; los territorios PDET siguen esperando bienes públicos, vías, salud, educación.

Una tercera lectura, atenta a la agencia interna del movimiento, matiza a las dos anteriores: el problema no es solo el Estado, es también la fragmentación autoinducida del propio campesinado. La ruptura de la ANUC en las líneas Sincelejo y Armenia, el burocratismo y la corrupción en su liderazgo, la disputa entre grupos de izquierda por su control, el retorno al clientelismo: nada de eso lo hizo el Estado. Y la diferenciación estructural entre cocaleros del Putumayo, colonos amazónicos del Guaviare, pescadores del Magdalena, caficultores del Quindío o campesinos ganaderos del Sur de Bolívar hace muy difícil hablar de un sujeto político unificado.

Las tres lecturas iluminan algo real. Solo la segunda —matizada por la tercera— resiste el peso completo de la evidencia.

De la ANUC al Pacto de Chicoral: cómo el Estado inventó a su interlocutor y luego lo abandonó

La ANUC nació de arriba. La División de Organización Campesina se creó en el Ministerio de Agricultura en mayo de 1967, y ese mismo año un decreto presidencial le dio existencia formal a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo. El propósito era claro y ambivalente: inscribir a arrendatarios y aparceros para convertirlos en propietarios, canalizar crédito supervisado y asociativo, y disputarle al populismo de la ANAPO y a la insurgencia armada el ascendiente sobre las masas rurales. La ANUC fue, desde su origen, un instrumento de mediación controlada: el Estado creaba a su propio interlocutor.

La respuesta campesina desbordó rápidamente el molde. Para mediados de 1969, la ANUC contaba con unos 700.000 afiliados y 563.224 usuarios organizados en asociaciones con personería jurídica propia; hacia julio de 1970 se acercaba al millón. Un movimiento diseñado como correa de transmisión se había convertido en una fuerza política con demanda propia.

El giro llegó con Misael Pastrana. Su gobierno se distanció del reformismo llerista y apostó por la agricultura capitalista y por la seguridad jurídica de la gran propiedad rural. El Pacto de Chicoral es la expresión pública de ese viraje: la redistribución de tierras dejó de ser política de Estado. La ANUC se dividió entonces en las líneas Sincelejo y Armenia, con diferencias sobre la autonomía frente al Gobierno y las estrategias de acción. La escisión no fue solo obra del Estado ni solo de las diferencias internas: fue ambas cosas a la vez, y esa simultaneidad es la marca de todo el ciclo.

Durante los años setenta, especialmente bajo el Estatuto de Seguridad del gobierno Turbay, los líderes de la ANUC padecieron allanamientos, amenazas, desplazamiento forzado, hostigamientos y exilio. El movimiento se debilitó por represión externa, por burocratismo interno, por corrupción en el liderazgo, por faccionalismo entre grupos de izquierda, por retorno al clientelismo y por cooptación gubernamental. En paralelo, el fracaso de la reforma agraria y la crisis de la economía campesina abrieron en zonas de colonización como la Amazonía el espacio para la entrada de cultivos ilícitos y del narcotráfico. La derrota de la primera gran oleada organizativa campesina y el ingreso masivo de la coca ocurren en la misma franja de tiempo y en los mismos territorios. Esa coincidencia no es adorno: es estructura.

Las Zonas de Reserva Campesina: reforma en el papel, resistencia en la práctica

Cuando la Ley 160 de 1994 creó las Zonas de Reserva Campesina, incorporó por primera vez al ordenamiento jurídico colombiano una figura pensada para regular la acumulación en zonas de colonización, articular la formalización de títulos con la planificación rural, y reconocer al campesino colono como sujeto territorial. En el papel, la ZRC es una innovación notable: no reparte grandes propiedades, pero pone límites a la reconcentración en las fronteras agrarias.

La primera ZRC se constituyó en el Guaviare a finales de 1997, cubriendo al menos el municipio de Calamar. Tres años después se constituyó la ZRC del Bajo Cuembí y Comandante en Puerto Asís, Putumayo, con una extensión de 22.000 hectáreas. Esta última había sido impulsada desde 1998 por el Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Puerto Asís, orientado por la ANUC Putumayo siguiendo los lineamientos del X Congreso Nacional Campesino. La figura formal fue usada por el movimiento como marco legal para avanzar en el reconocimiento territorial y para constituirse en interlocutor válido frente al Estado en una zona estigmatizada por la coca.

Hacia 2014 existían al menos cuatro ZRC constituidas y activas. La cifra revela algo importante: dos décadas después de la Ley 160, el mecanismo no se había masificado. Las ZRC enfrentan resistencias institucionales estructurales —la política agraria del país sigue orientada, desde el Pacto de Chicoral, a proteger la gran propiedad—, tensiones con reclamaciones territoriales indígenas y con procesos de re-creación de identidad étnica surgidos desde 1991, y solapamiento con zonas de explotación petrolera, como en el caso del Bajo Cuembí. En el gobierno de Álvaro Uribe, la figura fue tratada con desconfianza abierta, asociada a la insurgencia. La ZRC es, así, un caso paradigmático del cerrojo estatal: existe la ley, existen los procedimientos, existe la demanda campesina, y el instrumento se aplica con cuentagotas, se estanca cuando avanza, se estigmatiza cuando se politiza.

Catatumbo, 2013: la ciudadanía rural puesta a prueba

La región del Catatumbo, en el nororiente de Norte de Santander, condensa como pocas la ecuación colombiana. Las Juntas de Acción Comunal, creadas desde 1958, constituyeron allí los primeros espacios formales de autogestión solidaria del campesinado, y fueron el motor de las demandas al Estado en un territorio donde éste había delegado la provisión de bienes y servicios básicos a las empresas petroleras. Las JAC construyeron escuelas y caminos, gestionaron servicios elementales, articularon las demandas comunitarias. Cuando la Asociación Campesina del Catatumbo, ASCAMCAT, emergió en las décadas siguientes, lo hizo sobre ese tejido acumulado, en un contexto marcado por la arremetida del Bloque Catatumbo de las AUC, que rompió redes comunitarias que la organización debió reconstruir.

En junio de 2013, los campesinos del Catatumbo se movilizaron contra el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades durante operativos de erradicación de cultivos de coca. La demanda central era la constitución de una ZRC. El Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en Colombia declaró que el ESMAD había ejercido un uso excesivo de la fuerza contra los manifestantes. El presidente Juan Manuel Santos suspendió las conversaciones con ASCAMCAT y rechazó la propuesta de ZRC; los líderes de la asociación solicitaron entonces una reunión con el vicepresidente Angelino Garzón, que fue obstaculizada por el propio Santos. El paro se levantó el 3 de agosto, tras negociaciones mediadas por el sacerdote jesuita Francisco de Roux, con el compromiso de discutir un Acuerdo Social para el Catatumbo en el que ningún tema quedaría fuera de la mesa.

La secuencia importa por lo que revela. El movimiento tenía tejido organizativo, demanda concreta, marco legal disponible —la Ley 160 existía desde hacía veinte años—, interlocutor identificable en el Estado y respaldo internacional en materia de derechos humanos. Todo lo que la teoría democrática requiere para procesar un conflicto rural estaba puesto sobre la mesa. Y aun así, la primera respuesta presidencial fue suspender el diálogo y rechazar la figura reformista contemplada en la propia legislación colombiana. Se necesitó mediación eclesial y semanas de bloqueos para que el Estado retomara la conversación. La persistente movilización del Catatumbo expone los límites del Estado para procesar demandas de su ciudadanía rural: no porque carezca de instrumentos, sino porque su arquitectura política los administra selectivamente.

Cocaleros y cafeteros: la asimetría del producto

La comparación entre cocaleros y cafeteros ilumina el mecanismo. Ambos son campesinos, ambos viven de un cultivo, ambos padecen ciclos de precios y presiones estructurales del modelo agroindustrial. Pero uno tiene una Federación con estatus casi paraestatal, política pública dedicada y presencia territorial protegida; el otro es objeto de fumigación con glifosato, erradicación forzada y estigmatización como eslabón del narcotráfico. La diferencia no está en las condiciones laborales, ni en la escala de las explotaciones, ni en la organización interna: está en la legalidad del producto.

En el Putumayo, la identidad colectiva del campesino cocalero se ha construido precisamente como resignificación del rótulo estigmatizado. Los cultivadores han buscado visibilizarse como pequeños campesinos, contra la reducción que los asimila a la guerrilla o al narcotráfico. Esa lucha identitaria es consecuencia directa de que, en la cadena global del narcotráfico, el productor recibe una parte muy pequeña del precio final —la mayor parte del incremento ocurre en el mercadeo y distribución en países consumidores— pero soporta la totalidad del peso represivo. Las fumigaciones con glifosato destruían no solo la coca sino los cultivos de pancoger, es decir, la seguridad alimentaria misma. La demanda central de las movilizaciones cocaleras, desde las marchas de 1996 hasta el paro de 2013, ha sido una sustitución voluntaria y concertada que garantice alternativas productivas reales: no negarse a dejar la coca, sino condicionar la sustitución a la existencia de una economía legal viable. Sustituir sin alternativa económica equivale a quedar sumergidos de nuevo en la pobreza.

La asimetría entre cafeteros y cocaleros no es un rasgo circunstancial de la política antinarcóticos: es la expresión más nítida de que el Estado colombiano procesa las demandas rurales según la legalidad del producto cultivado. Ese es el primer eslabón del cerrojo estatal.

El asociacionismo como infraestructura de supervivencia

La lectura clásica del ciclo ANUC-Cumbre Agraria tiende a leer el asociacionismo campesino como palanca política orientada a la reforma. Esa lectura es parcial. En regiones donde el Estado ha estado ausente o presente solo en su cara represiva —el Catatumbo, el Putumayo, el Guaviare, el Sur de Bolívar, la Ciénaga Grande de Santa Marta—, las organizaciones campesinas han cumplido funciones que en otras latitudes cumple la administración pública. Las JAC del Catatumbo construyeron escuelas y caminos porque el Estado no estaba; ASCAMCAT reconstruyó tejido social roto por el paramilitarismo porque no había otra institución que lo hiciera; el CMDR de Puerto Asís buscó marcos legales para reconocer territorialmente a comunidades a las que la política antidroga trataba como enemigas.

Las comunidades campesinas-pescadoras del río Magdalena y sus ciénagas ofrecen una variante particularmente lúcida. Han elaborado una noción propia, la de acuatorio, que concibe el agua y los humedales no como recursos sino como bienes comunes que se habitan, extendiendo la idea de territorio más allá del suelo firme. Frente a la ampliación de haciendas sobre playones, la siembra de palma hasta la orilla del río, la modificación de caños por ganaderos para ampliar potreros, el uso de medios externos para inundar terrenos destinados a la cría de búfalos, la contaminación de Ecopetrol por exploración con dinamita en ciénagas, y el uso de trasmallo por grupos armados para obtener rentas rápidas, estas comunidades organizaron una defensa territorial cuya densidad conceptual —el acuatorio como bien común habitado— es indistinguible de una teoría del derecho colectivo. Los Acuerdos por el Agua: Río Grande de la Magdalena, Ríos de Verdad y Vida, firmados con participación de más de cuarenta organizaciones, crearon una plataforma de gobernanza del río impulsada desde abajo. El líder Lucho Arango sostuvo durante años una lucha en defensa de la ciénaga y la pesca artesanal, en un contexto donde las especies básicas de la dieta caribeña —el bocachico entre ellas— retroceden con el espejo de agua.

Las Trojas de Cataca, Buenavista y Nueva Venecia, en la Ciénaga Grande, albergan a unos ocho mil habitantes que viven literalmente sobre el agua, con una economía basada en la pesca artesanal. La existencia misma de esas comunidades es resultado de una organización comunitaria que ha suplido al Estado durante generaciones. Cuando se organizan políticamente, no lo hacen sobre una base cívica previa; construyen esa base a la vez que la política.

En ese sentido preciso, el asociacionismo rural colombiano, especialmente en zonas de conflicto, funciona como infraestructura de supervivencia. Eso explica por qué las oleadas movilizadoras han sido persistentes y también por qué su capacidad de forzar reformas de fondo ha sido limitada. Una organización que además debe hacer las veces de escuela, vía, defensa, memoria y economía de subsistencia dispone de menos margen para la ofensiva política sostenida.

2013 y la Cumbre Agraria: el sujeto multisectorial

En agosto de 2013 la movilización del Catatumbo contribuyó a la convocatoria de un paro agrario nacional. Representantes de organizaciones campesinas de Guaviare, Meta, Cauca, Nariño, Caquetá, Quindío, Putumayo, Sucre y Antioquia se reunieron en Bogotá para coordinar una acción nacional en solidaridad con el Catatumbo. El paro reunió a campesinos, indígenas y afrodescendientes, y recogió reivindicaciones que venían de lejos: las del paro de 1977, las de las marchas cocaleras de 1996, la demanda de sustitución voluntaria de cultivos, la crítica al modelo agroindustrial, el rechazo a las fumigaciones. El entonces ministro del Interior Fernando Carrillo afirmó que detrás del paro había intereses políticos de la derecha e izquierda extrema, no del pequeño cultivador de café. La declaración, percibida como un cuestionamiento a la legitimidad de la movilización, ilustra el reflejo estatal frente a los desbordamientos: negar al interlocutor.

Las tácticas de ASCAMCAT y sus aliados durante el paro generaron solidaridad de organizaciones religiosas, de la Marcha Patriótica y de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, la ANZORC. Esa articulación, junto con otros factores, contribuyó a la convocatoria de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular en marzo de 2014. Por primera vez desde los tiempos altos de la ANUC, el movimiento campesino colombiano lograba constituirse como sujeto multisectorial, articulando bases sociales que las políticas segmentadoras del Estado —diferenciando lo étnico, lo campesino, lo afro, lo urbano marginal— habían tendido a separar.

La Cumbre no fue una repetición del ciclo anterior. Fue una reconstitución en clave nueva, forzada tanto por las políticas de apertura económica que desde los años noventa habían golpeado a la economía campesina familiar como por la violencia paramilitar que en los mismos años había casi aniquilado a organizaciones como la Unión Patriótica, cuyos miembros destacados fueron eliminados físicamente en su casi totalidad entre 1990 y 1992. Esa combinación —crisis económica y violencia sistemática— había reducido las protestas campesinas a niveles casi nulos en 1994. La reactivación posterior de organizaciones como el Coordinador Nacional Agrario, la ANZORC (casi desaparecida desde 2004) y Fensuagro a partir de 2011 alimentó la nueva oleada.

La Habana y después: el Acuerdo que absorbe el lenguaje

El punto 1 del Acuerdo de La Habana, sobre Reforma Rural Integral, contempla un fondo de tierras para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, la erradicación de la pobreza rural extrema y la disminución en un 50% de la pobreza en el campo en un plazo de diez años, y el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad. Es, sobre el papel, la agenda más ambiciosa que el movimiento campesino colombiano haya visto convertida en compromiso estatal.

La refrendación tras el rechazo plebiscitario de octubre de 2016 se hizo vía legislativa a finales de noviembre. En la renegociación, los puntos de justicia transicional y participación política ganaron centralidad frente a los partidarios del No, junto con limitaciones y adendas al punto de reforma rural integral. Un funcionario del programa de restitución de tierras identificó ante la Comisión de la Verdad la implementación del punto 1 —bienes públicos, vías, salud, educación y vida digna— como condición para la no repetición del conflicto. La pedagogía oficial del Acuerdo, encarnada por funcionarios de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, reconocía que la implementación visible tardaba en llegar porque era necesario crear primero leyes e instituciones. El tono defensivo de esa explicación anticipaba la crítica que efectivamente vendría: el incumplimiento estatal.

El destino del punto 1 confirma una lectura difícil de eludir. El Estado colombiano ha demostrado capacidad extraordinaria para absorber el lenguaje de la reforma agraria sin ceder sus términos sustantivos. Los pagos por servicios ambientales, que sustituyen conflicto por contrato entre propietario y mercado, desplazan la cuestión agraria del campo político al mercado sin resolver la asimetría de fondo. Las ZRC son creadas por ley y ralentizadas en la práctica. Los PDET priorizan territorios y luego dilatan su ejecución. La Reforma Rural Integral es firmada y luego administrada. Cada instrumento formal cumple una doble función: reconoce la demanda campesina lo suficiente para desactivar su presión inmediata y difiere su cumplimiento lo suficiente para no alterar las relaciones de propiedad.

La respuesta, ampliada

La Ley 160, el punto 1 del Acuerdo, la existencia misma de ZRC y PDET, el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos, son victorias del movimiento en el plano del reconocimiento; su implementación truncada es la marca de la victoria estatal en el plano de la distribución.

Esa asimetría entre reconocimiento y distribución tiene una explicación estructural. El Estado colombiano procesa las demandas rurales a través de dos filtros simultáneos: la legalidad del producto —de ahí la asimetría entre cafeteros y cocaleros, no reducible a diferencias laborales sino inscrita en la política antinarcóticos— y la geografía del conflicto, que hace que las regiones donde la organización campesina es más densa sean también aquellas donde la presencia estatal es más represiva y menos redistributiva. En ese doble filtro, la organización campesina cumple una función que la teoría clásica no anticipa: menos palanca de transformación que infraestructura de supervivencia. Las JAC del Catatumbo, ASCAMCAT, la ANUC Putumayo, los pescadores del Magdalena con su noción de acuatorio, son también, y sobre todo, aparatos comunitarios que suplen la ausencia estatal.

Un movimiento que además debe construir escuelas, defender ciénagas, sustituir al catastro, reconstruir tejido social roto por el paramilitarismo y sostener economías de subsistencia mientras negocia con el Estado no dispone del margen ofensivo que tendría un movimiento asentado sobre una ciudadanía rural ya garantizada. Su persistencia ha sido notable; sus resultados, en términos de política agraria transformadora, modestos. Ninguna de las dos cosas puede afirmarse sin la otra.

El ciclo iniciado con la Cumbre Agraria de 2014 —y prolongado en las movilizaciones posteriores al Acuerdo— se juega ahora en tres frentes que no se resuelven en el archivo: la consolidación o fragmentación del sujeto político campesino frente a la diferenciación estructural entre cocaleros, colonos, pescadores y caficultores; las tensiones crecientes entre ZRC y territorios indígenas en zonas de colonización amazónica, sin un marco estatal que evite que el avance desigual de dos instrumentos legítimos se convierta en conflicto entre comunidades históricamente aliadas frente al mismo despojo; y la implementación del punto 1 del Acuerdo de La Habana, que o rompe la lógica de absorción sin distribución o repite una vez más el patrón que hace medio siglo la ANUC empezó a documentar en carne propia. Esos frentes se dirimen en el Catatumbo, en el Putumayo, en el Guaviare, en la Ciénaga Grande, en los caminos que las Juntas de Acción Comunal siguen abriendo donde no llega el Estado. Ese es el lugar donde la política agraria colombiana se sigue escribiendo.